蔣紅蓮

近年來，一系列突發(fā)事件的發(fā)生為城市的應急管理敲響了警鐘，上海亟需制定一部凸顯地方特色的突發(fā)事件應對地方性法規(guī)。今年8月，市政府向市人大常委會提交了關于提請審議《上海市實施<中華人民共和國突發(fā)事件應對法>辦法（草案）》的議案。9月24日，市十三屆人大常委會第三十六次會議對《辦法（草案）》進行了初審。

城市面臨各種突發(fā)事件的考驗

上海作為一個國際化特大型城市，正面臨著自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各種突發(fā)事件的考驗。從發(fā)展階段看，上海處于安全管理高風險期、部分設施老化期和事故多發(fā)期；從城市特征看，城市規(guī)模持續(xù)擴大、功能更加綜合、人口不斷膨脹，城市運行安全問題日益復雜；從發(fā)展趨勢看，隨著科技進步和需求增長，新的城市風險源不斷增加，安全管理工作迎來新的挑戰(zhàn)；從社會影響看，作為國際大都市，上海還需防范突發(fā)事件的放大效應。

2007年8月30日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，從國家層面就應對綜合性突發(fā)事件作出了規(guī)定。此后，北京、遼寧、湖南、廣東、重慶、甘肅等近十個省市已先后制定實施了相關的地方性法規(guī)。為確?！锻话l(fā)事件應對法》在本市的貫徹實施，需要結合上海的地方實際對上位法進一步細化和落實。2008年至2011年，湯緒、彭水根、厲明等十多位市人大代表先后提交了7件加強突發(fā)事件地方立法的議案和書面意見，提出了寶貴的立法建議。長期以來，本市在應對突發(fā)事件的實踐中進行了積極探索，形成了一些行之有效的經驗和做法，有必要通過地方立法及時加以總結、規(guī)范，以利于更好地指導和推動本市突發(fā)事件應對工作。

抓住“有幾條立幾條”的立法思路

此次突發(fā)事件應對地方立法從本市突發(fā)事件應對工作實際出發(fā)，著眼于上位法的銜接和配套，緊緊抓住“有幾條立幾條”的立法思路，在內容選擇上遵循“詳上位法所略、略上位法所詳”的理念，重點突出對上位法的細化和落實，確保立法落地、條文管用。

《辦法（草案）》共七章四十四條。據(jù)統(tǒng)計，其中地方創(chuàng)制性條款共11條，占條文總量的25%，涉及單元化應急管理、應急聯(lián)動、值班值守、現(xiàn)場組織指揮、人員安全優(yōu)先、緊急避險、價格監(jiān)管等方面的內容；另有25個條款分別對上位法的有關規(guī)定進行了細化，占條文總量的57%。

為了進一步明確應對突發(fā)事件工作中政府的責任，增強和提高行政部門應對突發(fā)事件的能力和危機意識，《辦法（草案）》第四條、第五條、第六條規(guī)定了本市突發(fā)事件應對工作的領導體制、各政府部門之間的職責分工及建立統(tǒng)一的信息指揮平臺，確保上位法規(guī)定的統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制落到實處。

《辦法（草案）》堅持貫徹“以人為本”的原則，明確了人員安全優(yōu)先原則，要求承擔突發(fā)事件處置職責的部門和單位在制訂現(xiàn)場處置方案時，應優(yōu)先考慮對受突發(fā)事件危害人員的救助，并注意保障參與應急救援人員的安全。人員密集場所發(fā)生火災、大面積停電等容易引起踩踏和群死群傷的突發(fā)事件后，明確經營管理單位負有即時處置的義務，應當立即組織人員疏散，不得延誤。同時，要求通過購買保險、添置必要的裝備設備等，加強對應急救援人員的保障。

突發(fā)事件應對離不開社會公眾的參與和配合，《辦法（草案）》還詳細規(guī)定了社會公眾負有的參與責任。社會參與在內容上體現(xiàn)在兩個方面：一是普適性要求，主要是第七條對人民團體、慈善組織、居（村）民委員會的組織、指導、動員等提出了要求。二是具體應對工作中的社會參與責任。如第十七條第一款規(guī)定，公民應當參加人民政府和本單位組織的應急演練；第二十五條規(guī)定，當市和區(qū)縣人民政府及其有關部門發(fā)布預警后，公民、法人或者其他組織應當根據(jù)政府的建議、勸告，采取自我防災避險措施。

