姚紅義

【摘要】三江源生態(tài)移民社會(huì)保障起步晚，水平低，社會(huì)保險(xiǎn)幾乎是空白。根據(jù)移民安置的實(shí)際情況將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)體系，短期的社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)以養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等為主，長(zhǎng)期逐步推行失業(yè)等其他社會(huì)保險(xiǎn)，并通過(guò)加強(qiáng)宣傳和咨詢、監(jiān)督和評(píng)估等有效手段，最終建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)保障體系。

【關(guān)鍵詞】三江源生態(tài)移民社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建

社會(huì)保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的重要組成部分，主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等構(gòu)成。青海三江源生態(tài)移民社會(huì)保障起步晚，水平低，社會(huì)保險(xiǎn)幾乎是空白。根據(jù)移民安置的實(shí)際情況將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)體系，是維護(hù)全體移民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，也是促進(jìn)移民盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)安居地的新生活，實(shí)現(xiàn)公平正義與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要途徑。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，三江源生態(tài)移民社會(huì)保險(xiǎn)需要遵循國(guó)家和地方有關(guān)法律和具體實(shí)施意見(jiàn)逐步推行。短期來(lái)看，需要從最基本最迫切的養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)入手；長(zhǎng)期來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，依據(jù)移民實(shí)際還需要再建立失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)以及其他社會(huì)保險(xiǎn)，最終建立較為完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

短期：養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)。按照《青海省人民政府關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，年滿16周歲的移民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。移民自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，自愿多繳者，同比例提高政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。

雖然社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有據(jù)可依，但實(shí)施起來(lái)還存在問(wèn)題，突出體現(xiàn)在移民的個(gè)人繳費(fèi)上。移民絕大多數(shù)屬于貧困牧民，如果老年后想獲得更多的養(yǎng)老金（高于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分），參加保險(xiǎn)人就必須要繳納個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)也許力不從心。因此，個(gè)人繳費(fèi)是建立移民社會(huì)保險(xiǎn)制度的難點(diǎn)。所以，在建立三江源生態(tài)移民社會(huì)保險(xiǎn)體系的初期，需要政府引領(lǐng)和支持，比如為三江源生態(tài)移民這個(gè)特殊群體承擔(dān)一部分個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任，一部分存入個(gè)人帳戶，另一部分計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌帳戶。這樣，一方面更有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的先期推行，有利于整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立；另一方面，源區(qū)的藏族移民為國(guó)家生態(tài)安全做出過(guò)重要貢獻(xiàn)，以保險(xiǎn)惠顧他們，也體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)。按照《青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳關(guān)于青海省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》及后期調(diào)整方案的規(guī)定，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保對(duì)象是具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍，未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民，包括未成年人、老年人、大中專院校在校學(xué)生、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)牧民，以及城鎮(zhèn)其他非從業(yè)人員。居民醫(yī)保制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、政府資助和社會(huì)多方籌資相結(jié)合的籌資機(jī)制。個(gè)人繳費(fèi)按不同的年齡段實(shí)行不同的籌資標(biāo)準(zhǔn)，政府補(bǔ)助資金實(shí)行分級(jí)分擔(dān)，按不同年齡段，由省、州（地、市）、縣（區(qū)、市）財(cái)政分級(jí)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)助費(fèi)用。

和養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，基本醫(yī)療保險(xiǎn)需要每個(gè)年齡段的移民個(gè)人繳費(fèi)，重點(diǎn)年齡段的19～59歲男性移民和19～54歲女性移民每年每人要繳納110元，同時(shí)，政府補(bǔ)助資金實(shí)行的分級(jí)分擔(dān)也會(huì)加重地方財(cái)政支出的壓力，尤其是縣級(jí)財(cái)政壓力，這對(duì)于針對(duì)移民的社會(huì)保險(xiǎn)體系建立也會(huì)帶來(lái)一定的阻力。所以，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)在推行時(shí)依然需要政府的引領(lǐng)和支持。

