張文彬 張良剛

摘要：本文探討了混合治理結(jié)構(gòu)下我國現(xiàn)有的環(huán)境治理成本在各層級政府之間的分擔(dān)方式，分析中央政府分擔(dān)支出的必要性，指出地方財力與環(huán)境職能之間的不匹配性以及地方環(huán)保部門的獨立性問題，指出我國環(huán)境執(zhí)行成本在分擔(dān)方式上改革的方向。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)制分權(quán)；執(zhí)行成本分擔(dān)；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F205

在實踐中，非對稱跨界污染的廣泛存在以及在我國分權(quán)治理結(jié)構(gòu)下難以避免的以生態(tài)環(huán)境為代價的地方政府經(jīng)濟競爭，產(chǎn)生中央政府干預(yù)的必要性，環(huán)境治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為集權(quán)、分權(quán)混合結(jié)構(gòu)。滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的過程是有成本的，在混合治理結(jié)構(gòu)下，我們面臨環(huán)境治理成本在不同層級政府之間的分配問題。而目前的文獻主要關(guān)注不同政府層級之間環(huán)境規(guī)制職能的分工問題，卻很少涉及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本的分擔(dān)問題（Segerson et al.，1997）。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本在政府層級之間的分擔(dān)問題之間關(guān)系著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是否有效率、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本是否有效率，地方財力與環(huán)境職能之間的匹配性以及環(huán)境執(zhí)行機構(gòu)的獨立性等問題，這些都直接影響環(huán)境規(guī)制的有效性。在以前分析中，我們只是簡單的假定由地方政府完全承擔(dān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行成本，而且中央政府在其決策中考慮到地方政府的執(zhí)行成本。那么，完全由地方政府承擔(dān)執(zhí)行成本、而中央政府在其決策中卻不考慮這種成本支出的方式是否合理，如何形成合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本的政府層級分擔(dān)方案是本文的研究內(nèi)容。

一、雙重道德風(fēng)險與過度規(guī)制

中央和地方政府之間的雙重道德風(fēng)險可能會惡化環(huán)境規(guī)制的效率。Segerson et al.（1997）在跨界污染情形下由中央政府設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)、地方政府負責(zé)執(zhí)行（設(shè)定至少高于最低標(biāo)準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)）的制度安排中，分析了執(zhí)行成本分擔(dān)問題的重要性。由于跨界外部性的存在，為了避免地方政府設(shè)定偏離最優(yōu)的過松的標(biāo)準(zhǔn)，需要中央政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)（最低標(biāo)準(zhǔn)）。如果中央振幅完全不承擔(dān)成本，機會主義動機使其選擇過度規(guī)制，制定過高的標(biāo)準(zhǔn)；如果中央政府完全承擔(dān)成本，地方政府則將失去創(chuàng)新和成本最小化的正確激勵，這便是因為成本分擔(dān)問題引致的不同政府層級之間的雙重道德風(fēng)險問題。Segerson et al.（1997）考慮到跨界外部性和雙重道德風(fēng)險，構(gòu)建一個包含中央和地方政府在環(huán)境政策形成過程中的互動行為的博弈模型，表明完全由中央支付和完全由地方支付兩種規(guī)則分別會導(dǎo)致中央和地方的道德風(fēng)險，均會形成過度規(guī)制的無效率，而當(dāng)且僅當(dāng)跨界外部性足夠大時，中央完全支付才有可能形成有效率的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。

