周宇翔

【摘要】社會保險(xiǎn)是社會保障體系的重要組成部分。社會保險(xiǎn)金是社會保險(xiǎn)運(yùn)作過程中的重要方面。目前，我國在社會保險(xiǎn)基金的籌集和分配上都出現(xiàn)了不同程度的問題，尤其是社?；鸨O(jiān)管體制存在“先天不足”。對此，要首先明確社保基金的信托責(zé)任承擔(dān)者，并且給予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以切實(shí)的權(quán)力，才能對社保基金運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。。

【關(guān)鍵詞】社會保險(xiǎn)金行政監(jiān)督社?；鸨O(jiān)督委員會

社會保險(xiǎn)是一種為喪失勞動(dòng)能力、暫時(shí)失去勞動(dòng)崗位或因健康等原因造成損失的人口提供收入或補(bǔ)償?shù)囊环N經(jīng)濟(jì)和社會制度。作為一項(xiàng)能夠維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會制度，社會保險(xiǎn)是整個(gè)社會保障體系的重要組成部分。社會保險(xiǎn)金是社會保險(xiǎn)運(yùn)作過程中的一個(gè)重要方面。社會保險(xiǎn)金的征收與使用是否符合相關(guān)政策規(guī)定與經(jīng)濟(jì)形勢，是否能夠切實(shí)地保障需要的人群，成為社會保險(xiǎn)運(yùn)作成功與否的關(guān)鍵因素。但是，目前我國社會保險(xiǎn)金的挪用和貪污現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了社會保險(xiǎn)的效用。面對我國社會保險(xiǎn)金監(jiān)管不力的局面，2011年7月開始實(shí)施的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會保險(xiǎn)法》）對社會保險(xiǎn)金的監(jiān)管作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但從我國社會保險(xiǎn)金的使用現(xiàn)狀出發(fā)，社?；鸨O(jiān)督的立法和執(zhí)行仍有較大的改革空間。

社會保險(xiǎn)的效用

社會保險(xiǎn)是國家通過立法的形式，由社會集中建立基金，以使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等喪失勞動(dòng)能力的情況下，能夠獲得國家和社會補(bǔ)償?shù)囊环N社會保障制度。社會保險(xiǎn)由政府負(fù)責(zé)，強(qiáng)制某一群體將其收入的一部分作為社會保險(xiǎn)費(fèi)形成社會保險(xiǎn)基金。只要滿足一定條件，被保險(xiǎn)人就可以從基金中獲得一定的收入或損失補(bǔ)償。社會保險(xiǎn)作為一種再分配制度，是社會保障的重要組成部分，對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展都有著深刻的影響。首先，社會保險(xiǎn)能在社會成員發(fā)生突發(fā)狀況而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損時(shí)，給予其一定的補(bǔ)償，保障人們的基本生活需要，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。其次，社會保險(xiǎn)中的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，可以在被保險(xiǎn)人處于危機(jī)的時(shí)候予以一定的補(bǔ)償，從而促進(jìn)社會的相對公平，實(shí)現(xiàn)社會再分配。再次，社會保險(xiǎn)金的運(yùn)作是在資本市場的范圍之內(nèi)，因此，社會保險(xiǎn)金的保值增值過程也會促進(jìn)資本市場的繁榮，從而有利于經(jīng)濟(jì)繁榮。

我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在的問題

社會保險(xiǎn)金的籌集與分配是社會保險(xiǎn)制度能夠順利運(yùn)作的重要保證。無論是何種社會保障制度，其順利施行必須要有相應(yīng)的資金作為保障。沒有資金基礎(chǔ)，任何社會保障都是一紙空談，沒有發(fā)揮效用的可能。社會保險(xiǎn)金對社會保險(xiǎn)運(yùn)作的影響主要體現(xiàn)在籌集和分配使用兩個(gè)方面。只有完成了保險(xiǎn)金的籌集過程，社會保險(xiǎn)才能正常運(yùn)行，需要保障的人才能得到及時(shí)援助；只有完成了分配的過程，社會保險(xiǎn)金才能真正被用來保障受保人的基本生活。

