傅子恒

摘要：在市場經(jīng)濟條件下，自然壟斷、外部性、收入分配公平等 “市場失靈”的存在以及國家戰(zhàn)略安全需要等，是國有企業(yè)存在并要求和擔(dān)當公益功能的理由，我國憲法規(guī)定的公有制主體卻要求國有企業(yè)需要具備一定的盈利功能,如何確定二者的邊界是我國國有企業(yè)健康發(fā)展需要面對的問題。在現(xiàn)階段，我國國有企業(yè)存在市場準入限制而導(dǎo)致的過度壟斷問題、國企 “管理黑箱”與收入分配不公問題以及國有企業(yè)上繳紅利比例過低問題，需要在認真討論中進行制度創(chuàng)新與制度完善等綜合性解決。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)改革；盈利與公益邊界；頂層設(shè)計；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F276.1

國有資本運營、國有企業(yè)管理是一個在世界范圍內(nèi)普遍存在的熱門問題。在我國，國有資本在所有制結(jié)構(gòu)中占據(jù)支配性地位，國有資本經(jīng)營、國有企業(yè)改革問題更是一個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的重大理論與實踐問題，這一問題若干年以來一直受到理論界的廣泛關(guān)注與討論。圍繞近幾年來我國國有資本經(jīng)營中出現(xiàn)的一些階段性體制與熱點問題，筆者在此也談一點認識與思考。

一、市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)存在的理由

在市場經(jīng)濟條件下，自然壟斷和外部性、收入分配公平等“市場失靈”的存在，為國有資產(chǎn)的產(chǎn)生和存在提供了最合理的解釋；同時，出于國家安全等戰(zhàn)略性考慮以及承擔(dān)高風(fēng)險的新興領(lǐng)域的開發(fā)，往往也是需要國有經(jīng)濟存在并“有所作為”的基本理由。

就物質(zhì)形態(tài)而言，廣義的國有資產(chǎn)主要包括以下四種類型：一是國家以各種形式形成的對企業(yè)投資及其收益性經(jīng)營性資產(chǎn)；二是國家向行政行業(yè)單位撥款形成的非經(jīng)營性資產(chǎn)；三是國家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等資源性資產(chǎn)；四是政府接受捐贈、無主財產(chǎn)等的依法認定。①

狹義的國有資產(chǎn)特指經(jīng)營性國有資產(chǎn)，盡管具體定義有所不同，但西方國家大多將國有企業(yè)界定為：政府當局可以憑借它對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例， 對其施加直接或間接支配性影響的所有企業(yè)?？梢愿爬ǔ龅囊恍┕灿械幕咎卣黧w現(xiàn)在以下幾個方面：1.國家所有的資本（包括中央政府和地方政府直接或間接的投資和參股）占企業(yè)資本總額的51%以上，在控股公司中，國家掌握控股額；2.政府在企業(yè)的經(jīng)營決策方面能夠施加直接或間接的支配性影響；3.在企業(yè)組織制度方面，國有企業(yè)一般也實行公司制形式，具有法人地位；4.國有企業(yè)收益主要通過從事工商經(jīng)營活動獲得，而非靠政府補貼獲得；5.國有企業(yè)經(jīng)營目標一般具有雙重性質(zhì),既有盈利目標，同時肩負著一定的社會目標。②

根據(jù)2008年頒布的《中華人民共產(chǎn)國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的定義，企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。由于我國的國有資產(chǎn)屬于國家也即是全民所有，因此在理論上而言，國有資產(chǎn)管理與分配影響不僅涉及國有資產(chǎn)經(jīng)營實體部門中的勞動、資本等要素報酬，也涉及每一個國家公民；同時，我國《中華人民共和國憲法》規(guī)定我國的經(jīng)濟制度以公有制為基礎(chǔ)，決定了國有經(jīng)濟主體必須保持相對的控制地位，這是我國國有企業(yè)與其他市場國家國有企業(yè)的重要區(qū)別。