比如在美國，在1995年無資助命令改革法案（Unfunded Mandate Reform Act）出臺之前，美國國會在1986年到1994年之間通過了多達72項無中央資助的中央命令（Segerson et al.，1997），地方政府認為這種命令極大加重了地方財政支出的負擔(dān)，地方財政缺乏足夠的能力去承擔(dān)這種日益增長的執(zhí)行成本。比如俄亥俄州的Columbus市政府估算其2000年執(zhí)行聯(lián)邦政府的環(huán)境政策的支出占其城市預(yù)算的1/4以上（Segerson et al.，1997）。在我國，地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境問題負責(zé)，因此，地方政府承擔(dān)了大部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行成本，2008年，我國財政支出在環(huán)境保護方面的支出為1451.36億元（決算數(shù)），其中中央財政支出僅為66.21億元，僅占4.56%。在這一分擔(dān)方式下，如果中央政府并不考慮地方政府的執(zhí)行成本，勢必造成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過緊問題，從而導(dǎo)致地方政府缺乏激勵執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，如果中央政府并不承擔(dān)相應(yīng)成本，很難保證其決策能夠完全考慮到地方的執(zhí)行成本問題。因此，我們需要尋找一種合適的執(zhí)行成本分擔(dān)方式來破解這種雙重道德風(fēng)險所導(dǎo)致的效率損失問題。

二、地方財力與環(huán)境職能之間的匹配性

在我國，法律明確規(guī)定地方政府是本轄區(qū)環(huán)境治理的主體，承擔(dān)絕大多數(shù)環(huán)境治理的執(zhí)行成本，2008年地方環(huán)境保護財政支出占總支出的95.44%，地方財力與環(huán)境職能之間的匹配問題尤為重要，如果地方財力與其需要履行的職能并不匹配，地方政府自然難以完成其執(zhí)行任務(wù)。所以，不同成本分擔(dān)方式通過這一途徑影響環(huán)境規(guī)制的效率。我們從地方總體財力、地方財政支出結(jié)構(gòu)以及地方不同政府層級財力結(jié)構(gòu)角度出發(fā)討論這一問題。

從中央和地方的財力分配來看，根據(jù)圖1，在1994年分稅制改革之后，我國地方財政收入占國家總收入的比重從1993年的78%下降到1994年的44%，中央政府對財政收入的控制力明顯上升而地方政府的控制力明顯下降。但是，地方財政支出的比重并沒有在1994年出現(xiàn)明顯的拐點，且總體上呈增長的趨勢，到2009年接近80%。因此，從支出角度來看，地方政府依然居于完全主導(dǎo)地位，分稅制改革并沒有改變這一點。就環(huán)境保護支出而言，該項指標(biāo)地方財政支出比重超過整體比重近16％，而剔除掉中央政府在國防、外交上的支出之后，只超過整體比重10％，而且，中央政府在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、環(huán)境科技等方面的投入并沒有計入該項指標(biāo)。所以，考慮到我國較高的財政支出分權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實，在地方政府對環(huán)境問題負主要責(zé)任的情形下，地方政府試圖要求中央政府承擔(dān)更高的環(huán)境治理成本的份額的空間盡管有，但并不是很大。

實際上，地方財力與環(huán)境職能之間匹配性的問題在于地方財政支出中分配給環(huán)境保護部分的支出和其履行環(huán)境職能之間的匹配性。在中國式分權(quán)結(jié)構(gòu)下，財政收入激勵和政績考核需要，為增長而競爭導(dǎo)致地方政府公共支出的結(jié)構(gòu)偏向于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而一定程度上忽視了公共服務(wù)的支出（傅勇、張晏，2007）。顯然前者的投入可以直接產(chǎn)生GDP并能在短期內(nèi)促進更多新的GDP以及財政收入的產(chǎn)生；后者在短期內(nèi)表現(xiàn)為財政支出的擴張以及在短暫任期內(nèi)難以轉(zhuǎn)化為GDP，因此，政府競爭會加劇財政分權(quán)對地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。我國財政年鑒從2007年開始單獨報告地方財政支出中的環(huán)境保護支出項目，從表1可見，2007和2008年我國地方政府環(huán)境保護支出分別為961.23億元和1385.15億元，僅占地方本級財政支出的2.51%和2.81%，僅高于主要依賴于中央財政的外交、國防、科學(xué)技術(shù)以及文化體育與傳媒四個項目的支出，因此，環(huán)境保護在地方政府財政支出中的比重偏低。根據(jù)陳斌等（2006），地方經(jīng)費總體缺口達40％，其中人員經(jīng)費，公用經(jīng)費、監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費、儀器設(shè)備購置經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費缺口率分別為12 .9％、30％、50.8％，104.5％和146.2％，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費和儀器設(shè)備購置經(jīng)費的缺口最大。所以，我國地方環(huán)保部門預(yù)算明顯偏低，難以與其環(huán)境保護職能相適應(yīng)。