調研審議“聚焦”重點條款

在立法調研和常委會審議中，常委會組成人員、人大代表及社會各方針對《辦法（草案）》中的一些重點條款是否可行有效進行了反復斟酌、考量。

關于信息發(fā)布要求，《辦法（草案）》第八條第二款規(guī)定：“各級人民政府及有關部門發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整的突發(fā)事件信息的，應當在其職責范圍內發(fā)布準確的信息予以澄清。”有意見提出，虛假或者不完整的突發(fā)事件信息不僅威脅到公眾的生命財產安全，擾亂社會秩序，甚至威脅到國家的政治穩(wěn)定。特別是隨著互聯(lián)網、手機等新興媒介的出現(xiàn)，謠言傳播變得更快，覆蓋范圍更廣，其對公眾和社會的危害性就更大。如果政府等權威部門能及時準確地發(fā)布突發(fā)公共事件的相關信息，積極采取應急處置措施，對于保障公眾的知情權、推動突發(fā)公共事件的處置具有積極意義。因此，各級人民政府及有關部門發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整的突發(fā)事件信息的，不僅應當在其職責范圍內及時發(fā)布準確的信息予以澄清，還應當依法開展調查并積極采取應急處置措施。

關于危險源、危險區(qū)域的管理，《辦法（草案）》第十二條第二款規(guī)定：“區(qū)縣人民政府應當定期將本區(qū)域內的危險源、危險區(qū)域的風險隱患排查結果報市人民政府備案。”但有意見指出，該款內容是對《突發(fā)事件應對法》第二十條：“縣級以上地方各級人民政府按照本法規(guī)定登記的危險源、危險區(qū)域，應當按照國家規(guī)定及時向社會公布”的細化，但表述相對不夠完整，與上位法不盡一致。還有的意見認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也應對本區(qū)域內的危險源、危險區(qū)域的風險隱患排查積極履職，定期將排查結果向區(qū)縣人民政府報告。

關于應急救援隊伍，《辦法（草案）》第十五條規(guī)定了應急救援隊伍的分類，以及有關專業(yè)救援人員人身意外傷害保險方面的權益保障。有意見提出，近年來，志愿者組織已成為應急救援隊伍中的一支重要輔助力量，如2003年抗擊“非典”期間，有1200萬人次的志愿者參與了志愿服務行動；2008年汶川地震發(fā)生后，大批志愿者奔赴災區(qū)參加救援行動。因此，有必要對應急志愿者隊伍的招募、組織、培訓、演練、人身風險防范等內容作出規(guī)定。

關于現(xiàn)場組織指揮，《辦法（草案）》第二十九條第二款規(guī)定：“重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援現(xiàn)場，由綜合性應急救援隊伍統(tǒng)一實施救援指揮。”有意見指出，當前本市綜合性應急救援隊伍主要依托公安消防部隊，力量比較單一，主要承擔搶救人員生命為主的階段性救援工作。還有的認為，考慮到重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援現(xiàn)場往往涉及多個政府部門參與應急處置工作，為了更好地協(xié)調各方力量，迅速開展各項應急處置措施，這類現(xiàn)場應急救援指揮的主體應為政府或政府授權的單位或部門。

關于價格監(jiān)督，《辦法（草案）》第三十八條規(guī)定：“價格管理部門在突發(fā)事件發(fā)生后，應當加強價格監(jiān)管，從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價和捏造散布漲價信息等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價格，維護市場秩序?！睂Υ?，有意見認為，價格監(jiān)管不應僅在突發(fā)事件發(fā)生后才啟動，有些突發(fā)事件在發(fā)生前有預兆的或存在一定危險期的，都可能發(fā)生囤積居奇、哄抬物價和制假售假等擾亂市場秩序的行為。因此，對于突發(fā)事件發(fā)生前的此類行為也要一并納入政府有關部門的監(jiān)管范圍。