李秋芳

【摘要】加強和創(chuàng)新社會管理成為新時期各級政府的重要工作內(nèi)容，社會管理創(chuàng)新離不開法治政府建設(shè)，法治政府建設(shè)是社會管理創(chuàng)新的前提和保障。文章分析了法治政府建設(shè)中的諸多問題，提出建設(shè)法治政府、推進社會管理創(chuàng)新的途徑。

【關(guān)鍵詞】法治政府社會管理政府職能

黨的十七大提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素?！鄙鐣芾韯?chuàng)新離不開法治政府建設(shè)，只有堅持以法治理念為指導(dǎo)，以法治程序為保障，社會管理創(chuàng)新才能真正實現(xiàn)最佳的社會效益。2012年政府工作報告提出，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順經(jīng)濟與社會發(fā)展的關(guān)系，推進依法行政和社會管理創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)、責任、法治、廉潔政府。

建設(shè)法治政府是社會管理創(chuàng)新的前提和保障

第一，建設(shè)法治政府，強化法治理念，為社會管理創(chuàng)新提供思想保障。改革開放以來，社會管理領(lǐng)域發(fā)生了如下五個方面的轉(zhuǎn)變：社會從“單位管理”向“社會管理”轉(zhuǎn)變、政府角色由“權(quán)力本位型”向“權(quán)利本位型”轉(zhuǎn)變、公共管理方式從“行政管制”向“社會服務(wù)”轉(zhuǎn)變、社會治安從“單一治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)變、化解社會矛盾從“單一機制”向“多元機制”轉(zhuǎn)變。作為社會秩序的守護者、公共利益和國家利益代表者的行政機關(guān)是社會管理的主體，行政機關(guān)的法治意識和執(zhí)法水平直接決定社會管理的成效。在社會管理中，不斷深化法治理念和強化依法行政工作是分不開的。建設(shè)法治政府的過程轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)政府社會管理的職能，深化了社會管理體制的改革，促進了社會領(lǐng)域的飛速發(fā)展?？梢哉f，相對于傳統(tǒng)統(tǒng)治型的社會管理模式立足依法行政、實現(xiàn)行政法治，本身就是社會管理創(chuàng)新。

第二，建設(shè)法治政府，深化行政問責，為社會管理創(chuàng)新提供制度保障。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快，在社會管理諸多方面，政府出現(xiàn)了管理的缺位和越位現(xiàn)象，不僅造成了社會管理的混亂，而且引發(fā)了很多社會矛盾，既損害了群眾權(quán)益，影響社會穩(wěn)定，又嚴重影響政府公信力。在社會管理領(lǐng)域深化和落實行政問責與監(jiān)督，能很好地為社會管理創(chuàng)新提供制度保障。目前，行政問責的實踐已經(jīng)擴展到各個方面，比如房價問責、土地問責、城市建設(shè)、城市環(huán)境問責等。各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持科學(xué)發(fā)展觀，本著以人為本的原則，正確地行使權(quán)力，履行職責，對保障納稅人的合法權(quán)益、減少政府的浪費和防治腐敗都有很重要的作用。

第三，建設(shè)法治政府，民主科學(xué)立法，為社會管理創(chuàng)新提供法制保障。當前，我國處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，必然發(fā)生這樣或那樣的矛盾和問題。民主科學(xué)立法將為社會管理創(chuàng)新提供法制保障。我國雖然相繼出臺了《社會保險法》、《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)，但有關(guān)社會管理基本內(nèi)容的社會救助法、社會福利法、弱勢群體保護立法等亟待研究制定。只有健全完善社會管理的各項法律制度，形成全覆蓋的社會管理網(wǎng)絡(luò)和體系，才能為社會管理創(chuàng)新提供法制保障，才能實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新與提高。

法治政府建設(shè)中存在的問題

法治理念滯后。黨的十五大提出依法治國的治國方略，強調(diào)依法行政。但目前，有些政府官員法治意識淡薄，總是習(xí)慣于以管制者的身份出現(xiàn)，缺乏依法行政理念，輕視法律，以權(quán)壓法。一些人認為加強社會管理就是加大管理力度，主張采取嚴厲措施，嚴管重罰，甚至自行出臺規(guī)章，甚至以改革創(chuàng)新為名，隨意突破法律禁區(qū)，造成“人治”現(xiàn)象抬頭，影響了法律的尊嚴，損害政府在改革創(chuàng)新中的形象。在現(xiàn)實生活中，法治的權(quán)威和作用仍受到質(zhì)疑，比如，人們“信權(quán)”而不信法，“信訪”而不信法，缺乏真正有效的憲法實施保障制度。

政府職能不清。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是政府自身的六次機構(gòu)改革使政府對社會管理體制進行了一些調(diào)整，但相對于經(jīng)濟管理體制的改革而言，社會管理體制改革相對滯后。各級政府仍然管了許多不應(yīng)該管又管不好的事，政企不分、政資不分、政事不分的現(xiàn)象還廣泛存在，致使企業(yè)行為和市場運行扭曲；而不少應(yīng)該由政府管理的事卻沒能管到或沒有管好。政府職能轉(zhuǎn)變就是要解決好政府、社會、市場三者之間的關(guān)系。而社會中介組織尚未成為政府職能轉(zhuǎn)移的真正載體，民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，使得社會管理缺乏長效機制。

