汪建強(qiáng)

摘要：造成我國當(dāng)前住房形勢嚴(yán)峻的主要癥結(jié)之一是民間合作性質(zhì)的非營利組織參與住房體系的運(yùn)行沒有得到足夠重視，沒有構(gòu)建多元住房供給體系的認(rèn)識和思路。而在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，住房協(xié)會等非營利組織早已成為國民住房問題的重要參與主體，與政府、私營企業(yè)共同構(gòu)筑起多元化、多層次、多渠道的住房供應(yīng)體系。對于我國而言，積極調(diào)動(dòng)民間力量、引導(dǎo)和扶持社會組織參與住房改革事業(yè)，將是破解住房困境、解決居住民生問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：營利組織；住房；多元供給

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0005-05

近年來，我國的住房問題非常嚴(yán)峻，雖然政府采取了多種治理措施，但住房供求矛盾依然十分突出，民眾的住房問題依然不容樂觀，這無疑需要我們認(rèn)真反思。縱觀發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的住房制度不難發(fā)現(xiàn)，這些國家的住房供應(yīng)并不像我國只有房地產(chǎn)商和政府兩種力量，它們還存在著非?；钴S的“第三種力量”——非營利住房組織，構(gòu)成為住房開發(fā)建設(shè)多元協(xié)調(diào)的局面。本文擬從分析新中國成立后尤其是改革開放以來住房制度改革的利弊得失入手，結(jié)合發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家住房供應(yīng)體系建設(shè)的普遍經(jīng)驗(yàn)，對我國住房供應(yīng)體系改革的目標(biāo)模式與基本思路進(jìn)行分析。

一、我國住房供應(yīng)體系的變遷

新中國成立以來，我國住房供應(yīng)體系的變遷大致分為三個(gè)時(shí)期：政府行政型一元式供應(yīng)時(shí)期、向市場化一元式供應(yīng)轉(zhuǎn)化時(shí)期和“政府+市場”型的二元住房供應(yīng)體系構(gòu)建時(shí)期。

（一）政府行政型一元式供應(yīng)時(shí)期（1949-1998年）

從1949至1998年的50年里，我國一直實(shí)行由政府供給住房、以單位制為基礎(chǔ)的福利分房制度。個(gè)人住房完全由政府和單位（實(shí)質(zhì)上仍依賴政府）負(fù)責(zé)提供，實(shí)行住房實(shí)物分配制和低租金住房制。城鎮(zhèn)的住房建設(shè)基本由政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位包攬，直接分配給本單位職工免費(fèi)居住或收少量租金。住房成為國家福利體制的重要環(huán)節(jié)，政府是住房供給的唯一主體。雖然自20世紀(jì)70年代末開始進(jìn)行住房制度的改革探索，如以成本價(jià)出售公房、提高房租、向職工發(fā)放住房補(bǔ)貼等，但直到1998年住房的福利分配體制并未根本動(dòng)搖，由政府及其代理人——單位所承擔(dān)的住房供應(yīng)責(zé)任仍然占據(jù)絕對統(tǒng)治地位。

這一階段由于住房的福利性質(zhì)、供給的計(jì)劃性且缺乏對供給的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致住房數(shù)量嚴(yán)重短缺，住房質(zhì)量和維修養(yǎng)護(hù)水平普遍較低，分房過程中的不公平與貪腐等問題較多，群眾的住房難問題不僅長期無法解決，而且越來越嚴(yán)重。隨著時(shí)間的推移，各單位建設(shè)的住房越來越多，房屋維護(hù)成本越來越大，不僅給各單位和政府財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)，也加劇了新老單位負(fù)擔(dān)的畸輕畸重和市場競爭上的不公平，住房供應(yīng)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求日益不相適應(yīng)，改革勢在必行。

（二）向市場化一元式供應(yīng)轉(zhuǎn)化時(shí)期（1998-2006年）

1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，提出了“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，住房制度的重大變革由此開始。住房實(shí)物分配制度徹底終止，貨幣化分配全面推行，住房不再是政府負(fù)擔(dān)的福利品，而是走上了商品化、社會化的發(fā)展道路，房地產(chǎn)業(yè)開始蓬勃興起。