二、國有資產(chǎn)管理首先需要厘清“公益”與“盈利”的問題

國有企業(yè)存在于市場競爭不能涵蓋的“市場失靈”的區(qū)域，或者因國家戰(zhàn)略安全需要而限定競爭的領(lǐng)域，這就“先天性地”決定了國有企業(yè)具有在宏觀調(diào)控、紓困民生中謀取“國家租金”，最大化也即是全民福祉最大化的職能，而不能是一般企業(yè)追求盈利最大化的功能，這是市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)與非國有企業(yè)的一個最主要的區(qū)別。

但在我國，因制度性質(zhì)要求的國有經(jīng)濟必須保持控制與領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了需要一些類型的以盈利為導(dǎo)向的國有企業(yè)。由此，如何劃定國有企業(yè)的公益性與盈利性邊界，是一個需要認真權(quán)衡與明確的問題。這也是決定我國國有企業(yè)宏觀功能定位的最基本問題。

國有企業(yè)是否擔(dān)當“公益”功能？基于市場經(jīng)濟中國有企業(yè)存在的理由已經(jīng)隱含著肯定的答案。國內(nèi)理論界的分歧集中在國企是否應(yīng)該追求完全的盈利性方面，這是一個仍需要繼續(xù)深入地研究探討的問題，但目前來看至少有一點可以明確的是：對于盈利型企業(yè)所在行業(yè)不應(yīng)當形成國有資本完全的壟斷，而應(yīng)該對這些行業(yè)放松準入管制，以創(chuàng)造各類企業(yè)進行充分競爭的市場環(huán)境，才能夠體現(xiàn)出公平與效率目標。

而關(guān)于國有企業(yè)“公益性”議題，需要厘清的兩個認識上的誤區(qū)是：一是市場經(jīng)濟條件下為糾正市場失靈與維護國家安全而存在的國有企業(yè)的公益性，與計劃經(jīng)濟國有企業(yè)高度控制之下普遍、完全的公益性相比是有其清晰邊界的，本質(zhì)上也是完全不同的；二是國企盈利與公益的關(guān)系問題，國企擔(dān)當公益功能并不完全排除其為了維持正常的資本周轉(zhuǎn)而允許追求一定程度上資產(chǎn)保值與增值，如同自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)“公益”與“保值增值”目標之間的統(tǒng)一。這種建立在公益基礎(chǔ)之上的資產(chǎn)保值增值也體現(xiàn)出了國有企業(yè)一定程度的盈利性，但毫無疑問，這種盈利應(yīng)當受到管制，不能產(chǎn)生沒有節(jié)制的暴利。

三、現(xiàn)階段我國國有資本經(jīng)營中存在的熱點

現(xiàn)階段來看，我國國有資本經(jīng)營中面臨著三個方面的問題，這三個方面問題也是近年來理論界以及公共輿論所廣泛關(guān)注的經(jīng)濟、社會熱點問題。

一是國有企業(yè)因市場準入限制而導(dǎo)致的過度壟斷問題。我國國有資本目前在下述五大領(lǐng)域占絕對控制地位，分別是：1.石油、石化、煤炭、電信、電網(wǎng)、發(fā)電、鋼鐵、造船、航天、軍工等；2.鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施；3.城市公用事業(yè)如供水、供氣、供熱、園林綠化、垃圾焚燒、污水處理、公交、地鐵等；4.銀行、保險、證券及報紙雜志出版、電影、電視廣播等；5.文教及衛(wèi)生醫(yī)療等。國有資本在這些領(lǐng)域占絕對控制地位，占比90%以上③。上述國有資本絕對控制的領(lǐng)域中，有一些行業(yè)因為資源過分向少量企業(yè)集中而出現(xiàn)過度壟斷，而經(jīng)濟學(xué)理論已經(jīng)反復(fù)證明，壟斷阻礙市場競爭而導(dǎo)致社會整體福利損失。而追根溯源，我國國企壟斷的根本原因是由于“行政準入”而非依靠市場充分競爭造成的，如何打破這種壟斷局面以及對壟斷型國企進行有效監(jiān)管，是一個需要關(guān)注與解決的突出問題。

