李松

7月下旬的一場(chǎng)暴雨，使整個(gè)北京的交通幾乎陷入癱瘓。同時(shí)，這場(chǎng)暴雨也在考驗(yàn)著城市管理者的智慧。

不少人在為這座城市經(jīng)受著人性的悲憫與善良洗禮，危難時(shí)刻閃現(xiàn)市民精神而感動(dòng)時(shí)，也產(chǎn)生一種深深的憂慮：如果有更大災(zāi)難來(lái)臨，出現(xiàn)數(shù)十萬(wàn)，甚至更多的“回家困難者”，這個(gè)城市將如何應(yīng)對(duì)？

事實(shí)上，這種風(fēng)險(xiǎn)為各國(guó)大城市所共有。在中國(guó)，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，公眾對(duì)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施高度依賴，加之人口高度密集，一旦災(zāi)難發(fā)生，大量人員的臨時(shí)疏散和避難，將成為城市管理者必須面對(duì)的難題。

“如果大批人員在災(zāi)后盲目返家，不僅會(huì)加劇交通混亂，也會(huì)給這些民眾自身安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，民眾最好是災(zāi)害緩解后相對(duì)安全時(shí)再回家?！敝袊?guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授魯照旺說(shuō)。

在魯照旺看來(lái)，一旦發(fā)生大災(zāi)難，“回家困難者”應(yīng)是城市管理者重點(diǎn)關(guān)注的群體，并有責(zé)任和義務(wù)為他們提供安全的暫住環(huán)境及飲食保障。

大災(zāi)會(huì)造成大量“回家困難者”

中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、北京減災(zāi)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)金磊認(rèn)為，對(duì)于城市大災(zāi)難，除了應(yīng)把控自然災(zāi)害，更該關(guān)注人為災(zāi)難，尤其是現(xiàn)代城市“病災(zāi)”。

金磊舉例說(shuō)，比如包括城市“氣荒”在內(nèi)的能源告急，城市頻發(fā)火災(zāi)及爆炸，城市危機(jī)四伏的化工廠泄漏及加油站、危險(xiǎn)品事故，城市突發(fā)旅游事故，校園悲劇等，都是當(dāng)今必須關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)源。

國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委副主任、國(guó)務(wù)院參事閃淳昌曾不止一次說(shuō)：“城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的靜止的、孤立的風(fēng)險(xiǎn)，而是影響大、高度不確定、綜合性強(qiáng)、回旋余地越來(lái)越小的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)；城市災(zāi)害越來(lái)越呈現(xiàn)出它的突發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、連鎖性，受災(zāi)對(duì)象的集中性、后果的嚴(yán)重性和放大性等特點(diǎn)?！?/p>

北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院公共安全所所長(zhǎng)顧林生認(rèn)為，隨著全球氣候變化，暴風(fēng)雨、大雪、干旱、城市熱島效應(yīng)等影響，城市在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害面前暴露出設(shè)施跟不上，抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較低的特點(diǎn)。

從目前各國(guó)情況來(lái)看，城市災(zāi)害按其影響范圍，一般劃分為兩類：一類是全域性災(zāi)害，比如地震、臺(tái)風(fēng)等；另一類是局部性災(zāi)害，比如技術(shù)災(zāi)害、水災(zāi)、火災(zāi)、泥石流與滑坡、海嘯等。

“嚴(yán)重的全域性災(zāi)害破壞地域廣泛，往往伴生較多‘回家困難者，且遍布在整個(gè)市區(qū)。相比較，嚴(yán)重的局部性災(zāi)害遭受破壞的地域小，‘回家困難者一般集中在局部地域?！北本┦突W(xué)院人文學(xué)院院長(zhǎng)閆笑非教授說(shuō)。