生育保險(xiǎn)—加快移民社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建的突破口。生育保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的一部分，是國(guó)家通過(guò)立法，對(duì)懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質(zhì)幫助的一項(xiàng)社會(huì)政策。其宗旨在于通過(guò)向職業(yè)婦女提供生育津貼、醫(yī)療服務(wù)和產(chǎn)假，幫助他們恢復(fù)勞動(dòng)能力，重返工作崗位。

與原本生育保險(xiǎn)對(duì)象的含義有所不同，三江源生態(tài)移民婦女基本沒(méi)有工作，不屬于一般意義上的“女職工”，所以，實(shí)施的生育保險(xiǎn)要有創(chuàng)新性。制度建立初期將移民育齡婦女全部納入生育保險(xiǎn)，政府可以采取全額負(fù)擔(dān)的方式，為每個(gè)移民婦女合法生育期間提供懷孕、分娩以及實(shí)施節(jié)育手術(shù)時(shí)的基本醫(yī)療服務(wù)。這種保險(xiǎn)實(shí)際上是一種小范圍的，帶有完全福利性質(zhì)的保險(xiǎn)措施，因?yàn)橐泼裆龐D女的數(shù)量較少并且相對(duì)穩(wěn)定。這種方式的積極作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是示范拉動(dòng)。育齡婦女生育幾乎是每個(gè)移民家庭都要面臨的正常事件，對(duì)移民的影響也最廣泛，因此，該方式對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度在藏區(qū)的建立和推行能起到明顯的示范拉動(dòng)作用；二是解放思想。這項(xiàng)措施對(duì)促進(jìn)藏區(qū)少數(shù)民族地區(qū)婦女地位提高，推進(jìn)社會(huì)文明，弘揚(yáng)男女平等，提升公民意識(shí)等都可以起到很好的正面作用。所以，三江源生態(tài)移民社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立可以以生育保險(xiǎn)為突破口，以小見(jiàn)大，加快社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建。

長(zhǎng)期：失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等

失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)是為社會(huì)勞動(dòng)者因非本人自愿原因失去勞動(dòng)機(jī)會(huì)，從而喪失正常工資收入來(lái)源時(shí)，提供必要的物質(zhì)生活保障的項(xiàng)目。工傷保險(xiǎn)，又稱職業(yè)傷害保險(xiǎn)，是勞動(dòng)者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡時(shí)，勞動(dòng)者或其遺屬?gòu)膰?guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)組成部分，是通過(guò)國(guó)家制定法律、法規(guī)來(lái)強(qiáng)制實(shí)施的。

隨著移民安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的逐步建立和完善，移民城鎮(zhèn)生活逐漸恢復(fù)正常，未來(lái)移民可能因就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)失敗或企業(yè)的破產(chǎn)而失業(yè)，隨之生活可能再次陷入生存困境。同樣，未來(lái)就業(yè)中從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也會(huì)出現(xiàn)意外的工作傷害，暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力，失去正常工作收入來(lái)源。所以，根據(jù)未來(lái)移民的實(shí)際就業(yè)情況，相應(yīng)建立失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)是發(fā)展的必然選擇。

其他社會(huì)保險(xiǎn)。除了失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)以外，還有一些其他形式的保險(xiǎn)如死亡和遺屬保險(xiǎn)、殘障保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等。作為主體社會(huì)保險(xiǎn)的輔助部分，雖然有些保險(xiǎn)范疇可能與其他的保障制度有些重疊，比如殘障保障等可能與社會(huì)救助目標(biāo)重合。但是從未來(lái)發(fā)展角度看，隨著城鎮(zhèn)居民角色的不斷深入，移民子女和養(yǎng)老觀念也會(huì)面臨轉(zhuǎn)變，這些輔助項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)依然是完善的移民社會(huì)保險(xiǎn)體系必要的組成部分。