以上基于加總數(shù)據(jù)的分析可能忽視了省份之間的差異。從分省地方政府支出來看，根據(jù)表2，江蘇省地方財政支出中的環(huán)境保護支出數(shù)額最高，其次為內(nèi)蒙、四川，最低的分別西藏、海南、天津，因此，環(huán)境保護的財政支出數(shù)額并不和地區(qū)的發(fā)展水平相關(guān)，沒有呈現(xiàn)明顯的東、中、西的差異。而從人均環(huán)境保護支出來看，則西部地區(qū)，尤其是西北地區(qū)的數(shù)值明顯高于其他地區(qū)。最后，從各省份環(huán)保支出占其本級財政支出的比重來看，欠發(fā)達的中西部地區(qū)的比重明顯高于東部地區(qū)，內(nèi)蒙、寧夏、青海最高，在5%以上，上海最低，不到1%，但是與上文提及的美國城市環(huán)境保護支出占其財政預(yù)算收入的10%～25%有明顯的差距。上述現(xiàn)象可能和環(huán)境保護支出統(tǒng)計中包含了退耕還林、退牧還草有關(guān)，這兩項地方財政支出在2008年分別達到301.33億元和19.29億元，總計占地方財政環(huán)保支出的23.15%。退耕還林工程涉及除山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東6個東部省份之外的其余25個大陸省份，其中長江上游地區(qū)、黃河上中游地區(qū)、京津風(fēng)沙源區(qū)①以及重要湖庫集水區(qū)、紅水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地區(qū)作為重點區(qū)域，而這些重點區(qū)域主要分布于我國西部地區(qū)。限于數(shù)據(jù)缺失，我們不妨假設(shè)在這兩項支出90%、80%、70%、60%屬于西部地區(qū)的情形下，如果剔除這一支出項目，西部的環(huán)境保護支出、人均環(huán)境保護支出以及環(huán)境保護支出占本級財政支出的比重發(fā)生了明顯的變動。根據(jù)表3，即使有90%的地方退耕還林、退牧還草支出屬于西部地區(qū)，剔除之后的西部地區(qū)人均環(huán)境支出和比重的優(yōu)勢雖然明顯下降，但是兩項指標(biāo)仍高于廣東、福建等東部省份，另外，占本級支出的比重還超過天津、上海。我們再從2008年各省份環(huán)境治理投資占GDP的比重來看，根據(jù)表2，最高的是寧夏，但僅為2.81%，其次是為浙江，省份環(huán)境治理投資占GDP的比重偏低，且與經(jīng)濟發(fā)展程度也基本上沒有正向關(guān)系。不過，從環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費來看，江蘇最高，廣東次之，東部地區(qū)基本上高于中西部地區(qū)，人均環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費則是內(nèi)蒙最高，東部地區(qū)仍有明顯優(yōu)勢。因此，省份在環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面存在一定程度的差異，可能因為東部地區(qū)的環(huán)境治理水平相對較高，并將重點轉(zhuǎn)向環(huán)境監(jiān)測。

為了進一步討論省份環(huán)保投入差異的原因，我們選擇人均GDP、人均本級地方財政支出、單位GDP能耗、單位工業(yè)增加值能耗、單位工業(yè)增加值SO2排放和單位工業(yè)增加值COD排放6個省份特征與上述環(huán)保資金投入的相對值做相關(guān)性分析。簡單的相關(guān)系數(shù)表明，表征省份經(jīng)濟發(fā)達程度的人均GDP和地方財政環(huán)保人均支出、環(huán)境污染治理投資占GDP比重不相關(guān)，而與環(huán)保支出占地方財政支出的比重呈顯著的負相關(guān)，但與人均環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費呈顯著正相關(guān)，因此經(jīng)濟發(fā)達程度與環(huán)保投入的重要性并沒有相關(guān)性。表征省份財力的人均本級地方財政支出則只與地方財政環(huán)保人均支出和人均環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費正相關(guān)，因此地方可支配財力仍是地方環(huán)保支出的重要保障。表征省份能耗強度、污染排放強度的指標(biāo)與地方財政環(huán)保人均支出、環(huán)保支出占地方財政支出的比重和環(huán)境污染治理投資占GDP比重基本上呈顯著的正相關(guān)，這意味著環(huán)境、能耗問題相對嚴重、環(huán)保壓力大的省，其環(huán)保資金投入的相對值也較大，但是這些地區(qū)可能仍處于環(huán)保治理的初級階段，在環(huán)境監(jiān)測方面的投入相對較低，環(huán)保投入的資金需要壓力較大。