“在大城市發(fā)生大災(zāi)害后，需要迅速安置‘回家困難者?！遍Z笑非說(shuō)，“如果是全域性災(zāi)害，需求的防災(zāi)疏散場(chǎng)地?cái)?shù)量多，規(guī)模大，范圍也廣。而局部性災(zāi)害，用較少的防災(zāi)疏散場(chǎng)地，就可以滿足受災(zāi)人群的避難需求。”

在日本，一般把通勤距離10公里以上的人員稱為“回家困難者”。2011年“3·11”日本大地震當(dāng)天，首都（東京）圈“回家困難者”約達(dá)515萬(wàn)人。

閆笑非提醒，在北京、上海、廣州這樣的大城市，上班族工作與居住的地點(diǎn)往往相距較遠(yuǎn)，有的十幾公里，甚至幾十公里，一旦在工作日發(fā)生大災(zāi)害，也會(huì)造成大量“回家困難者”。

汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系鄢圣華副教授認(rèn)為，大城市發(fā)生大災(zāi)害后，要確保人口密集區(qū)域的臨時(shí)避難場(chǎng)所能有序接納、安置因公共交通癱瘓滯留在中心城區(qū)數(shù)量龐大的“回家困難者”。

以“最壞”的設(shè)想制訂預(yù)案

多位受訪專家認(rèn)為，大城市重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，如果要盡快使“回家困難者”得到妥善安置，必須有完善的災(zāi)后應(yīng)對(duì)預(yù)案體系。

鄢圣華建議，對(duì)于“回家困難者”，要按照“最壞”的設(shè)想制定預(yù)案，比如計(jì)算避難場(chǎng)所容量、調(diào)整避難場(chǎng)所布局等?！斑@種制定預(yù)案的做法，會(huì)為災(zāi)難發(fā)生時(shí)城市管理者應(yīng)對(duì)危機(jī)提供足夠的回旋余地?！?/p>

“大災(zāi)難發(fā)生后，不應(yīng)鼓勵(lì)‘上班族馬上回家。因?yàn)檫@時(shí)市內(nèi)軌道交通長(zhǎng)時(shí)間中斷，各種次生災(zāi)害不斷。此時(shí)回家，路上容易發(fā)生意外。”鄢圣華說(shuō)。

“妥善安置‘回家困難者是政府的責(zé)任?！臂呈トA認(rèn)為，作為城市管理者，要迅速計(jì)算出這個(gè)群體的大概人數(shù)?！皩?duì)于人數(shù)計(jì)算方法，可按照對(duì)建筑物的評(píng)價(jià)結(jié)果綜合考慮城市的實(shí)際情況和發(fā)展要求綜合確定。”

據(jù)了解，國(guó)外通常采用簡(jiǎn)化計(jì)算方法，緊急避難疏散人員按照責(zé)任區(qū)域70%計(jì)算，固定避難疏散人員可按照責(zé)任區(qū)域40%計(jì)算，并考慮部分其他人員的涌入。在實(shí)際測(cè)算時(shí)，考慮流動(dòng)人口影響，可進(jìn)行部分折減。

魯照旺提醒，在疏散與撤離過(guò)程中，需要城市管理者做好引導(dǎo)“回家困難者”的工作，尤其要正確選擇避難場(chǎng)所，使避難空間足夠容納受災(zāi)人員。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，日本關(guān)東大地震時(shí)，在上野公園和芝公園避災(zāi)的市民有55萬(wàn)人左右；唐山大地震時(shí)，北京市僅中山公園、天壇公園和陶然亭公園就涌入17.4萬(wàn)人避災(zāi)。

由此可見(jiàn)，城市防災(zāi)建設(shè)首先應(yīng)設(shè)置足夠的避難場(chǎng)所，在城區(qū)中合理地分布，以滿足城市各個(gè)分區(qū)的避災(zāi)要求。只有這樣，大災(zāi)害后的第一時(shí)間，避難者才得以“有處可逃”，避免發(fā)生大批人員擁堵街道和踩踏等公共事件。

