朱建邦

【摘要】公文工作的效率直接體現(xiàn)著行政組織的工作作風(fēng)和辦事效率，公文工作效率的提高是涉及領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)和各層管理人員多個(gè)方面的系統(tǒng)工程。提高我國公文工作效率，應(yīng)從精簡機(jī)構(gòu)、人員培養(yǎng)、制度完善、科學(xué)建設(shè)等方面，尋求從根本上突破公文工作效率瓶頸的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】公文效率對(duì)策

公文是實(shí)施管理、進(jìn)行內(nèi)外上下溝通的工具，是在組織內(nèi)部和外部傳遞組織正式信息的重要渠道，公文工作效率的提高，必須以一整套嚴(yán)密的公文工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為前提。國務(wù)院辦公廳《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公文報(bào)送有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件多次要求各級(jí)機(jī)關(guān)加強(qiáng)公文管理，改進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，努力精減文件，以提高干部隊(duì)伍素質(zhì)為根本，以增加科技含量為動(dòng)力，以公文處理和檔案管理為內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)公文處理及傳遞運(yùn)用能力，提高工作效率和質(zhì)量。

為切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，加快公文運(yùn)轉(zhuǎn)速度，提高公文工作的質(zhì)量和水平，必須掌握系統(tǒng)性總體優(yōu)化原則，從公文工作的系統(tǒng)性總體出發(fā)，發(fā)揮各分系統(tǒng)、子系統(tǒng)的效能，統(tǒng)一計(jì)劃協(xié)調(diào)，使整個(gè)系統(tǒng)的效能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

精簡機(jī)構(gòu)，減少中轉(zhuǎn)層次，削減公文數(shù)量

現(xiàn)行行政管理體制下，某些部門權(quán)力過于集中，層次重疊，機(jī)構(gòu)臃腫，各級(jí)管理者身陷文山會(huì)海，如不簡政放權(quán)，官僚主義導(dǎo)致的文山會(huì)海就很難根除。

一是早在1871年，革命導(dǎo)師馬克思就指出，資產(chǎn)階級(jí)龐大、臃腫、耗費(fèi)巨大的政府實(shí)際上是“補(bǔ)充直接經(jīng)濟(jì)剝削的第二重剝削人民的手段”，社會(huì)主義的國家機(jī)關(guān)不能成為臃腫龐大、開支浩繁的腐化政府。列寧堅(jiān)決主張精簡機(jī)構(gòu)、緊縮編制，指出機(jī)關(guān)工作中“最大的毛病就是官僚主義”，要求“把那些半貴族老爺式的玩具性的機(jī)構(gòu)”，一律撤銷。

二是傳統(tǒng)的政府組織形式?jīng)Q策鏈過長、反應(yīng)緩慢，在當(dāng)下快速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境中“事倍功半”，發(fā)文越來越多，效率越來越低；而“扁平化”組織通過直接的分權(quán)、授權(quán)管理，能夠大大提高組織內(nèi)部信息傳遞效率。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)工作，關(guān)鍵點(diǎn)在于提升社會(huì)管理能力，充分實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新社會(huì)管理模式和管理手段。積極扶持各類社會(huì)組織的成長，規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展路徑，形成多層次大規(guī)模的社會(huì)協(xié)同工作格局；強(qiáng)化、豐富公民政治參與的熱情和渠道，形成政府和社會(huì)組織良性互動(dòng)的社會(huì)格局。充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的能力和作用，不斷提高社會(huì)自律和自治水平。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府從紛繁復(fù)雜的微觀社會(huì)事務(wù)中解脫出來，清晰界定政府的職能邊界，把不該由政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)都轉(zhuǎn)移出去，真正轉(zhuǎn)到社會(huì)、市場中。政府部門的權(quán)力需逐級(jí)下放，使權(quán)力回歸社會(huì)，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”。

