黃藝紅 劉海涌

【摘要】黨的十七大召開以來，社會(huì)服務(wù)作為保障民生和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要手段越來越受到各界關(guān)注。在我國(guó)社會(huì)服務(wù)研究的探索階段，以西方社會(huì)服務(wù)理論為指導(dǎo)，探究我國(guó)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐歷程中存在的問題，對(duì)于新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)服務(wù)實(shí)踐歷程基礎(chǔ)理論啟示

社會(huì)服務(wù)是政府和社會(huì)力量為了滿足全體公民尤其是特殊困難群體的基本需求而提供的具有社會(huì)福利性質(zhì)的服務(wù)，它成為保障公民基本權(quán)利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與進(jìn)步的內(nèi)在必然要求。目前，我國(guó)社會(huì)服務(wù)的研究還處于探索階段，為此探討西方社會(huì)服務(wù)理論的演變，對(duì)于新時(shí)期我國(guó)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

我國(guó)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐歷程及問題

我國(guó)社會(huì)服務(wù)起始于20世紀(jì)初，隨著西方社會(huì)服務(wù)思想傳入中國(guó)，國(guó)內(nèi)的高校開始了最早的具有慈善性質(zhì)、面向貧困民眾的社會(huì)服務(wù)實(shí)踐。新中國(guó)成立后，在社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中，政府開始全面接管社會(huì)服務(wù)工作，初步建立了公費(fèi)醫(yī)療、農(nóng)村五保戶等制度，并對(duì)無業(yè)游民、煙民、妓女等提供教育改造的社會(huì)服務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府幾乎包攬了全部的社會(huì)服務(wù)，并通過它的代理人—“單位”來具體承辦。文革時(shí)期，國(guó)家處于全面的混亂狀態(tài)，社會(huì)服務(wù)工作陷入了全面的停滯與倒退。改革開放后，政府開始重建社會(huì)服務(wù)，民政部帶頭開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行以社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)。但社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的大量弱勢(shì)群體，還是突顯了社會(huì)服務(wù)供給與需求之間的矛盾。21世紀(jì)初，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，政府在注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，開始著手完善社會(huì)建設(shè)，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域迎來了發(fā)展的契機(jī)。2011年政府頒布的《十二五規(guī)劃綱要》明確提出，要提高政府社會(huì)服務(wù)能力，加強(qiáng)老年人、殘疾人、孤兒福利服務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，積極培育社區(qū)各類社會(huì)組織，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)平臺(tái)。

新時(shí)期，在政府各部門的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)服務(wù)取得了重大進(jìn)展：社會(huì)服務(wù)開始由“補(bǔ)缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變；初步建立了包括防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)體系；社會(huì)服務(wù)的制度框架基本建立，取得了不少成就，但也存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：第一，國(guó)家對(duì)社會(huì)服務(wù)建設(shè)缺乏足夠的重視。第二，我國(guó)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展基本是以政府為主導(dǎo)的，很少有社會(huì)力量的參與，這導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)的主體單一，民眾的社會(huì)服務(wù)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿足。第三，社會(huì)服務(wù)制度缺乏頂層化設(shè)計(jì)，社會(huì)服務(wù)制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響社會(huì)服務(wù)政策的執(zhí)行。第四，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)服務(wù)的理論發(fā)展滯后。

西方社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)理論

從19世紀(jì)末至今，經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展歷程，西方國(guó)家社會(huì)服務(wù)的理論發(fā)展日趨成熟。新公共管理理論、第三條道路理論、福利多元主義、公共治理理論等都對(duì)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

新公共管理理論。20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始推行政府改革，主張“重塑政府運(yùn)動(dòng)”、“企業(yè)型政府”、“市場(chǎng)化政府”等，新的公共管理模式開始出現(xiàn)。新公共管理理論把現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論作為自己的理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)將私營(yíng)企業(yè)的績(jī)效管理、目標(biāo)管理、人力資源開發(fā)等管理方法應(yīng)用到公有部門的管理中。代表人物奧斯本指出政府不應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)龐大的無效率的機(jī)構(gòu)，應(yīng)通過職能變革、挖掘潛力和組織重塑來實(shí)現(xiàn)真正的重大改革。①在新公共管理理論的影響下，西方政府的社會(huì)服務(wù)政策開始轉(zhuǎn)向：在社會(huì)服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；盡量滿足顧客的需要；按效果而不是按投入撥款；將服務(wù)方式從直接服務(wù)轉(zhuǎn)向授權(quán)服務(wù)。

第三條道路理論。20世紀(jì)末在西方福利道路的討論中，英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯提出的“第三條道路”格外引人注目。第三條道路主張政治上超越“左”與“右”的對(duì)立，奉行“沒有責(zé)任就沒有權(quán)利，沒有民主就沒有權(quán)威”的基本原則，要建立新型的民主國(guó)家；在公共事務(wù)上實(shí)現(xiàn)更大透明度，積極發(fā)展與市民社會(huì)中的組織的合作伙伴關(guān)系；對(duì)福利國(guó)家進(jìn)行全面的改革，變消極福利為積極福利。第三條道理理論促使社會(huì)服務(wù)從事后的服務(wù)變成事前的服務(wù)，特別重視公民社會(huì)的地位，倡導(dǎo)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)三位一體的社會(huì)福利模式。