遺憾的是，目前我國在社會保險(xiǎn)金的籌集和分配上都出現(xiàn)了不同程度的問題。其中最為嚴(yán)重的是社會保險(xiǎn)金的非法挪用和侵占問題，比如2006年的上海社保基金案，該案件涉及侵占挪用的社會保險(xiǎn)金超過32億人民幣以上，造成了惡劣的社會影響。究其原因，一方面是社會保險(xiǎn)基金在2010年之前沒有被納入國家的預(yù)算管理體系，至使挪用社會保險(xiǎn)金相對容易；更重要的一方面是，相應(yīng)的社會保險(xiǎn)金監(jiān)督機(jī)制并不完善，相互制衡的監(jiān)督體系還沒有建立起來。

社會保險(xiǎn)金監(jiān)管過程出現(xiàn)的問題主要分為兩個(gè)方面：一是行政部門對社會保險(xiǎn)金的監(jiān)管沒有落到實(shí)處；二是沒有賦予能夠切實(shí)監(jiān)督保險(xiǎn)金運(yùn)作的監(jiān)督主體以切實(shí)的權(quán)力。

從行政部門的角度看，《社會保險(xiǎn)法》的第七十八條規(guī)定：財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)，對社會保險(xiǎn)金的收支、管理和運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督。問題在于，首先，財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)同是政府行政部門，無論是由財(cái)政部門還是審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督，都是政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，這就使得政府部門實(shí)際上集政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作、監(jiān)督查處等權(quán)力于一身，難免造成監(jiān)督漏洞。比如，在制定社會保險(xiǎn)金監(jiān)督政策的時(shí)候，可能會因?yàn)榭紤]自身利益而制定寬松的政策；在執(zhí)行監(jiān)管的時(shí)候，更是出現(xiàn)了“左手管右手”的局面。其次，由于社?；鸨O(jiān)管部門隸屬各級地方政府，各級政府在社會保險(xiǎn)基金領(lǐng)域也是既充當(dāng)委托者與投資者，又充當(dāng)監(jiān)督者。讓隸屬于政府的社保基金監(jiān)督部門去監(jiān)督政府，實(shí)際監(jiān)督效果非常有限。各級政府可能會因?yàn)榈胤嚼娣潘蓪ι绫；鸬谋O(jiān)督。雖然《社會保險(xiǎn)法》第一條規(guī)定了人大對社會保險(xiǎn)金有監(jiān)督權(quán)，但人大只是通過人民政府對社會保險(xiǎn)金專項(xiàng)工作報(bào)告的審議來進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際上還是政府行政部門監(jiān)督自己保險(xiǎn)金的使用。政府部門在向人大提交工作報(bào)告之前完全可以掩蓋社保基金運(yùn)行過程中的失誤。再次，由于社?；鸬南嚓P(guān)監(jiān)督往往只有監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督結(jié)果往往要向相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告，這不僅存在自己監(jiān)督自己的問題，也直接導(dǎo)致了監(jiān)督效率低下。此外，我國社保基金的監(jiān)督職能是由財(cái)政部門、審計(jì)部門、勞動(dòng)和社會保障部門等部門共同承擔(dān)的，這些部門并沒有形成一個(gè)相對集中的權(quán)力中心，監(jiān)督的結(jié)果也不能直接產(chǎn)生相應(yīng)的措施。雖然《社會保險(xiǎn)法》對社?；鸨O(jiān)督部門的職責(zé)作了相關(guān)規(guī)定，但由于沒有明確各部門的職責(zé)權(quán)限范圍，擁有權(quán)力的各部門仍然可能互相推諉，從而導(dǎo)致社會保險(xiǎn)金的監(jiān)管與處理效率低下，甚至產(chǎn)生不作為、無作為的現(xiàn)象。