利益訴求不暢。在我國社會轉(zhuǎn)型的新時期，社會矛盾不可避免地突顯，而有矛盾就必然會影響社會的和諧與穩(wěn)定，因此，政府作為社會管理者要有完善的利益訴求機制和救濟機制。目前，我國雖然有政務(wù)公開實施、行政權(quán)力透明運行、聽證制度的展開等利益訴求機制和救濟渠道，但各種方式、平臺之間缺乏有效銜接，每種糾紛解決機制無論在制度設(shè)計上，還是實際運作效果上都存在或多或少的問題，沒有形成完善的體系，嚴重影響社會管理體制和機制的創(chuàng)新。

推進政府社會管理創(chuàng)新的途徑

樹立法治理念。創(chuàng)新不是刻意突破現(xiàn)有法律的界限，而是更好地維護法律、執(zhí)行法律。社會管理創(chuàng)新必須在尊重法律的前提之下進行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創(chuàng)新。樹立法治理念是確保社會管理創(chuàng)新有效性和持續(xù)性的重要前提。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，全國致力于全面落實依法治國基本方略、加快建設(shè)社會主義法治國家的新形勢下，加強和創(chuàng)新社會管理，必須牢固樹立法治理念，加強社會管理領(lǐng)域立法、執(zhí)法工作，使各項社會管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。強化“尊重和保障人權(quán)”意識，弘揚公平正義的價值觀，凸顯民主參與，秉持公開透明的原則。

轉(zhuǎn)變政府職能。當前，我國政府職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理。要建立服務(wù)型政府，各級地方政府要牢固樹立為民服務(wù)的理念，注重社會管理和公共服務(wù)這兩項重要職能，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中，按照“轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責一致、提高效能”的要求，深化行政管理體制改革，為百姓提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。要更加重視疏通社會利益訴求表達渠道，關(guān)心困難群體的社會權(quán)利保護，傾聽和反映人民群眾的社會需求，不斷創(chuàng)新社會管理方式，改進社會管理平臺，解決廣大人民群眾切身利益，形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。要加大力度，整合各方面社會管理資源，把人力、物力、財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，努力提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

加強立法建設(shè)。目前我國雖然初步建立了社會管理法律體系，但我認為當前急需完善如下方面立法：一是要加強促進社會組織發(fā)展的立法，要側(cè)重培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)類、公益慈善類社會組織和社區(qū)社會組織、支持和引導(dǎo)社會組織參與社會建設(shè)和管理等領(lǐng)域的規(guī)范；二是強化易引發(fā)社會矛盾領(lǐng)域的規(guī)范。如企業(yè)改制、征地拆遷、勞動爭議、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)、交通事故等；三是針對特殊人群、弱勢群體管理服務(wù)的立法。包括流動人口、農(nóng)民工、少數(shù)民族、信教人員、失業(yè)低收入人員、社區(qū)矯正和歸正人員、重點青少年群體等；四是社區(qū)治理領(lǐng)域的立法。如社區(qū)工作隊伍建設(shè)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心、發(fā)展基層民主等；五是社會服務(wù)領(lǐng)域的立法。重點是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)境等民生領(lǐng)域；六是社會治安管理領(lǐng)域的立法。特別是關(guān)于拆遷社區(qū)、“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部等領(lǐng)域的規(guī)范；七是規(guī)范社會合理流動的立法。如城鄉(xiāng)流動治理和地區(qū)、行業(yè)之間人力資源合理流動的立法；八是關(guān)于社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等社會保障領(lǐng)域的立法；九是關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)管制的立法，如互聯(lián)網(wǎng)輿情管理，網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)建設(shè)和治理的立法等。

構(gòu)建多元矛盾訴求機制。政府要依法化解社會矛盾，就必須充分發(fā)揮諸多非訴糾紛解決機制的優(yōu)勢，彌補傳統(tǒng)單一訴訟方式的不足。充分發(fā)揮行政復(fù)議層級監(jiān)督作用。進一步提高訴前行政復(fù)議的比重，提高行政復(fù)議受案率、撤銷率、變更率，降低維持率，充分發(fā)揮行政復(fù)議化解社會矛盾的功能。積極探索運用行政調(diào)解化解民事爭議和行政爭議。為有效降低社會風險，化解社會矛盾，行政機關(guān)在解決矛盾糾紛時，要根據(jù)法律規(guī)定和糾紛實際情況，首先選擇調(diào)解解決的方式，只有在調(diào)解無望的前提下才選擇其他渠道解決。發(fā)揮信訪功能。在大信訪格局下，推動信訪救濟與其他救濟的有效銜接，推進信訪渠道和信訪制度規(guī)范化運作，提高信訪事項辦理的公正性、有效性和確定性。完善仲裁制度。鑒于目前我國仲裁的市場化程度較低、政府始終是仲裁發(fā)展的推手的現(xiàn)狀，推動仲裁按照市場化運行要求妥善化解民事和經(jīng)濟類糾紛，維護社會的穩(wěn)定和諧。

總之，推進社會管理創(chuàng)新是當前確保國家安全、維護社會穩(wěn)定、加快法治進程以及保障公民權(quán)利的一項重要工作。從建設(shè)法治政府的角度出發(fā)，推進社會管理創(chuàng)新，應(yīng)當從思想上深化認識，在全社會樹立起與社會管理創(chuàng)新相適應(yīng)的法治觀念，探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會管理之路。

（作者為中共遼陽市委黨校副教授）