張弦

【摘要】從信訪的內(nèi)涵與功能出發(fā)，立足于我國信訪制度的現(xiàn)狀，從復(fù)雜性、適應(yīng)性、自主性、內(nèi)聚力四個方面與日本、韓國、臺灣三地的苦情、民愿委員會和陳情制度作比較，建議切實提高我國信訪體系的制度化水平，以更好地保障公民人權(quán)、推進民主法治建設(shè)、增強民眾對政府的信賴并最終有利于保持社會的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】 信訪社會安全閥群體性事件制度化水平

中國的信訪制度與信訪困境

信訪，即民眾以書信、走訪等形式向國家機關(guān)反映情況、提出建議并請求有關(guān)部門依法作出處理的活動。信訪脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟三重意涵。其優(yōu)點是成本相對較低，容易被接受；受案范圍廣泛，適用面更寬；更容易緩和矛盾，并實施精神救濟。從理論上來說，信訪制度符合美國功能主義沖突理論學(xué)者劉易斯·科塞（Lewis Coser）的社會安全閥理論?？迫J為，發(fā)泄負面情緒的機制具有社會安全閥的功能，其排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敵對情緒，因此有助于社會結(jié)構(gòu)的維持，從而維護了社會的穩(wěn)定。①

盡管信訪具有理論上的優(yōu)越性，但現(xiàn)實往往與理想存在距離，我國現(xiàn)行信訪制度運轉(zhuǎn)效能亟待提高。2004年，社科院學(xué)者于建嶸帶領(lǐng)課題組進行了一項針對我國信訪制度的專項調(diào)查，這也是目前國內(nèi)針對上訪人群規(guī)模最大的一次調(diào)查活動。結(jié)果顯示，公民通過上訪解決問題的比例只有千分之二。②中國社科院發(fā)布的2005年社會藍皮書表明，“從1993年至2003年這十年間，我國群體性事件數(shù)量急劇上升，由1994年的l萬起增加到2003年的6萬起；其規(guī)模也不斷擴大，參與群體性事件的人數(shù)由73萬多人增加到307萬多人”；遲至2010年，藍皮書仍然指出，“群體性事件依然保持著多發(fā)態(tài)勢，一些地方在加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中積累了很多矛盾，這些問題得不到及時解決引發(fā)民怨，導(dǎo)致非階層性的、無直接利益的群體性沖突增多”。③與之相應(yīng)，2003年被中國媒體稱為是“信訪洪峰年”。然而到了2004年，國家信訪局受理群眾來信比上年竟然還要上升11.7%，接待群眾來訪批次上升了58.4%，人次則上升了52.9%。據(jù)估計，各級各類信訪事件平均每年近千萬件。④觀察以上數(shù)據(jù)可以合理推測，信訪困境與群體性事件的激增有正相關(guān)性。有學(xué)者認為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯位，國家司法機關(guān)的權(quán)威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發(fā)較嚴重的沖突事件。⑤

日本、韓國、臺灣地區(qū)的信訪制度

雖然名稱和傳統(tǒng)不同，但行政性的訴愿救濟制度在世界范圍內(nèi)廣泛存在。英美法系兼具行政和司法上陳情請愿的“petition”制度及大陸法系的申訴專員和請愿制度為其代表。⑥鑒于東亞文化圈日本、韓國、臺灣三地與中國大陸法系相同、歷史文化傳統(tǒng)相近、人民社會心理相似，因而具有較強的可比性和借鑒意義，所以本文主要集中討論這三地的制度異同。

日本在二戰(zhàn)后仿效瑞典議會監(jiān)察專員（Ombudsman）并參照中國古代的御史臺監(jiān)察制度制定了“處理苦情手續(xù)”。⑦韓國建立獨立的行政性訴愿救濟制度較晚，于1994年成立了民愿委員會，旨在保護公民權(quán)益免受違法行政的侵犯。韓國的民愿委員會管轄范圍比較廣泛，除了受理公民對具體非法失當(dāng)行政措施的投訴外，還接受對行政制度和政策的投訴。民愿委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，雖不能直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但有權(quán)要求相關(guān)機構(gòu)在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理情況，在媒體上公布有關(guān)結(jié)果或直接向總統(tǒng)遞交報告。⑧臺灣的陳情制度也很值得我們借鑒。臺灣地區(qū)“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實施的《行政程序法》第七章對陳情制度作了專門規(guī)定，從而使其成為一種法定救濟方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時間和次數(shù)限制，也無管轄之等級限制，具有即時性與程序簡便性的特點；陳情內(nèi)容既包括人民對行政措施的建議也包括對行政違法的檢舉控告，不僅關(guān)乎個人私益保障也關(guān)乎國家公益，具有行政救濟、行政監(jiān)督、改善行政、指導(dǎo)服務(wù)的多重功能。另外，相關(guān)法令還要求行政機關(guān)協(xié)助人民行使陳情權(quán)利，進行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。⑨

信訪制度比較及啟示

根據(jù)美國政治學(xué)家亨廷頓的理論，可以用四個指標來衡量政治制度的水平，即適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚力。適應(yīng)性指的是一種組織和程序適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力及其存續(xù)能力；復(fù)雜性意味著一個組織由龐大的下屬機構(gòu)構(gòu)成，隸屬關(guān)系和職責(zé)明確，并具有高度的專業(yè)化水平；自主性指的是政治組織和程序在與社會勢力和利益集團關(guān)系的獨立性或中立性，即它是否具有獨立于社會勢力之上的自身利益與價值；內(nèi)聚力反映了政治組織和程序內(nèi)部的凝聚力和協(xié)調(diào)性，表現(xiàn)為整個組織內(nèi)部存在基本共識，具有內(nèi)部協(xié)調(diào)機制和起碼的組織紀律。⑩