因此，從省份差異來看，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)達程度與地區(qū)人均環(huán)境保護財政支出和支出占本級支出比重并不呈正相關(guān)，即發(fā)達地區(qū)的支出結(jié)構(gòu)并不優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)，甚至不及欠發(fā)達地區(qū)。這和傅勇、張晏（2007）發(fā)現(xiàn)地方財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲并不會伴隨經(jīng)濟增長而自動糾正的結(jié)論是一致的。如果不對當(dāng)前政府治理結(jié)構(gòu)加以調(diào)整，通過經(jīng)濟增長并不能解決環(huán)境保護支出比重偏低的狀況。同時，我們也發(fā)現(xiàn)，重大生態(tài)環(huán)境工程項目的開展也會深刻影響一個地區(qū)環(huán)境保護支出。上文提及的退耕還林、退牧還草工程對于加大西部地區(qū)環(huán)保支出和提高環(huán)保支出比重發(fā)揮重要的作用，上述工程的實施很大程度上依賴于中央轉(zhuǎn)移支付的支持。但是，目前轉(zhuǎn)移支付在地方環(huán)境支出方面的誘導(dǎo)作用仍主要體現(xiàn)在少數(shù)工程上，沒有形成全面、系統(tǒng)化的誘導(dǎo)機制。最后，地方可支配財力決定其環(huán)保資金投入，而節(jié)能減排壓力大的省份在這方面投入的相對值也較大，同時這些省份往往也是欠發(fā)達省份，因此，這些地區(qū)的環(huán)保投入資金的增長空間的拓寬難度較高。

這種不匹配性在地方政府的不同層級之間亦表現(xiàn)為明顯的差異。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，因此，省、市、縣三級政府都是本轄區(qū)環(huán)境保護治理主體，而且縣級政府是環(huán)境治理最基層的政府機構(gòu)。根據(jù)國家環(huán)監(jiān)局和美國環(huán)保協(xié)會基于我國8個?。ㄉ轿?、遼寧、吉林、江蘇、湖北、湖南、廣東、海南）、4個直轄市和4個其他城市（武漢、西安、鄭州、馬鞍山）為單位的調(diào)研表明，2004年省、市、縣三級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的財政預(yù)算資金平均為183.8萬元、236.5萬元和64.8萬元，與2003年比較而言，省、市增長較快，而縣級僅增長1.5%；而就各級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實際支配資金（包括專項資金、預(yù)算外資金）來看，省、市、縣三級平均分別達到220.7萬元、466.1萬元、185.1萬元，省市兩級的預(yù)算外資金大幅增長而縣級預(yù)算外資金明顯下降。因此，在實行《排污費征收使用管理條例》、《關(guān)于環(huán)保部門實行收支兩條線管理后經(jīng)費安排的實施辦法》之后，相對于省市兩級，縣級機構(gòu)的經(jīng)費壓縮較多，且沒有及時通過財政預(yù)算補充，資金缺乏保障。縣級機構(gòu)資金的缺乏直接導(dǎo)致縣級環(huán)保執(zhí)行機構(gòu)人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)偏低，中專以上（不含中專）比例僅為63.1%，本科以上比例不到10%；執(zhí)法設(shè)備落后，縣級設(shè)備估值平均僅為44.86萬元，不到市級的25%，人均車輛數(shù)為0.08輛，達到三級以上標(biāo)準(zhǔn)的僅為59.3%（陸新元等，2006）。而在《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》執(zhí)行以來，中期評估也表明縣級環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)總體仍較慢，達到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)不到17%；全國區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)平均16人，低于《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的三級標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)測的專業(yè)人才比例偏低；監(jiān)測執(zhí)法經(jīng)費不足問題仍未有效緩解（吳舜澤等，2009）。基層環(huán)保部門的經(jīng)費現(xiàn)狀與其作為“處于環(huán)?！畱?zhàn)場的最前沿，是環(huán)保事業(yè)的根基和命脈”的地位極不匹配。