“回家困難者”生命安全的屏障

“僅僅有防災(zāi)設(shè)施和政府準(zhǔn)備，并不能確保減災(zāi)能達(dá)到很好的效果?！遍Z笑非說(shuō)，“民眾長(zhǎng)期不懈的防災(zāi)訓(xùn)練，以及由此培育出的防災(zāi)意識(shí)和逃生經(jīng)驗(yàn)，是防災(zāi)設(shè)施和機(jī)制得以發(fā)揮作用的前提?！?/p>

大量災(zāi)例證明，人類預(yù)知災(zāi)害的能力有限。為此閆笑非建議，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民眾防災(zāi)意識(shí)的宣傳教育。街道、學(xué)校、企業(yè)等單位也需經(jīng)常開(kāi)展防火災(zāi)、防地震、防水災(zāi)等災(zāi)難的逃生演習(xí)。

據(jù)金磊介紹，2004年，伊萬(wàn)颶風(fēng)襲擊古巴，但政府預(yù)先疏散了200萬(wàn)人，從而使災(zāi)后無(wú)一人傷亡。在當(dāng)今古巴，全國(guó)城鄉(xiāng)人口有超過(guò)95%的人經(jīng)過(guò)日常救災(zāi)訓(xùn)練。這說(shuō)明，防災(zāi)減災(zāi)并不為發(fā)達(dá)國(guó)家所獨(dú)有，關(guān)鍵是要建設(shè)起一種基于意識(shí)、責(zé)任、制度、教育等為一體的綜合防災(zāi)減災(zāi)文化與科技。

多位受訪專家認(rèn)為，在城市中不同地段，要按周邊情況建設(shè)相應(yīng)應(yīng)急避難場(chǎng)所。

一般來(lái)說(shuō)，城市應(yīng)急避難場(chǎng)所分為“臨時(shí)避難場(chǎng)所”和“廣域避難場(chǎng)所”兩種。前者多為人口密集地點(diǎn)附近的街頭綠地、小型公園等空曠區(qū)域。后者多設(shè)于大型公園、廣場(chǎng)、大學(xué)校園等地，不僅空間更大、可容納人員更多，且可以在周邊建筑群倒塌或發(fā)生火災(zāi)時(shí)為避難者留出足夠安全距離。

魯照旺認(rèn)為，政府應(yīng)把學(xué)校建成最好的避難場(chǎng)所。他舉例說(shuō)，在日本阪神大地震中，神戶市80%的避難市民是在各類學(xué)校中避難?！皩W(xué)校大多有比較好的避災(zāi)條件，具備避難必需的基礎(chǔ)設(shè)施條件，有避災(zāi)的場(chǎng)地和建筑?！?/p>

在日本，應(yīng)急避難場(chǎng)所的中堅(jiān)力量是當(dāng)?shù)氐男W(xué)。日本每所小學(xué)都建有倉(cāng)庫(kù)，存放壓縮干糧、帳篷、普通藥品等物資，這些倉(cāng)庫(kù)由附近社區(qū)家長(zhǎng)和教師共同管理。當(dāng)公共災(zāi)難出現(xiàn)后，小學(xué)操場(chǎng)和教室就成了緊急避難場(chǎng)所。而在日本的中學(xué)，一般還建有冷庫(kù)，存放血漿、疫苗等救災(zāi)藥品。

鄢圣華說(shuō)，政府除做好應(yīng)急避難的平時(shí)“功課”，要鼓勵(lì)各社會(huì)力量參與災(zāi)后應(yīng)對(duì)。比如要求企業(yè)盡可能為回家困難的員工提供居住條件，并在企業(yè)所在設(shè)施內(nèi)儲(chǔ)備一定天數(shù)的飲食和生活物品等等。