構(gòu)建移民社會(huì)保險(xiǎn)體系需要注意的其他問(wèn)題

加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)宣傳和咨詢服務(wù)工作。社會(huì)保險(xiǎn)的法律法規(guī)條文很多，保險(xiǎn)繳費(fèi)和給付的計(jì)算更是詳細(xì)并且繁瑣，移民需要了解更多事關(guān)切身利益的信息。而事實(shí)上，移民本身的文化素質(zhì)較低，語(yǔ)言交流也存在困難?！叭茨撩衿骄芙逃潭炔蛔闳辏扇宋拿ぢ矢哌_(dá)45%，大多數(shù)牧民不通漢語(yǔ)，信息閉塞，基本不掌握其他生產(chǎn)勞動(dòng)技能。河源移民新村的調(diào)查顯示，53戶生態(tài)移民家庭被訪對(duì)象中文盲占37.7%，小學(xué)文化程度的占52.8%，初中以上文化程度僅為9.5%。”①因此，在移民社會(huì)保險(xiǎn)體系初建時(shí)期，要依托被征地牧民社區(qū)服務(wù)咨詢中心提供的社會(huì)服務(wù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)（保障）咨詢工作站點(diǎn)，幫助社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很好的開(kāi)展關(guān)于移民社會(huì)保險(xiǎn)的咨詢服務(wù)，使移民盡快了解社會(huì)保險(xiǎn)的意義、作用和參保方法。

積極發(fā)揮藏傳佛教文化的正面影響。“藏傳佛教文化作為一種系統(tǒng)的理念，其各個(gè)構(gòu)成要素諸如教徒、教規(guī)、教義、宗教活動(dòng)、組織、觀念對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響各有側(cè)重，在不同的歷史背景和不同的社會(huì)發(fā)育形態(tài)下所起的影響也呈現(xiàn)出較大的差異?！币泼?、牧民幾乎全是信奉藏傳佛教的藏民族，宗教生活是其精神生活的重要組成部分，搬遷后，宗教活動(dòng)仍然是移民精神生活中不可或缺的一個(gè)組成部分。所以，對(duì)移民開(kāi)展的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)要考慮到藏傳佛教文化可能帶來(lái)的影響，積極發(fā)揮其正面的促進(jìn)作用。

充分考慮移民的經(jīng)濟(jì)承受能力和當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平。三江源生態(tài)移民社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建必須與移民經(jīng)濟(jì)承受能力和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在建立移民社會(huì)保險(xiǎn)體系過(guò)程中，不能只顧及保障效率，也不能只考慮保障需求。一方面，保障水平要與移民的經(jīng)濟(jì)承受能力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，移民個(gè)人負(fù)擔(dān)和地方財(cái)政支出過(guò)大會(huì)影響移民參保的積極性和整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立；另一方面，不能只考慮保障需求，移民保險(xiǎn)不能不切實(shí)際地由政府承擔(dān)全部責(zé)任，這樣勢(shì)必會(huì)加重移民“等、靠、要”的思想，社會(huì)保險(xiǎn)也起不到應(yīng)有的作用。

移民社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的監(jiān)督和效果評(píng)估。三江源生態(tài)移民是一個(gè)較特殊的群體，針對(duì)移民建立起的社會(huì)保險(xiǎn)也屬于新事物，所以對(duì)移民社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施的監(jiān)督和保障效果的評(píng)估很有必要。保險(xiǎn)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)、移民保險(xiǎn)責(zé)任、義務(wù)承擔(dān)的情況和權(quán)力的落實(shí)等都需進(jìn)行監(jiān)督。保險(xiǎn)方案實(shí)施后還要及時(shí)對(duì)其作用、效果及存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋。除了社會(huì)保險(xiǎn)行政主管機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)外，在社會(huì)保障（保險(xiǎn)）監(jiān)督機(jī)構(gòu)中還可以考慮讓移民代表參與，讓移民對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的執(zhí)行、基金籌集、待遇給付、服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的民主、公開(kāi)和透明性，從而使這項(xiàng)制度更容易落實(shí)。

（作者為青海大學(xué)副教授；本文為青海省科技項(xiàng)目“三江源生態(tài)移民基本社會(huì)保障機(jī)制研究”研究成果的一部分，項(xiàng)目編號(hào)為：2010-N-S06）

注釋

①周華坤、趙新全、張超遠(yuǎn)等：“三江源區(qū)生態(tài)移民的困境與可持續(xù)發(fā)展策略”，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2010年第3期，第186頁(yè)。