鐘憲章 李偉娟

[摘要]地方政府法治建設(shè)既是一個宏偉的奮斗目標又是一個宏大的系統(tǒng)工程。本文就地方政府法治建設(shè)取得的成就；地方政府法治建設(shè)面臨的困境；地方政府法治建設(shè)的對策三個方面展開論述，以期望對目前地方政府法治建設(shè)的現(xiàn)狀進行一個宏觀的梳理，并針對目前地方政府法治建設(shè)所存在的問題提出對策。

[關(guān)鍵詞]地方政府；法治建設(shè)；困境；對策

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0041-03

2004年3月國務(wù)院關(guān)于《全面推進依法行政綱要》中提出，經(jīng)過10年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標，標志著我國法治政府建設(shè)開始步入全面規(guī)劃和整體實施的新階段，在推進依法治國和依法行政的歷史進程中具有里程碑的意義。2008年、2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，為加快推進法治政府的建設(shè)，全面實現(xiàn)法治政府的目標提出了明確的努力方向，指出“市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進程?！币虼宋覀冇斜匾獙ξ覈壳暗胤秸ㄖ谓ㄔO(shè)的現(xiàn)狀進行必要的反思與總結(jié)，對地方政府依法行政中存在的問題進行剖析，探求地方法治政府建設(shè)的路徑，以期待我國法治政府建設(shè)的目標的盡快實現(xiàn)。

一、地方政府法治建設(shè)取得的成就

（一）行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部政府法治觀念逐步強化

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟體制的建立為法治觀念的強化提供了強大推動力。各級地方政府都注重對公務(wù)員法律知識的普及，建立領(lǐng)導(dǎo)干部定期學(xué)法并認真執(zhí)行，舉辦依法行政報告會、專題講座，實行公務(wù)員錄用和領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考試，對行政機關(guān)工作人員進行依法行政培訓(xùn)等等，使得國家機關(guān)工作人員當然包括領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法治意識都已明顯增強。比如人權(quán)意識、法治意識、公平公正理念等逐漸深入人心。從依政策辦事到依法辦事，從“以法行政”到“依法行政”，法治正在成為公民乃至公務(wù)員的一種生活習(xí)慣。

（二）地方行政立法逐漸完善

地方政府增強了政府立法工作的計劃性；注重深入調(diào)查研究，通過論證會、聽證會以及向社會公布法規(guī)規(guī)章草案等方式，廣泛征求意見，提高政府立法的科學(xué)性和透明度，法律草案、地方性法規(guī)草案以及行政法規(guī)規(guī)章的針對性和可操作性都明顯增強。政府的行政立法開始注重對社會生活各方面的管理方面立法工作，社會管理更加精細、規(guī)范；在規(guī)范政府行政執(zhí)法方面的立法更加具有可操作性，實現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化，如《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》將政府行政處罰、行政審批、行政確認、行政強制、行政檢查、行政征收、行政給付和行政獎勵等行政管理行為在裁量權(quán)方面進行規(guī)范與約束。

（三）地方政府在法治政府建設(shè)中進行了創(chuàng)新和探索

許多地方政府通過貫徹行政許可法，減少行政審批事項，充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)，社會中介機構(gòu)和行業(yè)組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關(guān)事項的作用，減少了政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)的不必要干預(yù)；各地方政府積極創(chuàng)新行政管理方式，普遍建立了綜合性行政服務(wù)中心，采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”等方式，簡化辦事程序；有些地方進行了鄉(xiāng)長直接選舉的實驗、社區(qū)選舉直選實驗以及人大代表專職化的實驗等等。

（四）行政執(zhí)法狀況不斷改善

行政執(zhí)法是行政機關(guān)與人民群眾的合法權(quán)益最直接相關(guān)的、最大量的、經(jīng)常性的管理活動，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。行政權(quán)力的有效運作對社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。近年來，各級地方政府行政執(zhí)法水平比以前得到大幅度提高，注重行政執(zhí)法程序，扭轉(zhuǎn)了執(zhí)法主體種類繁多、執(zhí)法混亂的局面，在一定程度上保障了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動了依法行政。

二、地方政府法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

盡管近年來地方政府法治建設(shè)不斷加強，取得了巨大成就，積極加強制度建設(shè)，努力嚴格執(zhí)法，強化依法辦事能力和水平，但是，由于受歷史文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、國家法治建設(shè)和政府自身建設(shè)狀況等主客觀各方面因素的影響，與真正實現(xiàn)法治政府的目標、建設(shè)社會主義和諧社會、全面確立依法治國基本方略的要求相比，還有許多不足的地方，地方政府法治建設(shè)面臨著困境和巨大的挑戰(zhàn)。