雖然此輪房改的初始目標(biāo)是要建立“以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，國家也頒布了多部條例試圖繼續(xù)保持政府對中低收入者居住條件的供給責(zé)任，但這些政策的落實(shí)程度很低。各地方政府出于“GDP崇拜”或緩解財(cái)政壓力的目的，或明或暗地推脫保障性住房的供給責(zé)任，改革實(shí)踐逐步偏離了預(yù)定目標(biāo)，市場成為了居民住房的主導(dǎo)供給機(jī)制，住房供應(yīng)體系呈現(xiàn)出向市場化一元式供應(yīng)轉(zhuǎn)化的趨勢。

這一時(shí)期全國住房供應(yīng)數(shù)量劇增，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平和城鎮(zhèn)化水平的提高，住房需求的增長也非常強(qiáng)勁，長期存在的供求矛盾不僅沒有緩解，反而更加突出，成為推動(dòng)房價(jià)快速上漲的重要力量。由于保障房數(shù)量有限，占住房供應(yīng)總量的比重越來越低，無法平衡供求矛盾，對房價(jià)上漲的抑制作用微乎其微，加上住房市場管理機(jī)制不健全，政府對市場化的住房供應(yīng)缺乏有效的宏觀調(diào)控，“土地財(cái)政”又促使一些地方政府把發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)作為拉動(dòng)GDP增長、增加財(cái)政收入的重要措施，住房供應(yīng)單一市場化的趨勢愈演愈烈，催生出巨大的投機(jī)需求，造成房價(jià)飛漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通居民的承受能力，住房供應(yīng)日益偏離以滿足民眾正常住房需求為主的軌道，離“以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”越來越遠(yuǎn)，房地產(chǎn)市場的泡沫化也越來越嚴(yán)重，普通居民尤其是低收入群體的住房問題變得愈加嚴(yán)峻。

（三）“政府+市場”型二元住房供應(yīng)體系構(gòu)建時(shí)期（2006年至今）

2006年被稱為房地產(chǎn)的“宏觀調(diào)控年”，當(dāng)年3月溫總理在政府工作報(bào)告中提出“2006年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)之一是：……繼續(xù)解決部分城市房地產(chǎn)投資規(guī)模過大和房價(jià)上漲過快的問題。著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制高檔房地產(chǎn)開發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房。建立健全廉租房制度和住房租賃制度”。隨即“國六條”和“70/90政策”（即新開工的商品房建設(shè)套型建筑面積90平米以下住房面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上）、九部委的“十五條”、建設(shè)部的171號文等先后出臺，住房制度再次掀起改革浪潮。改革的中心思想是加強(qiáng)政府的住房保障責(zé)任，彌補(bǔ)上一階段政府責(zé)任缺位造成的民生欠賬。這一時(shí)期各地的保障房建設(shè)力度有所加大，住房供應(yīng)體系逐漸由“重市場、輕保障”的一元化結(jié)構(gòu)向“政府+市場”型的二元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。

然而，我國的住房供應(yīng)體系所面臨的已不僅僅是過度的市場化。對住房市場缺乏必要的規(guī)制和長期有效的宏觀調(diào)控，住房供給結(jié)構(gòu)和價(jià)格嚴(yán)重偏離正常的居住需求，投資性和投機(jī)性需求急劇膨脹，已經(jīng)使住房市場走上了不可持續(xù)的畸形發(fā)展道路，單純增加保障房供應(yīng)不足以抑制房價(jià)的過快上漲，也難以起到為房地產(chǎn)投資降溫的作用。雖然政府的保障房建設(shè)力度不斷加大，但除2006年外，無論是當(dāng)年完成的投資額還是新開工面積，保障房所占比例都呈下降趨勢，房價(jià)快速上漲的勢頭仍然強(qiáng)勁，2006年后的一系列住房制度改革與宏觀調(diào)控政策并未收到明顯效果。