福利多元主義。福利多元主義是20世紀(jì)80年代以來西方國(guó)家在發(fā)生福利危機(jī)，反思福利國(guó)家的背景下出現(xiàn)的。福利多元主義主張福利的規(guī)則制定、籌資和提供由不同部門共同完成、共同負(fù)責(zé)，即福利的責(zé)任不僅僅由國(guó)家或市場(chǎng)來承擔(dān)，其他社會(huì)主體如個(gè)人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等也應(yīng)是福利的提供者，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。②在福利多元主義的框架下，政府在社會(huì)服務(wù)中直接供給的角色發(fā)生轉(zhuǎn)換，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)的規(guī)范者、社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買者、物品管理者、仲裁者以及促使其他部門擔(dān)當(dāng)社會(huì)服務(wù)供給者的角色，從而形成社會(huì)服務(wù)多元化供給的新局面。

公共治理理論。20世紀(jì)90年代開始公共治理理論是對(duì)新公共管理理論的重大發(fā)展和突破。該理論創(chuàng)始人羅西瑙指出：“治理是由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)?！雹鬯麖?qiáng)調(diào)治理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，強(qiáng)調(diào)多元治理主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)作管理以增進(jìn)公共利益最大化。在該理論影響下，社會(huì)服務(wù)的供給主體發(fā)生了巨大變化。政府不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心。非政府組織、非營(yíng)利組織、公民自組織等第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)將與政府共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。

綜上所述，新公共管理理論開始了西方社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化改革的先河，但追求服務(wù)效率的同時(shí)卻忽視了社會(huì)公平。第三條道路理論試圖實(shí)現(xiàn)效率與公平的平衡，以新的混合經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會(huì)服務(wù)發(fā)展。由于第三條道路理論過于抽象，缺少現(xiàn)實(shí)的可操作性，因此，倡導(dǎo)社會(huì)服務(wù)主體多元化的福利多元主義和公共治理理論開始出現(xiàn)，并對(duì)當(dāng)代西方社會(huì)服務(wù)制度的改革起到了重要的推動(dòng)作用。

西方社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)理論對(duì)我國(guó)的啟示

目前，我國(guó)正處于社會(huì)服務(wù)的全面建設(shè)階段，結(jié)合我國(guó)國(guó)情、借鑒西方理論，社會(huì)服務(wù)改革應(yīng)做好以下工作：

一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府再造。新公共管理理論認(rèn)為，政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的方式不是劃槳而是掌舵，應(yīng)該學(xué)會(huì)授權(quán)而不是直接服務(wù)，這樣的政府才能成為有使命感、有競(jìng)爭(zhēng)力的政府。④為此，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政府不再簡(jiǎn)單的“直管、直辦、直屬”，而是更大發(fā)揮社會(huì)組織的作用；加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)的法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃建設(shè)；加大社會(huì)服務(wù)的資金保障、支持“政府購(gòu)買服務(wù)”；強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的監(jiān)督管理等。通過對(duì)政府治理理念、原則、行為等進(jìn)行系統(tǒng)的改革，提高政府社會(huì)服務(wù)能力和效率，實(shí)現(xiàn)政府再造。

二是大力培育和發(fā)展各類社會(huì)組織。新形勢(shì)下，我國(guó)的社會(huì)服務(wù)也需要大量的非政府組織去承擔(dān)和運(yùn)作，因此，必須大力培育和發(fā)展各類社會(huì)組織。培育和發(fā)展各類社會(huì)組織，主要是營(yíng)造有利于其健康成長(zhǎng)的外部環(huán)境，包括有利的稅收待遇、明晰的法律框架、足夠的社會(huì)資源扶持等。目前民政部正在進(jìn)行的社會(huì)組織登記注冊(cè)制度改革，撤銷對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格而繁瑣的審批制度是發(fā)展和培養(yǎng)社會(huì)組織的良好開端。

三是適應(yīng)民眾需求變化，加快投資型社會(huì)服務(wù)建設(shè)。吉登斯認(rèn)為，國(guó)家失效的原因在于大部分福利措施的目的是解決已經(jīng)發(fā)生的事，而不是切斷事情發(fā)生的根源。⑤為此，政府應(yīng)實(shí)行積極的福利政策，一方面培養(yǎng)個(gè)人獨(dú)立意識(shí)，減少福利依賴，另一方面強(qiáng)調(diào)人力投資，提高就業(yè)能力，以對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行“事先預(yù)防”。投資型的社會(huì)服務(wù)實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了從消極服務(wù)向積極服務(wù)的轉(zhuǎn)變。改革開放三十多年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，民眾的社會(huì)服務(wù)需求日益多元化，這勢(shì)必要求社會(huì)服務(wù)改變傳統(tǒng)的救濟(jì)模式走向關(guān)注個(gè)人能力培養(yǎng)的投資型模式。

（作者分別為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后、北華大學(xué)副教授，吉林化工學(xué)院社科部副教授；本文系吉林省社科基金項(xiàng)目“社會(huì)管理視域下的吉林省民生保障問題研究”和吉林省科技廳項(xiàng)目“基于社會(huì)管理創(chuàng)新的社會(huì)服務(wù)供給研究”的階段性研究成果）

注釋

①［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社，2006年11月，第45頁。

②陳立周：“當(dāng)代西方社會(huì)福利理論的演變及其本質(zhì)—兼論對(duì)中國(guó)社會(huì)福利實(shí)踐的啟示”，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第2期。

③［美］羅西瑙：《沒有政府統(tǒng)治的治理》，劍橋大學(xué)出版社，1995年，第5頁。

④高瑞霞，馬素林：“以新公共管理理念助推我國(guó)版權(quán)行政管理改革”，《企業(yè)家天地》，2007年第10期。

⑤［英］安東尼·吉登斯：《超越左和右—激進(jìn)政治的未來》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第158頁。