牛睿

【摘要】生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度對(duì)于提高資源利用率，減少?gòu)U棄物的排放，保護(hù)和改善自然環(huán)境發(fā)揮著重要的作用。但是，我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度還存在著現(xiàn)行立法中有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的規(guī)定過于原則性，缺乏操作性等多方面的不足。應(yīng)該從加快制定和完善相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)，增強(qiáng)其操作性等措施入手，進(jìn)一步完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

【關(guān)鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟(jì)法生產(chǎn)者責(zé)任延伸法律制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是當(dāng)今許多工業(yè)化國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度中的重要制度之一。該制度對(duì)于提高資源利用率，減少?gòu)U棄物的排放，保護(hù)和改善自然環(huán)境發(fā)揮著重要的作用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，但是目前，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)還處于初創(chuàng)階段，因此健全與完善我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，對(duì)于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

延伸生產(chǎn)者責(zé)任的概念（Extended Producer Responsibility，簡(jiǎn)稱EPR概念），最初是由瑞典隆德大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯教授在1988年給瑞典環(huán)境署提交的一份報(bào)告中提出的。他認(rèn)為，延伸生產(chǎn)者責(zé)任旨在保護(hù)環(huán)境，降低產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。它通過使產(chǎn)品制造者對(duì)產(chǎn)品的整個(gè)生命周期，特別是對(duì)產(chǎn)品的回收、循環(huán)和最終處置負(fù)責(zé)來實(shí)現(xiàn)。這一概念明確了產(chǎn)品被消費(fèi)后，在廢物回收、循環(huán)利用和最終處置環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體。1997年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《EPR框架報(bào)告》中對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的定義為：“產(chǎn)品的制造商和進(jìn)口商應(yīng)承擔(dān)其產(chǎn)品在整個(gè)生命周期中環(huán)境影響的主要部分，包括材料選擇、生產(chǎn)工藝以及使用和棄置過程造成的影響。”該定義進(jìn)一步將生產(chǎn)者的范圍從制造商擴(kuò)展到了生產(chǎn)成品的進(jìn)口商。1991年，德國(guó)率先在《包裝物法令》中引入EPR概念，確立了包裝物生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。隨后各發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家在其循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中也紛紛引入EPR概念，設(shè)定了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并在循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中取得了很好的效果。

德國(guó)、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。德國(guó)是世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最早的國(guó)家，也是率先在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中設(shè)立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的國(guó)家。通過生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，德國(guó)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則擴(kuò)展到了整個(gè)生產(chǎn)領(lǐng)域。根據(jù)1996年生效的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》，德國(guó)規(guī)定生產(chǎn)者的責(zé)任主要包括：設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)須考慮產(chǎn)品的生產(chǎn)及使用過程中盡可能地減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生；生產(chǎn)中優(yōu)先使用再利用的廢物及再生的材料；標(biāo)明產(chǎn)品中所含污染物量，以保證使用后的廢物可進(jìn)行環(huán)境允許的回收再利用或處置；通過產(chǎn)品說明書提供關(guān)于產(chǎn)品返還、再使用和回收再利用等信息；接收產(chǎn)品使用后的廢物及對(duì)這些產(chǎn)品和廢物進(jìn)行回收利用或處置。