三是堅(jiān)持良法善治的原則，著力于制度設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新，完善社會(huì)公眾參與監(jiān)督的法治格局，促進(jìn)社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)的自凈化力量的成長；強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，推動(dòng)政府部門職能整合，改革基本公共服務(wù)提供方式。重新定位、全面調(diào)整政府與社會(huì)、政府與社會(huì)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)組織培育和建設(shè)，依托社會(huì)組織建設(shè)、強(qiáng)化社會(huì)的自治功能。如此，需要政府開會(huì)討論的具體問題和需要政府審批的具體事項(xiàng)必然大大減少，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡、合并，公文來往和會(huì)議就會(huì)大幅減少。

規(guī)范公文運(yùn)行程序，改革公文處理辦法

一是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。機(jī)關(guān)的工作效率主要取決于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的效率，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)由于工作繁忙和經(jīng)常出差，導(dǎo)致出現(xiàn)公文延辦、遲辦、拖沓、漏辦的情況，造成公文運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高。對(duì)此，各級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任，充分認(rèn)識(shí)公文工作的重要性，以保持高度負(fù)責(zé)的精神、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，不斷提高機(jī)關(guān)工作水平和效率。

二是減少公文傳遞環(huán)節(jié)，嚴(yán)格公文簽收。減少不規(guī)范行文退回呈文單位的時(shí)間。在公文收發(fā)及運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，事前明確簽收主體。及時(shí)按照公文接件、轉(zhuǎn)件時(shí)間及文件報(bào)轉(zhuǎn)主體等每個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)要素進(jìn)行管理。要求機(jī)關(guān)所有工作人員對(duì)公文的收發(fā)、傳遞、辦理、歸檔等嚴(yán)格按公文處理程序進(jìn)行，對(duì)發(fā)文的文種、格式、語句等方面進(jìn)行審核把關(guān)，每天及時(shí)查看需要辦理的公文，防止公文積壓，認(rèn)真執(zhí)行公文保密制度，嚴(yán)防泄密。

第一，嚴(yán)格控制發(fā)文。公文工作效率研究不僅要考量公文工作對(duì)組織內(nèi)部工作效率的影響，還應(yīng)該關(guān)注它的社會(huì)效率，公共組織和國家機(jī)關(guān)的公文數(shù)量必須要少，質(zhì)量和規(guī)格一定要精，注重工作的實(shí)效，問題不能停留在文件上，要在工作中切實(shí)解決實(shí)際問題。

第二，發(fā)文簡明扼要。公文工作是行政活動(dòng)的一個(gè)組成部分，公文工作對(duì)行政效率有重要影響，而提高公文的閱讀效率至關(guān)重要。因此，公文的制作必須壓縮文件篇幅，縮短閱讀理解時(shí)間，必須突出主題，分析與對(duì)策明確，意盡文止?？朔倭胖髁x、形式主義、文牘主義，從內(nèi)容、形式、發(fā)送范圍、印數(shù)等方面，對(duì)各類文件、簡報(bào)和信息進(jìn)行全面清理，嚴(yán)格加以控制。

第三，加強(qiáng)文件跟蹤督辦。信息中心須嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限要求，加強(qiáng)對(duì)各類文件的跟蹤督辦，掌握運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)度。加強(qiáng)文件管理，特別是涉密文件的妥善保管立卷，防止丟失，確保原件、附件齊全完整。確保公文流轉(zhuǎn)過程中的信息流監(jiān)控不間斷，提高公文工作效率。

第四，確定合理審簽時(shí)限。根據(jù)工作需要，標(biāo)注公文緩急程度，盡量避免臨時(shí)報(bào)呈領(lǐng)導(dǎo)閱批的情況，給領(lǐng)導(dǎo)留出足夠的研究、決策時(shí)間。特別緊急的公文要協(xié)調(diào)充分，提前進(jìn)行及時(shí)充分的溝通說明，抓緊辦理。平時(shí)要按照要求提前做好報(bào)送公文的準(zhǔn)備工作，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成有關(guān)程序的辦理，隨時(shí)啟動(dòng)快速處理程序，及時(shí)處理例外問題。明確公文運(yùn)轉(zhuǎn)的“時(shí)限責(zé)任”，使“時(shí)限”成為公文工作效率真正的“推進(jìn)器”。各級(jí)各部門要認(rèn)真按照公文規(guī)定的時(shí)限及時(shí)反饋辦理結(jié)果，不得延誤、推諉，未按時(shí)辦復(fù)或答復(fù)所產(chǎn)生的相關(guān)責(zé)任由未及時(shí)處理公文者承擔(dān)。