從2010年開始，中央調(diào)整了改革的思路。一方面，更加明確了地方政府的保障房建設(shè)責(zé)任，進(jìn)一步加大保障房建設(shè)力度，另一方面，將改革重點(diǎn)放在對住房市場的規(guī)制上，通過一系列限制性措施來完善住房市場管理機(jī)制，擠壓投資性和投機(jī)性需求。當(dāng)年4月國務(wù)院推出被稱為“新國十條”的十大舉措，9月七部委聯(lián)合出臺被稱為“新國五條”的五項(xiàng)措施，要求房價(jià)過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)，并強(qiáng)化差別化的住房信貸政策。各地隨即出臺實(shí)施細(xì)則，限購令和限貸令成為政策焦點(diǎn)，至2011年10月31日全國已有46個(gè)城市實(shí)施了限購政策。然而這一系列措施又引發(fā)了新的擔(dān)憂，大躍進(jìn)式地突擊建設(shè)保障房造成了部分保障房建設(shè)質(zhì)量堪憂，以及選址偏遠(yuǎn)、申請與退出機(jī)制不完善等問題，嚴(yán)厲的限購限貸措施自出臺之日便受到不少的爭議和質(zhì)疑，過嚴(yán)過深的行政干預(yù)有違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律之嫌，又“誤傷”到部分民眾的切身利益與需求，難免造成住房體系的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生一定程度的扭曲。因此，對我國未來住房供應(yīng)體系的建設(shè)還應(yīng)有更進(jìn)一步的改革思維。

二、我國住房供應(yīng)體系面臨的問題

從政府一元行政型，到市場一元型，再到正在構(gòu)建的“政府+市場”的二元式結(jié)構(gòu)，我國住房供應(yīng)建設(shè)走過了曲折漫長的改革之路，但至今仍未建立起能夠有效滿足居民多樣化住房需求、與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的住房供應(yīng)體系，特別是中低收入者的住房問題依然沒有找到根本的解決之道，幾近失控的房價(jià)和畸形發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)雖然被勒住了韁繩，但還沒有走上可持續(xù)發(fā)展的軌道，改革任務(wù)依然艱巨。

但是，進(jìn)一步的改革應(yīng)如何進(jìn)行，改革的目標(biāo)和任務(wù)是什么，是繼續(xù)當(dāng)前的政府主導(dǎo)型改革，把構(gòu)建“政府+市場”型二元住房供應(yīng)體系作為最終目標(biāo)，還是僅僅把當(dāng)前的改革作為近期任務(wù)，在繼續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，不斷拓展改革與發(fā)展的內(nèi)容，深入探索住房供應(yīng)體系發(fā)展的目標(biāo)模式。

1998年以來的實(shí)踐證明，市場一元型與政府行政一元型住房供應(yīng)體系都具有自身難以克服的嚴(yán)重缺陷。后者缺乏有效的供求協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅效率低下，而且供求匹配性差，分配的公平性難以保證，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重并且會越來越重，由于權(quán)力高度集中還容易滋生貪腐；前者同樣不能有效地協(xié)調(diào)住房供求，由于資本的逐利本性，它不僅“嫌貧愛富”，偏愛高檔需求和投資投機(jī)性需求，而且缺乏有效的自我約束機(jī)制，容易偏離普通民眾的居住需求，走向泡沫化。兩類體系雖然性質(zhì)不同，運(yùn)作機(jī)制不同，運(yùn)行效果和對社會經(jīng)濟(jì)的影響不同，但都不能很好地滿足正常的住房需求，這正是這兩種極端性住房供應(yīng)體系的根本缺陷所在。但目前以構(gòu)建“政府+市場”型二元住房供應(yīng)體系為目標(biāo)的改革是否就能消除這兩種體系的缺陷，使我國的住房制度走上可持續(xù)發(fā)展的健康軌道呢？我們認(rèn)為值得懷疑。