日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。日本被認(rèn)為是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最為完備的國(guó)家。根據(jù)2000年生效的《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，日本規(guī)定生產(chǎn)者的責(zé)任主要包括：企業(yè)有責(zé)任在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，采取必要的措施，以抑制原材料變成廢棄物；有責(zé)任在原材料成為可循環(huán)資源時(shí)，由本企業(yè)自行進(jìn)行適當(dāng)?shù)难h(huán)，或者采取必要措施，由本企業(yè)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，使可循環(huán)資源得到適當(dāng)?shù)难h(huán)，并使不可循環(huán)者得到適當(dāng)?shù)奶幹?；產(chǎn)品和容器的制造和銷售企業(yè)，有責(zé)任在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，提高產(chǎn)品和容器的耐久性，完善產(chǎn)品和容器的維修體系，抑制該產(chǎn)品和容器變成廢棄物；有責(zé)任采取必要措施，以改進(jìn)產(chǎn)品和容器的設(shè)計(jì)，標(biāo)明其材料和成分，并在產(chǎn)品和容器成為可循環(huán)資源時(shí)，使其易于得到適當(dāng)?shù)奶幹?；?dāng)產(chǎn)品和容器成為可循環(huán)資源時(shí)，為了對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)而順利的循環(huán)利用，國(guó)家、地方政府、企業(yè)和公眾需要合理地承擔(dān)各自的責(zé)任；當(dāng)產(chǎn)品和容器的設(shè)計(jì)、原材料的選擇以及產(chǎn)品和容器成為可循環(huán)資源時(shí)，任何特定企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本原則的要求，對(duì)已經(jīng)成為可循環(huán)資源的產(chǎn)品和容器，自行負(fù)責(zé)收集、遞交或者適當(dāng)?shù)难h(huán)利用；企業(yè)有責(zé)任協(xié)助國(guó)家和地方政府實(shí)施有關(guān)建立循環(huán)型社會(huì)的政策和措施。

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的不足

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的第十五條對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定是：生產(chǎn)列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須負(fù)責(zé)對(duì)廢棄的產(chǎn)品或者包裝物回收；對(duì)其中可以利用的，由各企業(yè)負(fù)責(zé)利用；對(duì)因不具備技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件而不適合利用的，由各生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)無害化處置；對(duì)前款規(guī)定的廢棄產(chǎn)品或者包裝物，生產(chǎn)者委托銷售者或者其他企業(yè)或者組織進(jìn)行回收、利用或者處置的，受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定或者合同的約定負(fù)責(zé)回收或者利用、處置；對(duì)列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品和包裝物，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或者其委托回收的銷售者或者其他組織；強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法，由國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門規(guī)定。此外，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十七條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八條，對(duì)生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口被列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品和包裝的企業(yè)也作出了上述強(qiáng)制性規(guī)定。

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度存在的不足。第一，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法雖然基本上體現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任延伸的思想，但是嚴(yán)格意義上的生產(chǎn)者責(zé)任延伸的規(guī)定還比較少，對(duì)產(chǎn)品生命周期中各環(huán)節(jié)有關(guān)生產(chǎn)者的責(zé)任還缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定。第二，現(xiàn)行立法中有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的規(guī)定過于原則性，缺乏操作性。第三，生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品廢棄物、包裝的回收和再利用責(zé)任，還只限于列入國(guó)家強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物，但是國(guó)家強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物名錄至今沒有出臺(tái)，直接影響到循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施。第四，對(duì)于生產(chǎn)者在其生產(chǎn)的一般產(chǎn)品廢棄物的返還、回收過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和信息責(zé)任沒有作出規(guī)定。第四，對(duì)違反生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任缺乏明確的規(guī)定，對(duì)各責(zé)任主體起不到剛性的約束作用。

完善我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的路徑

增強(qiáng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的可操作性。應(yīng)在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，對(duì)生產(chǎn)者在產(chǎn)品整個(gè)生命周期中的不同階段所應(yīng)承擔(dān)的一般延伸責(zé)任，包括生產(chǎn)者的產(chǎn)品責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、環(huán)境責(zé)任、信息責(zé)任等，以及生產(chǎn)者范疇的其他責(zé)任主體，如銷售者、其他組織、廢物回收利用或處置企業(yè)、消費(fèi)者等的一般責(zé)任作出全面、系統(tǒng)、明確、具體的規(guī)定，增強(qiáng)其操作性。

加快制定和完善相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)。應(yīng)針對(duì)不同領(lǐng)域、不同類型和生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)，加快制定和完善相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)，確立不同的生產(chǎn)者延伸責(zé)任。