所以，因為政府治理結(jié)構(gòu)中的激勵扭曲和中央轉(zhuǎn)移支付的誘導(dǎo)作用有待完善，地方財政支出中分配給環(huán)境保護部分的支出偏低，和其履行環(huán)境職能之間的不匹配性較高。而且，這種不匹配性在縣級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)呈現(xiàn)更為突出的矛盾。目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本的分擔(dān)模式直接導(dǎo)致地方執(zhí)行能力欠缺，執(zhí)行效率低。

三、成本分擔(dān)方式與環(huán)境執(zhí)行機構(gòu)的獨立性

成本分擔(dān)方式會影響環(huán)境執(zhí)行機構(gòu)的獨立性，進而影響地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行能力。執(zhí)行成本在不同政府層級之間的分配決定著各級地方政府執(zhí)行經(jīng)費的來源構(gòu)成。在我國，在環(huán)境保護的政府支出中，地方政府居于絕對主導(dǎo)地位，而且，地方環(huán)境保護行政部門的資金來源明顯依賴于預(yù)算外資金，包括排污費、行政收費和專項資金等，在2003年，排污費收入占地方環(huán)保經(jīng)費來源的51.3%②。地方環(huán)保部門對排污費的依賴產(chǎn)導(dǎo)致環(huán)保部門對企業(yè)征收排污費采取策略性行為，甚至故意放縱企業(yè)排污，從而獲得收入，那么，環(huán)保部門由監(jiān)督保護環(huán)境轉(zhuǎn)變成傾向于放縱污染 （裴敬偉，2009）。為了治理“亂收費”、預(yù)算外資金膨脹等問題以及排污費收入與部門經(jīng)費掛鉤導(dǎo)致的諸多不利影響，我國在2003年頒布《排污費征收使用管理條例》、《關(guān)于環(huán)保部門實行收支兩條線管理后經(jīng)費安排的實施辦法》，規(guī)定排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，大多數(shù)用于治污項目補助，取消了排污費20% 提留作機構(gòu)自身能力建設(shè)的制度安排，并要求東部地區(qū)一步到位、中西部地區(qū)分三年完成。

環(huán)保機構(gòu)收支兩條線的改革之后，地方環(huán)境保護行政部門的經(jīng)費來源將基本上依靠地方財政預(yù)算。而就目前我國地方預(yù)算編制情況來看，并沒有對環(huán)境保護方面有明確的規(guī)定，因此，地方環(huán)境保護行政部門在財力支配上對地方政府獨立性基本喪失。這意味著地方環(huán)境保護行政部門的執(zhí)行能力及其效率很大程度上取決于地方政府的意愿。如前文所述，在當(dāng)前政府治理結(jié)構(gòu)下，地方政府預(yù)算在不同支出項目上的安排具有一定程度的彈性，環(huán)境支出等公共服務(wù)的比重受到生產(chǎn)性服務(wù)支出的擠壓，直接導(dǎo)致地方環(huán)境部門經(jīng)費的緊張。而且，由于在經(jīng)費上完全依賴于地方政府，經(jīng)費獨立性的喪失也導(dǎo)致地方環(huán)境機構(gòu)執(zhí)法獨立性的喪失，甚至還要為地方“創(chuàng)收”服務(wù)，因此，容易受到地方政府的干預(yù)。面臨經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間的短期矛盾，地方政府，尤其是欠發(fā)達的地方政府可能出于經(jīng)濟增長的目的而直接干預(yù)環(huán)保機構(gòu)的執(zhí)法。比如在陸新元等（2006）的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在認為環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)處罰不合理的情形下，企業(yè)的最先選擇是，與執(zhí)法機構(gòu)所述“環(huán)保部門協(xié)商”和與“政府協(xié)調(diào)”，而不是法定的“行政復(fù)議”、“行政訴訟”，這與法定的執(zhí)法程序不相符的行為，在一定程度上表明了我國環(huán)境執(zhí)法彈性較大，企業(yè)傾向通過與地方政府及其行政結(jié)構(gòu)的協(xié)商這種非正規(guī)渠道來“擺平”處罰的可行性大，環(huán)保的執(zhí)法受到地方政府不合理的干預(yù)。而且，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)保部門還需要承擔(dān)招商引資工作，被視為企業(yè)落戶絆腳石的“環(huán)評在先”和“三同時”③ 制度無法等以保障；環(huán)保部門要處罰一些重大違法行為必須要經(jīng)過地方有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意，甚至連日常到企業(yè)履行正常的環(huán)境檢查義務(wù)也要經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)④。因此，如何提高地方環(huán)保機構(gòu)在經(jīng)費上的相對獨立性也是迫切需要解決的問題。