第五，嚴(yán)格執(zhí)行公文處理規(guī)范，向規(guī)范管理要效益。嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定行文，內(nèi)容簡明扼要。按照一文一事的原則上報(bào)，在附注處注明發(fā)文部門負(fù)責(zé)人的姓名和聯(lián)系方式。涉及其他文件及相關(guān)政策法規(guī)等內(nèi)容的，應(yīng)連同上述材料的復(fù)印件附在正式文件后一并上報(bào)。凡主送平級(jí)單位或下級(jí)單位的平行文、下行文，各處室、各單位如要求對(duì)方回復(fù)意見或報(bào)告情況的，也應(yīng)注明聯(lián)系人和聯(lián)系方式。

第六，建立專業(yè)化的公文工作機(jī)構(gòu)和職業(yè)化的公文工作隊(duì)伍。強(qiáng)化責(zé)任科室及人員的職能作用。明確各級(jí)各部門的信息中心是公文處理工作的管理機(jī)構(gòu)，主管本機(jī)關(guān)并負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文處理工作，規(guī)范公文報(bào)送，不允許報(bào)送不成熟和協(xié)調(diào)不一致的文稿。屬于相關(guān)職能部門職權(quán)范圍內(nèi)可以解決的事項(xiàng)，應(yīng)直接向相關(guān)職能部門提出請(qǐng)求，嚴(yán)格禁止“體外循環(huán)”，優(yōu)化運(yùn)轉(zhuǎn)程序，提高工作效率。

三是建立健全催辦等公文工作制度。催辦是公文處理程序中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是避免積壓、加速公文運(yùn)轉(zhuǎn)的手段。領(lǐng)導(dǎo)批示的辦件，送達(dá)承辦部門后，必須按規(guī)定期限加強(qiáng)對(duì)公文承辦情況的查詢督促，對(duì)于未辦結(jié)公文堅(jiān)持按照催辦程序反復(fù)、多次催辦，直至辦結(jié)為止。對(duì)久催不辦或積留未辦件過多等情況，有關(guān)責(zé)任人應(yīng)親自到承辦部門催促辦理。對(duì)一些涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的公文，由于意見不一、職責(zé)范圍不明、推卸責(zé)任等原因不能及時(shí)辦理，要及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示、報(bào)告，明確責(zé)任和處罰對(duì)象，消除拖拉、扯皮的現(xiàn)象，提高辦事效率。

四是建立信息員例會(huì)制度和通報(bào)制度。定期召開信息管理員工作例會(huì)，定期分析、研究、解決信息管理工作中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，對(duì)各處室、各單位公文運(yùn)轉(zhuǎn)工作情況進(jìn)行通報(bào)，對(duì)不按時(shí)限辦文、嚴(yán)重違反辦文、辦會(huì)程序造成不良影響的給予通報(bào)批評(píng)。開展全員辦公自動(dòng)化操作考核，考核的主要內(nèi)容是調(diào)閱公文、利用信息和檔案資料，以及公文擬定、文件編輯、傳遞、批閱、簽發(fā)等，考核的重點(diǎn)對(duì)象包括主要領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人及信息管理員和機(jī)關(guān)工作人員，將考核結(jié)果作為年終考核及評(píng)比優(yōu)秀公務(wù)員的重要依據(jù)，獎(jiǎng)罰分明。

提高公文寫作的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化程度

公文寫作是整個(gè)公文工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和核心工程，在公文處理中起著重要作用，很大程度上影響到日常工作效率和管理水平。常見的問題是，由于公文處理中未嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，公文寫作中出現(xiàn)一些常見的錯(cuò)誤，影響了公文的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，必須加強(qiáng)公文工作的隊(duì)伍建設(shè)，抓好分級(jí)分類培訓(xùn)，提高整體素質(zhì)。