借鑒先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，建立嚴(yán)格的產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。為了有效地實(shí)現(xiàn)從源頭上控制環(huán)境污染，減少資源和能源的浪費(fèi)，應(yīng)借鑒先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，建立嚴(yán)格的產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，即除了國(guó)家明令禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品不得進(jìn)入市場(chǎng)流通，還應(yīng)當(dāng)要求生產(chǎn)者或銷售商必須對(duì)其產(chǎn)品使用后有關(guān)廢物和包裝物的回收利用、返還方式等作出切實(shí)可行的規(guī)定，并通過產(chǎn)品說明書或在產(chǎn)品外包裝上作出明顯標(biāo)志后，才能進(jìn)入市場(chǎng)流通。

加快推進(jìn)我國(guó)廢物回收體系建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)資源利用系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)突出以下要點(diǎn)：一是規(guī)范現(xiàn)行廢物回收、拆解的市場(chǎng)秩序，實(shí)行嚴(yán)格的企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。二是國(guó)家和地方政府需要扶持并加快建立一批具有專業(yè)資質(zhì)的廢物回收、拆解、再生利用和處置的組織或新型靜脈產(chǎn)業(yè)，負(fù)責(zé)或接受生產(chǎn)者、銷售者的委托，處理廢物回收、拆解、再生利用和處置。三是將生產(chǎn)者責(zé)任延伸與回收再生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合起來，鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)自行建立產(chǎn)品廢棄物回收中心，對(duì)特定的產(chǎn)品廢棄物進(jìn)行回收、拆解及再利用。四是國(guó)家在現(xiàn)行強(qiáng)制回收產(chǎn)品和包裝范圍的基礎(chǔ)上，需要逐步擴(kuò)大強(qiáng)制回收的范圍，將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大危害的廢棄物納入其中，例如產(chǎn)品包裝物、廢舊電池、廢舊電子電器產(chǎn)品、廢舊家電和廢舊汽車等，由生產(chǎn)者承擔(dān)起回收、利用和處置，以及回收費(fèi)用等責(zé)任，或者委托專門的組織承擔(dān)上述責(zé)任。五是國(guó)家應(yīng)制定限期回收和再利用指標(biāo)。借鑒德國(guó)《避免和利用包裝廢棄物法》、日本《家電回收法》等法律的立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定生產(chǎn)者和銷售商對(duì)某些產(chǎn)品或包裝物的限期回收利用率指標(biāo)。實(shí)踐證明，設(shè)定回收利用率指標(biāo)和期限，對(duì)于督促循環(huán)經(jīng)濟(jì)各責(zé)任方履行責(zé)任可以起到很好的效果。我國(guó)應(yīng)借鑒這一成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況制定分階段的回收再利用指標(biāo)體系。

合理配置生產(chǎn)者延伸義務(wù)的法律責(zé)任。生產(chǎn)者延伸責(zé)任的宗旨在于防止產(chǎn)品廢棄物對(duì)環(huán)境造成威脅，促進(jìn)資源的循環(huán)利用。我國(guó)引入生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度時(shí)間不長(zhǎng)，因此應(yīng)該將規(guī)制生產(chǎn)者的行為責(zé)任側(cè)重于對(duì)產(chǎn)品廢棄物的回收、再生利用和處置上，以促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，激勵(lì)生產(chǎn)者從設(shè)計(jì)階段就要考慮減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生、能源消耗、提高資源的利用率。此外，還需要在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律法規(guī)中，對(duì)生產(chǎn)者、銷售者、回收組織以及消費(fèi)者等不同責(zé)任主體違反回收、再生利用和處置的行為所應(yīng)擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，分別細(xì)化并作出明確的規(guī)定，使之便于操作。

（作者為遼寧社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員；本文系遼寧社會(huì)科學(xué)院2011年度重點(diǎn)課題“循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：LNSTY11A010）