四、結(jié)論及改革方向

本文探討了混合治理結(jié)構(gòu)下，我國現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本在各層級政府之間的分擔(dān)模式與我國環(huán)境治理存在的問題。首先，在地方政府完全承擔(dān)或者承擔(dān)絕大部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時，除非環(huán)境地理外溢效應(yīng)足夠大，否則可能會出現(xiàn)中央政府的道德風(fēng)險問題，即過度規(guī)制。因而在地理外溢效應(yīng)并不明顯的污染物治理方面，如果有中央政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的話，可以考慮中央政府也承擔(dān)部分成本來避免過度規(guī)制問題。其次，地方財力與環(huán)境職能之間并不匹配，這和政府治理結(jié)構(gòu)中的激勵扭曲導(dǎo)致的環(huán)境支出在地方財政支出中的比重偏低有關(guān)，也和當(dāng)前的財政體制有關(guān)。盡管地方財政支出占國家財政支出比重提高的可能性很小，但是相當(dāng)一部分地方財政支出實際上來自于中央的轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付對地方政府在環(huán)境支出方面的誘導(dǎo)作用有待加強。地方財力與職能的不匹配性在縣級層面表現(xiàn)的最為突出，而這一層級也是環(huán)境治理職能的主要實施者，從而導(dǎo)致基層環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行能力的欠缺。最后，無論是2003年以前的地方環(huán)境行政部門的經(jīng)費主要來自于排污費和行政收費還是以后來自于地方財政預(yù)算，都無法擺脫地方環(huán)境行政部門對地方政府的依賴性，因此也難以保證地方環(huán)境行政部門的獨立性。上述問題都要求我國環(huán)境執(zhí)行成本在分擔(dān)方式上有所改革。

在此基礎(chǔ)上，我們提出環(huán)境治理成本分擔(dān)方式的改革方向：

首先，在中央政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、地方政府負責(zé)執(zhí)行的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，完全由中央政府和完全由地方政府承擔(dān)環(huán)境治理成本都不是最優(yōu)的，可能會因為雙重道德風(fēng)險問題導(dǎo)致低效率。因此，需要中央和地方政府分擔(dān)環(huán)境治理成本。例如，中央可以采取配套資金的方式，根據(jù)地方政府的投入多少給予相應(yīng)比例的配套。這樣一來，一是可以避免中央政府完全不承擔(dān)成本下可能產(chǎn)生的過度規(guī)制問題；二是能夠減輕地方財政壓力；三是能提高地方治理的積極性，提高環(huán)保支出在地方財政支出中的比重。