一是采取多種形式，利用多種渠道，經(jīng)常組織文秘人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要特別注意在人員、設(shè)備等方面滿足文秘工作的正常需要，增加高素質(zhì)人員，配置必需的先進(jìn)設(shè)備，確保公文處理工作及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范、高效。公文的內(nèi)容、表現(xiàn)方式、流轉(zhuǎn)過程等都應(yīng)該遵從共同的規(guī)范，嚴(yán)密規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)可以增強(qiáng)公文的通用性，方便公文在組織內(nèi)外的流通。部分公文的行文普通存在詞不達(dá)意，主題不明確、“一事多請(qǐng)”的現(xiàn)象，只要用心思考，準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)貙⑽恼碌闹髦急磉_(dá)出來，多看、多改、多推敲，就可有效地避免這種現(xiàn)象。

二是采取聘請(qǐng)專家、學(xué)者授課、分析日常典型案例、知識(shí)問答等多種形式，定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高工作人員整體素質(zhì)。對(duì)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人進(jìn)行公文處理基本操作培訓(xùn)，對(duì)信息管理員進(jìn)行深層次的專業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)公文處理規(guī)范、公文處理操作規(guī)程和公文處理系統(tǒng)的有關(guān)知識(shí)。同時(shí)有組織、有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行全員操作培訓(xùn)，向集中培訓(xùn)要人才。本著全面管理、分級(jí)培訓(xùn)、分類考核的原則，重點(diǎn)抓好局黨組領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)；抓好信息管理員的深層次培訓(xùn)；抓好一般干部的操作培訓(xùn)，全面達(dá)到“三先”要求，即領(lǐng)導(dǎo)干部要先會(huì)，中層干部要先學(xué)，信息人員要先熟，不斷提高操作管理水平和解決問題的能力。

三是加強(qiáng)信息管理人員和秘書人員有計(jì)劃、有組織的崗位交流，一是系統(tǒng)內(nèi)部的橫向交流，擴(kuò)展其工作視野，增加知識(shí)，提高能力，克服長期在同一崗位工作容易造成的表面性和片面性，培養(yǎng)“通才”型人才。二是縱向交流，組織優(yōu)秀人員到業(yè)務(wù)部門擔(dān)任適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使其具有全局視野，學(xué)會(huì)從宏觀角度看問題。

加強(qiáng)辦公自動(dòng)化建設(shè)，向科技管理要效益

我國黨政機(jī)關(guān)從20世紀(jì)80年代開始一直在政治體制改革的大背景下進(jìn)行著提高公文工作效率的實(shí)踐探索，探求控制公文數(shù)量、提高公文質(zhì)量的方法和途徑，但由于缺乏科學(xué)創(chuàng)新高效的理念指導(dǎo)，傳統(tǒng)行政效率研究機(jī)械地套用企業(yè)管理中效率研究的概念、模式和結(jié)論，忽視了行政部門的“公共性”和“技術(shù)性”，過多地注重“人”、“思想認(rèn)識(shí)”、“紀(jì)律”等因素。實(shí)際上，決定公文工作效率的因素包括制度、配置、技術(shù)和文化等方面。提高公文工作效率，必須在辦公自動(dòng)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享，加強(qiáng)文件在每個(gè)環(huán)節(jié)及各個(gè)環(huán)節(jié)間運(yùn)轉(zhuǎn)的管理。

從現(xiàn)代信息技術(shù)的角度而言，電子政務(wù)是指通過信息和通信技術(shù)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供集成的管理和服務(wù)，借助因特網(wǎng)實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化和重組，超越時(shí)間、空間和部門分離的限制，全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明和符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。電子政務(wù)是充分整合政務(wù)信息資源，提高政務(wù)效率，建立政府內(nèi)部信息交流的快速通道。