（一）地方政府的價值取向存在偏差

以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)，追求經(jīng)濟的增長為目標，熱衷于政府的經(jīng)濟投資、開發(fā)區(qū)和新城的建設(shè)；對經(jīng)濟活動干預(yù)過多，強于行政手段調(diào)配資源。一些官員生活在自己的強大的統(tǒng)治邏輯中，關(guān)注的是增長、發(fā)展等宏大目標。他們根本無意于理解、感受普通民眾的生活及其尊嚴、權(quán)利和利益。

許多地方政府為了完成上級下達的各項政治、經(jīng)濟考核指標，無視公共選擇的標準和市場化要求的約束。導(dǎo)致一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部不切實際，不顧民力，不計長遠，亂上項目，甚至憑空制造項目，單純追求增長速度，不重視質(zhì)量和效益，不重視經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，不重視人與自然的和諧相處。地方政府如此思路，全在于政績利益的驅(qū)使，因為沒有高速發(fā)展，政績就無從體現(xiàn)。所以，地方政府不惜成本的追求輝煌，盲目地低水平地重復(fù)建設(shè)，大搞形象工程等等。而在形象工程背后，截至2010年，據(jù)保守估計，地方政府負債10萬億元，[1]約占GDP的20%至25%。

（二）地方政府的行政權(quán)力濫用現(xiàn)象突出

行政權(quán)力具有自由裁量權(quán)、廣泛性和強制性等特點，因而也最容易出現(xiàn)行政濫用職權(quán)、權(quán)力腐敗，從而侵犯行政相對人的合法權(quán)益，損害社會、國家利益。事實上，地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，違法行政屢見不鮮，違法批準各種政府投資項目、違法批地、違法拆遷現(xiàn)象突出；政府決策缺乏科學(xué)性、民主性，行政決策隨意性大，行政決策的執(zhí)行靠命令、下指標、層層重壓之下，基層政府的自主性和積極性差，上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是各種指標是否完成、招商引資項目落實情況。

（三）法律的適用隨意性大

行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)關(guān)系不順，導(dǎo)致有法難依、有法不依的局面存在。以法治民現(xiàn)象突出，規(guī)范政府自身行為缺乏，政府或職能部門往往進行一項工作時事先咨詢有無法律風(fēng)險、有無責(zé)任追究或倒查的規(guī)定，風(fēng)險是否可規(guī)避等情況，無風(fēng)險的違法行為可以無視法律的規(guī)定。

（四）規(guī)范性文件審查備案制度不完善

政府為推行某項工作，往往以制定一個新的紅頭文件為自己的行為作注解，規(guī)范性文件的審查成為權(quán)力的競技場，職能部門的強勢或政府首長的命令，使審查成為各級政府、職能部門的權(quán)力比拼。大多數(shù)情況下，政府在制定規(guī)范性文件時不征求人大意見，往往在文件出臺后向同級人大常委會抄送了事，未能及時、完整地向地方人大常委會備案，沒有認真履行這項義務(wù)，實際上僅履行了告知義務(wù)，導(dǎo)致權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的滯后性和被動性。

（五）政府監(jiān)督制約機制尚不健全

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力受監(jiān)督，這是法治政府一個重要的運行原則。首先外部監(jiān)督力度還不夠。外部監(jiān)督盡管主體眾多，但難以形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；行政機關(guān)的外部監(jiān)督主要有權(quán)力機關(guān)和專門機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，如人大、紀檢監(jiān)察部門、法院檢察院等。實踐中這些機關(guān)的監(jiān)督力度還遠遠不夠，人大對政府的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮；法院的行政訴訟案件立案還難以做到及時、全面；新聞媒體對政府部門的揭短批評還不夠，輿論監(jiān)督作用還沒有發(fā)揮充分；群眾的監(jiān)督渠道還不夠暢通，效果還不夠等等。其次行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督流于形式。內(nèi)部監(jiān)督由于“利益關(guān)聯(lián)”，經(jīng)常出現(xiàn)“相互禮讓”；行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要有行政復(fù)議、行政監(jiān)察等。由于行政復(fù)議和行政監(jiān)察均屬于行政機關(guān)自己監(jiān)督自己，故由于這種制度自身的設(shè)計缺陷，在實踐中流于形式的多，難以真正起到監(jiān)督的作用。[2]

三、地方政府法治建設(shè)的對策

（一）樹立法治理念

各級政府要樹立法治理念，真正從思想上明確行政權(quán)從何而來、權(quán)為誰用、為誰執(zhí)法、如何執(zhí)法等重大思想認識問題，確保依法治國基本方略的貫徹落實。我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。因此政府機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的一切權(quán)力也都應(yīng)該源于人民的授權(quán)。既然政府的權(quán)力是人民賦予的，那么各級政府就應(yīng)該利用手中的權(quán)力為人民謀利益，負責(zé)地解決人民群眾的困難和問題。同時政府本身不追求利益，應(yīng)當把人民的利益當作自己的根本利益，而不是盲目的追求政績。