二是國有企業(yè)內(nèi)部治理中存在的“管理黑箱”以及行業(yè)之外與國企內(nèi)部不同成員之間收入分配不公問題。理論上來看，我國國有企業(yè)的“全民所有制”性質(zhì)使得國有企業(yè)經(jīng)營尤其是經(jīng)營成果分配與“全體公民”之間存在直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系；全民所有制預(yù)示著全體公民都是股東，每一個股東應(yīng)該具有企業(yè)重大經(jīng)營與管理上的知情權(quán)。但現(xiàn)實是，作為國有資本所有者代理人的政府與國有企業(yè)經(jīng)營者之間“委托-代理”關(guān)系中更易于存在的所有者缺位、內(nèi)外部監(jiān)督不力，以及政府權(quán)力行使中的不規(guī)范行為等各種原因，容易造成企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營者存在“道德風(fēng)險”與事實上的“管理黑箱”等問題，也使得官僚主義、浪費與可能存在的腐敗行為——這些在政府機關(guān)中易于滋生的弊端，在國有企業(yè)中存在著。同時，壟斷暴利的存在使得國有企業(yè)從業(yè)者與其他一般性行業(yè)從業(yè)者之間存在收入分配上的巨大差距；在國企內(nèi)部，決策地位的不對等等原因造成的管理者強勢與勞動者弱勢，也使得管理者階層與普通勞動者階層之間同時存在收入分配上的巨大差距。上述兩個方面的問題中，“管理黑箱”與內(nèi)部規(guī)范問題是各國國有企業(yè)共同面臨的問題，但我國因國企群體過于龐大以及政府權(quán)力邊界過寬等原因，顯然更加嚴重；因為市場體制方面的問題，行業(yè)間收入分配與國企內(nèi)部收入分配差距問題，則屬于我國轉(zhuǎn)軌時期特有的問題。

三是國有企業(yè)存在上繳紅利比例過低的問題。我國國有資本運營預(yù)算制度經(jīng)過多年的討論醞釀，到2003年國有資產(chǎn)管理監(jiān)督管理委員會設(shè)立之后終于正式推出。2007年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，國家以所有者身份依法正式向國有企業(yè)收取國有資本收益，并將國有資產(chǎn)管理納入財政預(yù)算管理，使國有資本收益成為政府公共預(yù)算的一部分。2007年12月，財政部和國資委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，分別對煙草電力、石化、電力、電信、煤炭鋼鐵、運輸、貿(mào)易、施工等不同行業(yè)的中央企業(yè)分別按5%～10%的比例收繳資本經(jīng)營收益。2010年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項的通知》，將資源類企業(yè)上交比例提升至15%，一般競爭企業(yè)提升至10%，軍工和科研企業(yè)維持5%的比例。2012年2月，財政部進一步發(fā)布通知，從2012年起，繼續(xù)擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍在原有基礎(chǔ)上，新增工信部、體育總局所屬企業(yè)等301家，新納入實施范圍的國有獨資企業(yè)按照中央國有資本收益收取政策第三類企業(yè)歸類，上繳利潤比例為稅后凈利潤的5%。但即便是經(jīng)歷幾次調(diào)整之后，上述企業(yè)上繳利潤的最高比例仍只有15%，這預(yù)示著國有企業(yè)中85%的紅利依舊留存在企業(yè)用于自我發(fā)展，基于上述如煙草、石化、電力、電信、銀行等行業(yè)因壟斷而獲取暴利的事實，國企紅利上繳比例嚴重過低的問題日益凸顯，迫切需要進一步的調(diào)整。

