王亞紅

【摘要】金融市場創(chuàng)新的腳步從未中止，金融產(chǎn)品和金融服務(wù)層見疊出，金融消費更是從單一的銀行取款擴展到理財、支付以及投資等一體化交易中。在金融市場中，金融消費者處于絕對的弱勢地位，其權(quán)益保障至關(guān)重要。在活躍的金融市場和經(jīng)濟危機的催化下，西方發(fā)達國家正在構(gòu)建和完善針對金融消費者的權(quán)益保障機制。然而，我國對金融消費者權(quán)益保障機制匱乏，但金融交易卻仍舊進行著，如何借鑒國外保障機制使之本土化地適應(yīng)中國的金融市場，成為當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】金融市場金融消費者弱勢地位權(quán)益保障

金融市場的主體毫無疑問包括金融機構(gòu)和金融服務(wù)相對人。2008年全球金融危機爆發(fā)反映出金融體系的不完善，金融監(jiān)管機構(gòu)缺乏對金融消費者的保護意識，多數(shù)消費者盲目購買金融產(chǎn)品。次貸危機之后，各國均出臺了相關(guān)保護金融消費者的措施，尤其是美國。加拿大、英國和日本等發(fā)達國家雖然保護金融消費者的法律數(shù)量遜于美國，但是保護效果和保護力度并不落后于美國。全球經(jīng)濟一體化的進程不斷加快，每個國家的金融市場都不可能完全獨善其身，脫離于世界，如何保護金融市場的消費者就顯得格外重要，畢竟金融消費者才是市場的主體，對其權(quán)益的保障在一定程度上會反作用于金融市場。

一 “金融消費者”概念

1．“金融消費者”是特殊的“消費者”

目前，有很多的專家學(xué)者認為“金融消費者”無非是消費者的一種，僅僅是消費者在金融領(lǐng)域的延伸，沒有必要單獨規(guī)定“金融消費者”。根據(jù)我國消費者權(quán)益保護法對消費者的定義為“為生活需要購買、適用商品或者接受服務(wù)”的主體。金融業(yè)是典型的服務(wù)業(yè)，金融相對人接受金融服務(wù)。不可否認，金融消費者是消費者的一種，但是金融消費者賴以交易的市場和接受特殊的服務(wù)導(dǎo)致產(chǎn)生普通消費者所不具有的特性：一是交易對象的特定性。金融消費者的交易對象較明確，通常是證券公司、銀行、保險公司等金融機構(gòu)。二是金融產(chǎn)品的多樣性。在金融創(chuàng)新大行其道的今天，可以貸款預(yù)支未來資金，可以進行風(fēng)險管理，可以轉(zhuǎn)讓資金的使用權(quán)形成未來的現(xiàn)金流入等。三是金融消費的不確定性。這是與普通消費者最大的區(qū)別。金融市場的產(chǎn)品基本上都帶著神秘的面紗，與這些產(chǎn)品緊密相關(guān)的信息是隱蔽的，需要消費者去判斷。為維護市場穩(wěn)定和保障相對人的權(quán)益，將金融消費者作為一個獨立的概念是現(xiàn)實所需。

2．金融消費者主體范疇的界定

第一，金融消費者是否等于“金融客戶”。根據(jù)消費模式，美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》將“金融消費者（Consumer）”和“金融客戶（Customer）”相區(qū)分，“金融消費者”的概念強調(diào)從金融機構(gòu)得到金融產(chǎn)品或服務(wù)的個體目的是為了消費；“金融客戶”包括個人和機構(gòu)，是指與金融機構(gòu)有不間斷業(yè)務(wù)關(guān)系的對象，可以是企業(yè)投機家。所以，金融消費者的外延不等于金融客戶。金融消費者包括現(xiàn)在與金融機構(gòu)沒有業(yè)務(wù)往來或者解除了相關(guān)金融業(yè)務(wù)，但是在金融機構(gòu)留有個人基本信息和曾經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)資料的個體。雖然我國的個人信用制度并不完善，但是這部分人是真實存在的，仍然應(yīng)當(dāng)保護這部分人的權(quán)益，而不能將他們排除在金融消費者之外，成為金融市場中的邊緣人。