據(jù)了解，在日本，在暴雨、地震等災(zāi)害發(fā)生時(shí)，東京會(huì)開(kāi)放政府設(shè)施和公立學(xué)校供“回家困難者”暫避，并與商業(yè)酒店、鐵路系統(tǒng)達(dá)成協(xié)議，讓酒店開(kāi)放大堂、車站開(kāi)放站房設(shè)施容納此類人員。這些措施在2011年“3·11”地震和同年9月的“15號(hào)臺(tái)風(fēng)”災(zāi)害中都發(fā)揮了重要作用。

“人性化救援”鋪就回家之路

多位受訪專家認(rèn)為，城市發(fā)生大災(zāi)難后，應(yīng)急避難場(chǎng)所要對(duì)“回家困難者”進(jìn)行詳細(xì)登記，給他們提供充足的飲用水、食物等物資援助。

“在應(yīng)急避難場(chǎng)所的‘回家困難者，不但自己是災(zāi)難受害者，而且他們往往最擔(dān)心的是家人安危，由此處于一種十分焦慮的狀態(tài)下。”鄢圣華說(shuō)。

“應(yīng)急避難場(chǎng)所不但要給‘回家困難者中的傷者及時(shí)救治，而且要給他們物資和心理援助，并為他們尋找親人提供有效的信息服務(wù)。”鄢圣華舉例說(shuō)，比如避難場(chǎng)所中設(shè)置專門(mén)的信息問(wèn)訊處，幫他們打探失蹤親屬的情況。電視、廣播和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施信息暢通，為他們提供災(zāi)難真實(shí)的救援進(jìn)展信息。

鄢圣華認(rèn)為，應(yīng)急避難場(chǎng)所提供真實(shí)的災(zāi)難破壞信息和救援進(jìn)展信息，包括提供準(zhǔn)確的死亡者和幸存者的數(shù)字和名單，提供避難場(chǎng)所的信息、提供幸存者家人的信息，并幫助與家人聯(lián)系、提供救援進(jìn)展情況的信息。

多位受訪專家指出，在城市災(zāi)難后準(zhǔn)確、及時(shí)的信息提供可以大大降低“回家困難者”的恐懼感和焦慮感，只有真實(shí)的信息走在謠言前面，才能夠讓社會(huì)恐懼降到最低，才能使大災(zāi)害后的城市盡快恢復(fù)平穩(wěn)有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

大量事實(shí)證明，自然災(zāi)害不僅對(duì)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大損失，還給人們的心理和生理帶來(lái)了巨大創(chuàng)傷。

國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心心理援助專家張濱熠副教授認(rèn)為，自然災(zāi)害會(huì)導(dǎo)致受害者恐懼、緊張、害怕，伴隨著情緒上的不良反應(yīng)出現(xiàn)生理上的反應(yīng)，比如說(shuō)經(jīng)常做噩夢(mèng)。伴隨著情緒和生理反應(yīng)又會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)認(rèn)知方面錯(cuò)誤的、不良的、消極的認(rèn)識(shí)。

“世界各國(guó)政府和社會(huì)公眾都已達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，那就是完整的救災(zāi)行動(dòng)不僅僅是生命的救援以及物資的救援，還有心理援助?！睆垶I熠說(shuō)。

張濱熠舉例說(shuō)，美國(guó)每年因?yàn)閯?chuàng)傷后應(yīng)急障礙所帶來(lái)的社會(huì)損失達(dá)到了30億美元，從這一數(shù)字我們也能夠感受到，心理創(chuàng)傷或者說(shuō)心理災(zāi)害對(duì)人的影響，對(duì)整個(gè)社會(huì)的嚴(yán)重影響。

多位受訪專家認(rèn)為，在城市交通、社會(huì)秩序恢復(fù)正常后有序撤離應(yīng)急避難場(chǎng)所回家前這段時(shí)間，“回家困難者”應(yīng)得到各種科學(xué)的、人性化的援助?！斑@是災(zāi)后恢復(fù)重建的一個(gè)重要組成部分?！?/p>