從適應(yīng)性的角度來看。以臺灣的陳情制度為例，作為一種非形式化的行政救濟手段，陳情不要求有特定方式，而且為了最大限度的方便民眾，陳情也不受期間限制、次數(shù)限制，也無管轄之等級。日本苦情制度處理的內(nèi)容比正式的行政不服審查對象更廣泛，公民申請苦情處理不以自身權(quán)益受損為前提，即使公民自身權(quán)益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權(quán)利申請。以之相對，大陸信訪制度的理念幾經(jīng)更迭，搖擺于管理監(jiān)督和服務(wù)溝通之間，再加上體制不順、法源不清，在實踐中不能適應(yīng)現(xiàn)實情勢的要求因而陷入了效能不彰的境地。

從復(fù)雜性的角度來看。大陸信訪的接訪單位既有行政機關(guān)，也有法院、檢察院等司法機關(guān)，還有立法機關(guān)人民代表大會，更有工青婦等人民團體。即使是專門負責(zé)接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關(guān)系，而只能協(xié)調(diào)、商議；從受訪內(nèi)容的性質(zhì)上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、事理不明、職責(zé)不清的情況造成了信訪制度復(fù)雜性較低，無論在隸屬關(guān)系還是職責(zé)明晰上都與其他三類制度有不小差距。與之相對，臺灣陳請與日本苦情制度的接受機關(guān)一律為行政機關(guān)，其上下隸屬關(guān)系明確，陳情事項也僅僅局限在行政范疇；韓國的民愿接受機關(guān)為隸屬于總統(tǒng)的民愿委員會，其受理事由也大多局限在行政事務(wù)方面。

從自主性的角度來看。由于體制因素（縱向和橫向）的影響更由于法治水平不高，目前我國信訪機關(guān)的獨立性較差且容易受到各方面因素的干擾。相比而言，臺灣和日本由于長期實行地方自治的緣故，其基層行政機關(guān)的獨立性較強，再加上法治觀念深入人心，社會監(jiān)督力量強大，相關(guān)訴愿機關(guān)自主性也相應(yīng)較高。由于委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，韓國民愿委員會制度也具有很強的獨立性和權(quán)威性，它雖不具備司法機關(guān)那樣的剛性約束力，通過判決直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但民愿委員會有權(quán)要求相關(guān)行政機構(gòu)在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理結(jié)果，并以在公共媒體上公布有關(guān)活動或直接向總統(tǒng)報告來對有關(guān)機構(gòu)進行監(jiān)督。

從內(nèi)聚力的角度來看。臺灣、日本、韓國三地法制化程度較高，并具有即時性與程序上的簡便性。臺灣陳情制度依靠的法源是《行政程序法》，日本和韓國也有相應(yīng)立法，如《行政手續(xù)法》和《行政管理廳設(shè)置法》等。這些法律位階較高從而保證了其效力。與之相對，大陸目前尚沒有一部關(guān)于信訪的法律（只有法規(guī)層級的國務(wù)院《信訪條例》）。另外，各地規(guī)章不一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現(xiàn)出相當(dāng)大的任意性與差別性。此外，信訪的接訪、監(jiān)督、回饋、制裁機制都缺乏明確的程序來約束和規(guī)范，因而也導(dǎo)致了其內(nèi)聚力較低。

中國現(xiàn)行信訪制度在立法理念上還存在認識不足，沒有從民主參與、人權(quán)保障的高度進行思考，更多的是把信訪作為聽取群眾意見、維護社會穩(wěn)定的一項工作，帶有“自上而下”和“管理安撫”的性質(zhì)。慎重研究并通過立法借鑒東亞三地的經(jīng)驗以完善現(xiàn)有的信訪制度，對保障我國公民人權(quán)、推進民主法治建設(shè)、增進民眾對政府的信賴顯得尤為迫切和必要。從中長期來看，我們還是要制定一部專門的《信訪法》，提高信訪制度的法治化、透明化、專門化，形成行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三足鼎立的行政救濟格局并發(fā)揮其多方面功能，這應(yīng)是未來中國信訪制度的改革趨向。

（作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生）

注釋

①陳成文，高妮妮：“從科塞的沖突理論看我國社會建設(shè)”，《社會科學(xué)論壇》，2009年第4期。

②李?。骸拔覈旁L制度的成本收益分析”，《南京社會科學(xué)》，2005年第5期。

③《2005年中國社會形勢分析與預(yù)測》和《2010年中國社會形勢分析與預(yù)測》，北京：社會科學(xué)文獻出版社。

④“群體性事件考驗中國”，《環(huán)球》，2005年第8期。

⑤于建嶸：“中國信訪制度批判”，《中國改革》，2005年第2期。

⑥徐世平：“中國信訪法律制度改革路徑探析”,《人大研究》，2006年第6期。

⑦安秀偉，唐書?。骸罢撐覈旁L制度改革的基本路徑—日本苦情制度對我國信訪制度的啟示”，《黨政干部學(xué)刊》，2011年第1期。

⑧朱最新，朱孔武：“權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度”，《法商研究》，2006年第2期。

⑨徐東：“臺灣地區(qū)陳情制度介評暨其與大陸信訪制度之比較”，《臺灣法研究學(xué)刊》，2002年第1期。

⑩［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1988年，第11~23頁。