第二，金融消費者是否包括“投資者”。中國政法大學(xué)李曙光教授提出了特殊性金融消費者或者金融衍生品消費者，即以投資為目的，以證券、期貨、保險、信托產(chǎn)品等特殊種類的金融產(chǎn)品和金融衍生品交易為核心的消費者。而復(fù)旦大學(xué)金融學(xué)教授劉曉星認為金融消費者僅指與金融機構(gòu)建立服務(wù)合同關(guān)系的自然人，從建立金融消費者權(quán)益保護機制的目的出發(fā)，是為保障金融市場中處于弱勢的、容易掉入金融市場陷阱的個體。因此，筆者認為金融消費者應(yīng)當(dāng)涵蓋個人投資者。機構(gòu)投資者一般都是各種法人投機家，他們在金融市場中與金融機構(gòu)相比較并不必然處于劣勢，只要他們不盲目貪婪地追逐利益，憑他們的實力和判斷力，完全可以捍衛(wèi)自身的利益，所以不是金融消費者保護之列。

通過上述對爭議焦點進行分析之后，筆者認為，金融消費者是指為了日常消費目的或者個人投資，而與金融機構(gòu)建立業(yè)務(wù)聯(lián)系，接受金融產(chǎn)品或服務(wù)的自然人。

二 金融消費者權(quán)益附加特別保護具有現(xiàn)實必要性

金融市場是一個龐大的體系，又稱資本市場。隨著我國消費信貸規(guī)模的顯著增加，新興借貸方式風(fēng)靡，各種理財產(chǎn)品問世，金融消費者與金融機構(gòu)之間的爭議和糾紛也頻繁發(fā)生，金融領(lǐng)域的矛盾一觸即發(fā)。筆者認為以下四點原因的出現(xiàn)，暗示著金融消費者緊迫需要附加特別保護：一是金融市場的風(fēng)險性太高。金融市場不像普通實體市場，產(chǎn)品和服務(wù)可見，大部分的不可見市場對于沒有金融專業(yè)知識的消費者來說，無疑是“瞎子走迷宮”。二是大部分金融消費者專業(yè)知識匱乏。奧巴馬政府認為金融消費者金融專業(yè)知識匱乏，無法識別形形色色金融產(chǎn)品背后隱藏的陷阱。一般理性的投資家能夠區(qū)別適當(dāng)時機，賺取差價，將虧損轉(zhuǎn)嫁給一般的金融消費者。三是金融消費者“救濟無門”。當(dāng)下中國，金融機構(gòu)占絕對的主導(dǎo)地位，金融消費者連最基本的知情權(quán)都得不到保障，日常辦理業(yè)務(wù)過程中，面對格式條款，不享有自主決定權(quán)和自由選擇權(quán)。最可悲的是中國連一個明確承擔(dān)和履行保護金融消費者的職責(zé)的監(jiān)管機構(gòu)都沒有。四是金融市場又可以成為信用市場，如果消費者的權(quán)益得不到保障，很容易導(dǎo)致金融市場信用和規(guī)則的崩潰。

三 國際上關(guān)于金融消費者權(quán)益保護的發(fā)展現(xiàn)狀

1．美國關(guān)于金融消費者權(quán)益保護的發(fā)展現(xiàn)狀

美國對金融消費者保護比較早，相對來說法律體系發(fā)展得較其他國家完善。20世紀60年開始，相繼出臺了一系列保護金融消費者的聯(lián)邦法律體系和聯(lián)邦監(jiān)管體系。1962年，美國總統(tǒng)肯尼迪在提交國會的咨文中就明確提出了消費者的四項權(quán)利。1969年開始，美國國會還頒布了一系列立法，如《城市信貸法》《公平信貸報告法》《房地產(chǎn)披露法》等?？偟膩碚f，美國聯(lián)邦金融消費者法律保護的范圍非常廣泛，涵蓋了絕大多數(shù)金融領(lǐng)域的服務(wù)活動，包括貸款、收費、房屋抵押、信用卡、按揭以及無擔(dān)保信貸等。

目前，美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署等七家機構(gòu)組成了保護金融消費者的美國聯(lián)邦監(jiān)管體系，其核心任務(wù)就是保護消費者的權(quán)益。但是如此完善的金融體制下，次貸危機還是發(fā)生了，這是因為監(jiān)管漏洞不到位，因為實踐中往往以金融穩(wěn)定、秩序和創(chuàng)新為監(jiān)管目標(biāo)，而導(dǎo)致消費者保護淪為形式。次貸危機之后，美國建立金融服務(wù)監(jiān)管委員會和金融消費者保護局（CFPB），在一定程度上保障消費者的知情權(quán)，增加金融市場的透明度對保護消費者將會起到至關(guān)重要的作用。