一是電子政務(wù)的核心是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部公務(wù)處理和電子公文管理系統(tǒng)。電子公文管理系統(tǒng)完善了政府內(nèi)部的信息資源共享，加強(qiáng)了業(yè)務(wù)部門之間的交流，能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)信息的快速上傳下達(dá)，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作交流，促進(jìn)協(xié)同辦公，提高辦公效率，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員提供了輔助辦公和決策服務(wù)的重要手段。

目前，我國已經(jīng)有公文格式、公文處理辦法等多個(gè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但是同國外眾多的文件標(biāo)準(zhǔn)相比，還顯得十分粗疏。例如，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織二萬多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中有數(shù)百項(xiàng)關(guān)于文件的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到一般文件和電子文件的管理技術(shù)及處理環(huán)節(jié)、文件格式與元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面。

我國的公文工作效率研究必須利用推行電子公文系統(tǒng)的進(jìn)程在公文標(biāo)準(zhǔn)體系方面進(jìn)行專項(xiàng)研究工作，制定出我國公文規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。這樣，電子公文系統(tǒng)的實(shí)施就可以使公文工作實(shí)現(xiàn)模板化、自動(dòng)化、智能化，最大限度地避免人為錯(cuò)誤的發(fā)生，可以降低辦公成本，充分提高辦事效率。推行公文電子化管理，是對(duì)政府機(jī)關(guān)傳統(tǒng)辦公模式的變革，是政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)，提高公共管理的科技含量，推行管理創(chuàng)新的體現(xiàn)，有利于轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、提高行政效率、降低行政成本、推進(jìn)政府信息公開、規(guī)范政府工作行為。

二是大力推進(jìn)電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的使用，促進(jìn)公文工作效率的根本轉(zhuǎn)變。為切實(shí)提高公文運(yùn)轉(zhuǎn)工作的質(zhì)量和效率，各級(jí)行政組織應(yīng)積極啟用電子公文交換系統(tǒng)。提升信息中心的公文集散軟硬件設(shè)施的建設(shè)水平，提高公文集散效率。推行電子公文一體化解決方案，主要任務(wù)和總體目標(biāo)是將法定公文和非法定公文的處理、傳遞、歸檔等全部納入微機(jī)管理并上網(wǎng)運(yùn)行，及時(shí)準(zhǔn)確地辦理公文，提高公文處理的效率和質(zhì)量，不再報(bào)送紙質(zhì)公文，一律采用電子公文的形式由網(wǎng)上進(jìn)行查閱和傳遞，全面實(shí)現(xiàn)公文處理工作的電子化、網(wǎng)絡(luò)化。同時(shí)，健全相關(guān)制度，完善公文處理系統(tǒng)應(yīng)用考核制度，以保證公文處理準(zhǔn)確規(guī)范、程序嚴(yán)密。

結(jié)語

公共部門的效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。有效的組織結(jié)構(gòu)、明確的制度和法律、科學(xué)的規(guī)劃、良好的團(tuán)隊(duì)協(xié)作、正確的決策等都是提高效率的重要因素。要切實(shí)加強(qiáng)公文處理工作，提高公文工作效率，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)做好公文處理工作的重要性，把公文處理作為本級(jí)、本部門的一項(xiàng)重要工作來抓，本著科學(xué)發(fā)展、強(qiáng)化培訓(xùn)、硬化管理的基本思路，加強(qiáng)公文的管理，提高公文工作效率，有效改變政府部門在群眾心目中普遍存在的“辦事拖拉、效率低下”的形象。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常過問和研究公文處理工作，大力支持公文處理人員的工作，協(xié)調(diào)解決公文處理工作中出現(xiàn)的問題，完善制度。加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)信息、公文處理和檔案資料等信息資源的管理、利用和核實(shí)工作，向信息管理要效益。提高準(zhǔn)確性、真實(shí)性和利用率，確保辦公自動(dòng)化工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展，真正把公文電子化管理貫穿于工作的全過程，實(shí)現(xiàn)公文工作的模板化、自動(dòng)化、智能化，如此才能尋找到從根本上提高我國公文工作效率的有效路徑。

（作者為北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院副教授）