其次，針對不同類型的污染實施不同的資金配套方案。對于影響全國生態(tài)環(huán)境安全的全局性環(huán)境問題，治理費用主要由中央財政承擔(dān)；對于局部對稱污染，則應(yīng)當(dāng)由主要由相關(guān)地方政府分擔(dān)，對于財力較弱的地區(qū)，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式給予專向補貼；對于非對稱跨界污染治理，考慮到我國東富西貧、南富北貧，通常上游地區(qū)或者上風(fēng)向地區(qū)是欠發(fā)達地區(qū)，下游和下風(fēng)向地區(qū)是發(fā)達地區(qū)，中央政府可以在生態(tài)職能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，確定利益相關(guān)方，建立地方政府之間的橫向生態(tài)補償機制，將受益方（發(fā)達地區(qū)）的上交的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移給欠發(fā)達地區(qū)（上游或者上風(fēng)地區(qū)），作為跨界污染治理的專項資金。如果發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)在環(huán)保方面有支援，可以扣減這部分的轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合我們實證部分提出的環(huán)境治理邊際成本遞增的現(xiàn)象，欠發(fā)達地區(qū)（上游或者上風(fēng)地區(qū)）的環(huán)境治理成本低于發(fā)達地區(qū)（下游或者下風(fēng)地區(qū)）治理上游跨界污染轉(zhuǎn)移的成本，因而這種轉(zhuǎn)移支付是有效率的。

第三，中央政府的環(huán)境配套資金撥付應(yīng)該考慮地區(qū)財政收入能力的差異。我們的研究發(fā)現(xiàn)我國省際政府環(huán)境支出占財政支出的比重、人均環(huán)境方面的財政支出并不與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力相關(guān)，而是與其因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的節(jié)能減排壓力有關(guān)。由于中西部地區(qū)污染密集型、能源密集型產(chǎn)業(yè)的比重較高，因此其用于環(huán)保方面的財政支出比重較高。因而這些地區(qū)環(huán)境財政支出比重進一步提升的空間有限，而且其財力也難以保障，因而需要中央政府在配套資金方面給予這些地區(qū)照顧。

第四，中央政府在環(huán)境治理專項資金配套過程中，要關(guān)注基層環(huán)境行政部門財力與職能的不匹配性?？h級環(huán)境行政部門是政府環(huán)境治理最基礎(chǔ)的部門，也是經(jīng)費、專業(yè)人員需求缺口最大的政府層級，極大制約了其環(huán)境行政能力?；鶎迂斦o張的問題與當(dāng)前的分稅制密切相關(guān)，因此，從長期來看，這個問題有賴于財政體制的改革。但是，在近期內(nèi)，需要中央政府考慮設(shè)立針對基層的環(huán)境治理配套專項基金，以?？顚Ｓ玫姆绞街苯訐芨督o基層環(huán)境行政部門用以添置環(huán)保監(jiān)察工作設(shè)備，配備專業(yè)人才，提高行政能力。

第五，建議中央政府規(guī)定地方財政支出中環(huán)境支出應(yīng)該達到的最低比重，從而使得環(huán)境行政經(jīng)費得以保障以及獲取具有相對獨立性，避免因為經(jīng)費問題限制了地方環(huán)境部門在行政、執(zhí)法過程中的獨立性。

最后，建議開征環(huán)境稅。將目前的企業(yè)排污費等收費項目規(guī)范化，由費改稅；計稅對象為超過一定污染強度（污染排放占其總產(chǎn)出的比重）的企業(yè)，從而促進企業(yè)采取更為清潔的生產(chǎn)工藝；環(huán)境稅稅收收入歸地方政府，主要用于轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護支出。

注釋：

① 顯然，內(nèi)蒙、河北、山西在環(huán)保支出及其比重方面遠高于北京、天津的原因與其為京津風(fēng)沙源區(qū)密切相關(guān)。

② 根據(jù)陳斌（2006）的數(shù)據(jù)計算而得。

③ 建設(shè)項目中的環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用制度。

④ 詳見郭遠明等：《地方環(huán)保局長“夾縫執(zhí)法”》，《瞭望（新聞周刊）》，2006年9月；郄建榮：《基層環(huán)保薄弱狀況尚未根本扭轉(zhuǎn) 一線環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀透析》，法制網(wǎng)，2009年9月2日。

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（編輯：王露）