2．歐盟關(guān)于金融消費者權(quán)益保護的發(fā)展現(xiàn)狀

歐盟作為國家群，并沒有出臺針對金融消費者的專門的、綜合性的法律規(guī)定，但是內(nèi)容涉及金融消費者保護的法律卻歷史悠久。20世紀八九十年代，歐共體就制定了大量的法規(guī)、指令。目前，歐盟基本上形成了以條約為基礎(chǔ)法律、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的指令為重要組成部分，內(nèi)容規(guī)范性文件為補充的金融消費者保護法律框架。1993年的《馬斯特里赫特條約》首次正式統(tǒng)一了歐盟國家中對消費者保護的立法。歐盟派生法中涉及金融消費者保護的條例主要是《并購條例》和《對沖基金條例》，為落實到實踐中，出臺了相關(guān)的具體指令，更加細化、全面。在次金融危機后，歐盟正式開始采取并實施《存款擔(dān)保計劃指令》（DDGS）的最新修改意見，簡化存款保護程序、快速賠付程序和改善擔(dān)保計劃融資，目的是加大對金融消費者的保護力度。隨之，歐盟建立了宏觀和微觀層面雙管齊下的監(jiān)管體系，歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會（ESRB）形成了宏觀層面監(jiān)管，歐洲銀行局（EBA）、歐洲保險與職業(yè)養(yǎng)老金局（EIOPA）和歐洲證券和市場局（ESMA）分別負責(zé)銀行業(yè)、保險業(yè)和金融市場交易的監(jiān)管局形成了微觀層面監(jiān)管。通過一系列改革使得歐洲的金融監(jiān)管體制更加完善，金融消費者的權(quán)益保護得到切實的保障。

3．日本關(guān)于金融消費者權(quán)益保護的發(fā)展現(xiàn)狀

日本在金融消費者保護方面采取的是“立法先行，逐步完善”的方式。日本一直非常關(guān)注金融消費者保護，在1996年便開始研究制定金融法規(guī)，并逐步建立一套完善有效的金融監(jiān)管法律體系。金融消費者概念首次在2000年5月制定的《金融商品銷售法》中規(guī)定，金融消費者不僅僅包括自然人還包括一部分的法人主體。2008年次貸危機后，日本無論是在《金融商品銷售法》還是《金融商品交易法》中都強調(diào)披露的重要性，提高金融機構(gòu)對信息披露的標(biāo)準，增加透明度；加大對金融機構(gòu)的違法行為的懲處力度，提高了刑期和罰金數(shù)額；此外，在一些事項中，日本政府采取適度傾斜保護的原則，采取無過失責(zé)任。

四 立足國際經(jīng)驗，我國金融消費者權(quán)益保護機制的本土化構(gòu)建

全球金融危機爆發(fā)后，各國在探討金融立法和金融監(jiān)管的漏洞和不足之處。許多國家意識到金融消費者在這次危機中的影響是舉足輕重的。在G20峰會上各國達成共識：建設(shè)消費者金融保護局，加強對金融消費者的保護，我國正面臨落實問題。近年來，我國金融機構(gòu)與金融消費者的糾紛案件屢發(fā)不絕，《消費者權(quán)益保護法》并沒有規(guī)定適用于金融消費者的情況，監(jiān)管機制又匱乏，所以如何構(gòu)建我國金融消費者保護機制成為了當(dāng)務(wù)之急。

1．法律規(guī)范層面對金融消費者權(quán)益的保護

第一，確立適度傾斜保護的立法指導(dǎo)思想。俗話說“特別情況特別對待”，金融機構(gòu)不同于其他一般機構(gòu)，金融消費者在市場中無口厚非是處于弱勢地位。針對金融機構(gòu)的絕對強勢地位，法律的核心理念應(yīng)當(dāng)加強金融機構(gòu)的法定義務(wù)、在某些方面設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則、明確金融消費者享有的權(quán)利范圍等，通過這些適度傾斜保護的立法理念，制定和完善相關(guān)法律制度，切實達到保護金融消費者的目的。