政府行政型供應(yīng)體系除具有上述缺陷外，還有一個(gè)重要缺陷就是缺乏動(dòng)員和整合社會資源來建設(shè)住房的能力，完全依賴政府的財(cái)政支持，這是一種沒有自我發(fā)展能力的寄生性供應(yīng)模式，可持續(xù)性差，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。作為單一的住房供應(yīng)體系固然不行，作為該體系的主導(dǎo)性模塊同樣不行，只能作為保障性模塊，控制在滿足市場邊際供給線以下的那些購買力不足人群的居住需求這一限度內(nèi)，超出這一限度，把它作為抑制高房價(jià)、滿足中低收入者住房需求的主要手段，不僅會超出大多數(shù)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，而且隨著時(shí)間的推移，行政管理成本和維護(hù)費(fèi)用會越來越高，政府將不堪重負(fù)。我國2011年保障房建設(shè)資金需求達(dá)1.3萬億，對各級政府的財(cái)力構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有不少學(xué)者專家對此表示憂慮，對政府能否籌措到這些資金、能否完成保障房建設(shè)目標(biāo)及建成后的后續(xù)養(yǎng)護(hù)等持懷疑態(tài)度。各地政府在中央的嚴(yán)令之下，即使完成了2011年的保障房開工建設(shè)指標(biāo)，也并不意味著有能力、有意愿完成以后各年的建設(shè)指標(biāo)。隨著中央政府政策重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和政策環(huán)境的逐步寬松，各地保障房建設(shè)的力度也有可能會逐步減弱，重復(fù)1998年后的下行軌跡。

政府直接出面建造保障房在戰(zhàn)后西歐國家曾普遍實(shí)行過，如1970年英國各級政府建造的公共住房占建成住房總數(shù)的比例高達(dá)48.6%。[1]成績固然巨大，但問題也不可小覷。比如政府的財(cái)政壓力問題，英國政府1949-1950年用于公共住房的直接財(cái)政投資為2.52億英鎊，1975-1976年達(dá)24.26億鎊，再加上各種稅收優(yōu)惠等，龐大的財(cái)政支出甚至影響到對國家核心功能（國防、維護(hù)法律與秩序等）的資金維持上。[2]同樣出問題的還有保障房的后續(xù)管理，如果完全依靠政府部門進(jìn)行管理，勢必會力不從心，而且管理質(zhì)量、服務(wù)水準(zhǔn)也難以保證。20世紀(jì)80年代初，大量交付使用的保障房令英國各地方政府的管理工作困難重重，而且引起了住戶們的極大不滿，在一些城市還爆發(fā)了住戶對市議會的抗議活動(dòng)。[3]20世紀(jì)80年代后期，眾多的民間住房協(xié)會接管了政府的管理工作，以其獨(dú)特的優(yōu)勢為住戶們提供了優(yōu)良的服務(wù)，受到普遍歡迎，時(shí)任住房大臣將之概括為：“國家應(yīng)該去除掉自己的大房東角色，讓住房回歸社區(qū)”。[4]

當(dāng)前我國出臺的各類房地產(chǎn)調(diào)控措施，很大程度上可以說是對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的行政干預(yù)，不可成為一種長期固定化的模式。限價(jià)令也帶有由政府為住房定價(jià)的色彩，嚴(yán)厲的限購政策更直接影響了許多民眾的住房改善性需求，傷害到其合理的居住利益，這種有悖于市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的行政命令式干預(yù)過于激烈，長期實(shí)行將無益于我們構(gòu)筑健康住房體系的努力。2011年10月27日十一屆全國人大常委會舉行第二十三次會議，財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示限購政策過于嚴(yán)厲，且公租房建設(shè)中政府包攬過多，住建部長姜偉新也承認(rèn)限購是一種行政色彩濃厚、不得已而采取的做法。以上分析表明，政府作為住房供給主體之一的地位確有其必要性，但其角色和作用需更進(jìn)一步的改革和優(yōu)化。

三、歐美發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家多元住房供應(yīng)體系的建設(shè)

非營利組織參與住房建設(shè)和經(jīng)營、構(gòu)建多元住房供應(yīng)體系是歐美發(fā)達(dá)國家解決中低收入者住房難的普遍做法。這些國家的政府積極鼓勵(lì)和扶持非營利組織在養(yǎng)老、殘障、公共衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域的發(fā)展，甚至將其作為應(yīng)對這些事務(wù)的第一道防護(hù)線。[5]