四、改進國有資本經(jīng)營的幾點建議

我國國有資產(chǎn)管理中存在上述問題有市場經(jīng)濟體制下各國都需要共同面對的共性問題，也有我國獨有的制度、政策設(shè)計與政府宏觀管理有欠規(guī)范所帶來的問題，需要多方面的認真思考與“頂層設(shè)計”進行改進。

首先是一系列基本的理論認識問題需要探討和加以厘清。比如，國有企業(yè)是否需要弱化“盈利”功能而更多地擔(dān)當“公益”功能以及二者的邊界如何確定的問題；比如，如何對國有企業(yè)引進內(nèi)、外部監(jiān)督并使之常態(tài)化以對“管理黑箱”保持必要威懾的問題；比如，如何發(fā)揮工會的作用以真正代表勞動者與管理者對等談判而保障勞動者利益并對企業(yè)進行有效監(jiān)管的問題，以及國有資產(chǎn)保值與增值的實現(xiàn)方式、是否需要放松管制允許其他所有制企業(yè)進入而擴大競爭問題，等等。

在實踐層面，現(xiàn)行的有效的監(jiān)管措施需要強化，比如需要“硬化”既有的財政紀律如國有資產(chǎn)例行監(jiān)督檢查機制、大型國有企業(yè)巡視員與財務(wù)委派、審計制度，以能夠有效發(fā)揮國資監(jiān)管部門以及國有企業(yè)董事會、監(jiān)事會的作用，對管理層形成有效制約；新措施需要祭出，比如需要采取包括放松準入管制、引入競爭機制以對壟斷企業(yè)實行有效制衡，通過競爭打破壟斷暴利以縮小與其他行業(yè)的收入分配差距，實行覆蓋企業(yè)全體員工而不只是高級管理人員的全員激勵機制等以規(guī)范國有企業(yè)內(nèi)部的收入分配行為，采取措施消除、至少是大幅減少管理者受托進行國有資產(chǎn)管理中的“道德風(fēng)險”等危害公平與效率的事實與現(xiàn)象發(fā)生，等等。

而當前最易于實施的是繼續(xù)擴大國企上繳紅利的范圍與比例。同時，可以與央企擴大紅利上繳范圍與比例同步進行的，是央企上繳紅利的具體使用方向的設(shè)定。目前市場呼聲較高的是運用一定的國企紅利充實社會保障基金，比如設(shè)立一些用于特定支出指向的專項基金（如特別疾病患者的救助基金，收入者的教育、醫(yī)療保障基金等），這些支出原本就應(yīng)該是政府保障的職責(zé)范圍，應(yīng)由財政進行保障而不能僅僅依靠社會互助與捐贈滿足資金來源；而對弱勢群體的救助，正是讓全民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的一個具體體現(xiàn)。從長遠來看，也可以在特定時期向全體社會成員派發(fā)紅利，真正讓國有企業(yè)“回歸”至“全民所有制”本位屬性。

注釋：

①陳少暉，廖添土等，國有資產(chǎn)管理：制度變遷與改革模式，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，P36。

②參見曹均偉，洪登永，國外國有資產(chǎn)監(jiān)督模式的比較和借鑒，《世界經(jīng)濟研究》2007 年第6 期。

③截至2008年底的數(shù)據(jù)，參見文宗瑜：中國國有企業(yè)60年的發(fā)展及其巨大影響，《國有資產(chǎn)管理》 2009年10期。

參考文獻：

[1]曹均偉，洪登永.國外國有資產(chǎn)監(jiān)督模式的比較和借鑒[J].世界經(jīng)濟研究，2007，（6）.

[2]宗瑜. 中國國有企業(yè)60年的發(fā)展及其巨大影響[J].國有資產(chǎn)管理，2009，（10）.

[3]陳少暉，廖添土等. 國有資產(chǎn)管理：制度變遷與改革模式[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.

（編輯：張小玲）