增強領(lǐng)導(dǎo)干部的行政法治理念，要通過加強培訓(xùn)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部時刻更新法治觀念，樹立起對法律的信仰；通過加強學(xué)習(xí)，提高法律知識，不斷提高法律意識的底蘊；通過加強宣傳，營造良好的法治氛圍，而宣傳本身就是自我法律意識提高的途徑。在實踐中注重改進工作方式，增強法律意識，提高法律素養(yǎng)，維護法律的嚴肅性、權(quán)威性，嚴格執(zhí)法，從而真正提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和水平。

（二）完善行政決策制度

完善行政決策的各項制度，保證實現(xiàn)重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。目前在行政決策程序中要大力推進專家咨詢制度，地方政府對專家的選擇必須考慮不同專家的利益立場，盡可能使受決策影響的利益各方都能獲得專家代表，從而通過專業(yè)知識的相互制約而獲得平衡；行政機關(guān)不得干預(yù)專家的論證意見，不能向?qū)＜姨峁﹥A向性的意見；專家在咨詢過程中的活動應(yīng)有相應(yīng)的紀錄，便于公眾查閱；尊重專家論證意見的科學(xué)性，政府最終決策應(yīng)當說明理由并公開對專家意見的處理情況。

建立公眾參與行政決策制度，行政決策直接關(guān)系到公眾的切身利益，陽光政府要求政府的行政決策也應(yīng)該公開、透明。推行公眾參與在“陽光”下操作，不僅地方行政決策過程公開，而且結(jié)果也公開。通過向社會公開征求意見，舉行聽證會、研討會、座談會等形式使公眾參與到行政決策中來，提高行政決策的民主性。

切實開展行政決策的評估制度，各級政府機關(guān)應(yīng)當事前對行政決策的成本、目的、效益、近期和遠期的影響、公眾的認可程度及風(fēng)險進行分析評估，形成完整的決策后評估報告，載明決策評估的相關(guān)信息、對實施中決策做出的調(diào)整建議及理由，提前做好相關(guān)應(yīng)對準備。

建立行政決策追蹤反饋制度，定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤調(diào)查、信息反饋。地方政府內(nèi)部應(yīng)該建立一個吸納和反饋社會意見的專門組織，及時、準確、廣泛的征集和受理來自社會各方面的建議和意見，對征集到的所有意見和建議，都逐一加以整理歸納、認真分析研究，形成有關(guān)意見情況的說明材料。

落實行政決策的糾錯制度，認真貫徹《全面推進依法行政實施綱要》中“誰決策，誰負責(zé)”的責(zé)任追究制度；通過民意測驗、抽樣調(diào)查、跟蹤反饋、評估審查等方法，及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政決策制定和執(zhí)行中的偏差，最大限度地減少決策失誤造成的損失，并依法追究決策者的責(zé)任；打造誠信政府的形象。

（三）嚴格行政執(zhí)法

在現(xiàn)代社會，行政執(zhí)法涉及到經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域，執(zhí)法機關(guān)能否合法、公正、高效地行使權(quán)力，直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到依法保護，關(guān)系到社會秩序是否穩(wěn)定，社會關(guān)系是否和諧。為此，要認真落實《全面進行依法行政實施綱要》中關(guān)于嚴格行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定。

行政機關(guān)應(yīng)當進一步完善行政執(zhí)法程序。根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，明確執(zhí)法權(quán)限，健全執(zhí)法制度，細化執(zhí)法標準、執(zhí)法環(huán)節(jié)，以規(guī)范執(zhí)法行為，公正廉潔執(zhí)法。加強專門執(zhí)法機關(guān)和專業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)。加大對執(zhí)法人員的法治教育和紀律教育力度，使其牢固地樹立以人為本、執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的理念。

（四）加強對行政權(quán)力的監(jiān)督

權(quán)力的行使要受到監(jiān)督和制約。建設(shè)法治政府，監(jiān)督是保障。要規(guī)范行政機關(guān)及其工作人員的行為，防止行政權(quán)力的隨意放棄或濫用，做到依法行政，就必須加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。

在繼續(xù)強化人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督等外部監(jiān)督和完善行政復(fù)議制度、專門監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對規(guī)范性文件的審查應(yīng)進一步加強，提高規(guī)范性文件備案審查的民主程度，擴大公民有序政治參與。審查規(guī)范性文件是一項復(fù)雜的工作，它涉及到人大常委會與“一府兩院”的關(guān)系，有的還涉及到與黨委的關(guān)系，因為有些文件是經(jīng)黨委同意甚至是授意的。這就要求地方人大及其常委會既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。對報送備案的規(guī)章政府法制機構(gòu)應(yīng)當嚴格依法審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。將規(guī)范性文件也納入司法審查范圍，加強監(jiān)督。

參考文獻：

[1]霍侃，王長勇.探查地方債黑洞[J].新世紀，2011，（9）.

[2]黎明琳.上海法治政府建設(shè)的現(xiàn)實問題與對策思考[J].政法論壇，2009，（12）.

責(zé)任編輯宋桂祝