第二，明確規(guī)定金融消費者保護的基本法律制度。不可否認，《消費者權(quán)益保護法》在保障普通領(lǐng)域的消費者發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但是對金融消費者卻沒有明確規(guī)定，所有有必要延伸保護金融消費者，并且明確金融消費者享有的一系列權(quán)利。修訂和完善各類金融業(yè)相關(guān)的法律和條例，如修訂《商業(yè)銀行法》，將其保護對象由存款人擴大到銀行消費者；完善《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)往往只注重保護銀行業(yè)的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)將保護消費者權(quán)益納入到監(jiān)管目標(biāo)中。

2．完善金融監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建全面的監(jiān)管格局

第一，設(shè)立專門機構(gòu)。雖然我國存在一行三會，但是從來都沒有明確將保護金融消費者的任務(wù)授予給某個特定的機構(gòu)。筆者設(shè)想，金融市場作為一個專業(yè)領(lǐng)域，一般的監(jiān)管部門根本無法掌握或者理解金融領(lǐng)域的操作流程和運行規(guī)則。當(dāng)出現(xiàn)糾紛時，也無法辨別和保護金融消費者權(quán)利，所以有必要將保護金融消費者的職權(quán)授予專門的金融監(jiān)管機構(gòu)。

第二，擴大“一行三會”的職責(zé)。在我國，一行三會指的是中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會這四家金融管理和監(jiān)督部門。一行三會應(yīng)當(dāng)明確將“保護金融消費者權(quán)利”置于監(jiān)管目標(biāo)中，對違反該監(jiān)管原則的機構(gòu)處以相應(yīng)的懲罰。實踐中，當(dāng)金融消費者權(quán)利保護與金融監(jiān)管機構(gòu)的其他目標(biāo)相沖突時，能夠采取合理的方式解決，而不是直接以犧牲金融消費者的利益為代價。

第三，落實行業(yè)自律組織的職責(zé)。銀行業(yè)協(xié)會成立于2000年5月，從銀行業(yè)協(xié)會的工作章程、協(xié)會的各類文件以及銀行業(yè)協(xié)會近些年的運作情況來看，都是偏重于維護銀行業(yè)的合法權(quán)益，維護銀行業(yè)的市場秩序，但是對于金融消費者權(quán)益的保護方面則沒有過多規(guī)定和關(guān)注。作為行業(yè)的自律組織，應(yīng)當(dāng)貫徹落實其職責(zé)自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。所以其職責(zé)不僅僅限于保護行業(yè)的正常運行，還要重視行業(yè)消費者的權(quán)益保護，使得行業(yè)經(jīng)營者和行業(yè)消費者和諧相處，促進行業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

3．增加金融消費者的救濟途徑

第一，構(gòu)建新型、便利的訴訟救濟模式。在中國的生活實踐中，訴訟成為了最具信服力、最有保護力度和最有效的解決糾紛的方式。但是因為消費者處于弱勢的地位，不能僅將其作為簡單的民事訴訟，需要借鑒行政訴訟制度和境外消費者訴訟的特殊制度設(shè)計。筆者認為一般民事訴訟程序的訴訟制度下，雙方當(dāng)事人的平等性要求很高，而且采取的基本原則是不告不理，適格原告等制度。但是我的金融機構(gòu)就像銅墻鐵壁一樣堅不可摧，令人畏懼，筆者認為可以賦予消費者組織的起訴資格、在某些程序中舉證責(zé)任倒置、確立消費者訴訟對同類產(chǎn)品的普遍約束力等制度，使得弱勢的消費者可以對抗強大的金融機構(gòu)。

第二，構(gòu)建多元化的非訴訟救濟途徑。非訴訟救濟方式注重于追求社會效益，方便民眾是其重要意圖之一，所以其必須廉價便捷，易于雙方協(xié)商，容易被消費者接受，但又具有專業(yè)性。訴訟能夠解決很多問題，但是程序復(fù)雜，取證艱難，所以沒必要事無巨細都采取訴訟方式，只要能夠解決糾紛，保障權(quán)益，維護社會穩(wěn)定就具有一定的可行性。針對我國的非訴訟方式可以采取協(xié)商、調(diào)解、仲裁等，此外還可以借鑒美國金融消費者免費投訴方式，解決消費者投訴“無門”的難題，最終落實保障金融消費者合法權(quán)益。

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