《社會保險(xiǎn)法》的第八十條規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立有用人單位代表、參保人員代表以及工會代表和專家組成的社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險(xiǎn)金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會監(jiān)督。然而，監(jiān)督委員會的作用并沒有得到切實(shí)保證。監(jiān)督委員會只有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，只能通過對行政部門提出建議來監(jiān)督社會保險(xiǎn)的運(yùn)行情況，真正能代表人民群眾利益的機(jī)構(gòu)并不能掌有實(shí)際的監(jiān)督執(zhí)行權(quán)利。在實(shí)際運(yùn)行過程中，監(jiān)督委員會還存在以下問題：首先，監(jiān)督委員會實(shí)際上是一個(gè)非常設(shè)的機(jī)構(gòu)，實(shí)際職權(quán)極其有限。雖然很多地方都設(shè)有社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會，但這一機(jī)構(gòu)從設(shè)立之初起就未能完全履行自己的職能，監(jiān)督職能在更多時(shí)候淪為擺設(shè)。其次，監(jiān)督委員會的組成成員多是政府職員，人民群眾、專家教授所占的比例較小，因此很難切實(shí)從人民群眾利益出發(fā)開展監(jiān)督。再次，監(jiān)督委員會雖然在概念上更偏重于社會性組織，但在實(shí)際運(yùn)作過程中更多地屬于政府部門。在多數(shù)情況下，監(jiān)督委員會并沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和辦公機(jī)構(gòu)，而是依托于當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)保障部門，因此很難開展對社?；疬\(yùn)行的有效監(jiān)管。

社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的完善對策

從上述分析可以看出，我國社保基金侵占挪用問題層出不窮，主要是因?yàn)槿鄙倩镜男磐胸?zé)任的承擔(dān)者。政府身兼多重身份，既是社保基金的投資者和委托者，也是社保基金運(yùn)行過程中的監(jiān)督者，這種安排很可能導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣。而本應(yīng)作為信托責(zé)任承擔(dān)者的社保基金監(jiān)督委員會卻只能作為一個(gè)依托于政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督職能很大程度上被行政體系的內(nèi)部監(jiān)督所取代。因此，要切實(shí)對社保基金運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，必須首先明確社保基金保值增值過程中的信托責(zé)任承擔(dān)者，并且給予該責(zé)任主體以切實(shí)的權(quán)力，使其能夠在監(jiān)督之后采取相應(yīng)措施。

具體來說，首先，要改變原來社?；鸨O(jiān)督委員會依托于政府部門，對社保基金行使行政體系內(nèi)部監(jiān)督的體制。無論是信托責(zé)任承擔(dān)者的缺失還是“左手管右手”的模式，都是社保基金監(jiān)管體制的先天不足，因此，只有對原先的社保基金監(jiān)管體制進(jìn)行改革，才能使監(jiān)督管理部門從行政管理體系中獨(dú)立出來，才能賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以切實(shí)的權(quán)力，使其對監(jiān)督的結(jié)果有一定的處置權(quán)。這樣，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對監(jiān)督到的社?；鹗褂脝栴}自行要求整改糾正而不是僅僅將問題以書面報(bào)告的形式呈交給地方政府。此外，應(yīng)該采用垂直管理的模式，實(shí)行社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)直接向上級政府或中央負(fù)責(zé)的機(jī)制，使各地的社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)逐漸獨(dú)立出來，擺脫地方政府的控制。這樣，在地方社?；疬\(yùn)行過程中，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以代替中央對地方政府進(jìn)行監(jiān)管，從而有效地避免地方政府角色重疊造成的監(jiān)管不力。其次，行政監(jiān)督雖然效率不高，但是不能簡單放棄。畢竟，財(cái)政部門和審計(jì)部門對社會保險(xiǎn)金的監(jiān)督涉及會計(jì)、審計(jì)等方面的專業(yè)知識，是其他外部監(jiān)督所不具備的。因此，也需要加強(qiáng)財(cái)政部門、審計(jì)部門等部門對社會保險(xiǎn)金的監(jiān)督。再次，社保基金監(jiān)督委員會作為社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)中的重要部門，除了要從地方政府系統(tǒng)逐漸脫離出來，由中央統(tǒng)籌管轄，也要在人員的配置方面加以調(diào)整，要逐步減少政府人員的配備，增加社會各職業(yè)各階層成員的比重。因?yàn)?，只有由人民群眾自己來監(jiān)管政府管理的、涉及人民自身利益的“救命錢”，監(jiān)督才能最大程度地落到實(shí)處。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）