許世衛(wèi)

果蔬等“菜籃子”農(nóng)產(chǎn)品滯銷是一個世界性難題，即便在歐美日等發(fā)達國家也時有發(fā)生。多年來發(fā)達國家一直致力于不斷完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼制度，規(guī)避或者化解農(nóng)產(chǎn)品價格波動及其造成的農(nóng)產(chǎn)品滯銷風險，以緩解其對生產(chǎn)者或消費者造成的不利影響。

一、日本

20世紀50年代后期，日本經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段，蔬菜價格變動很大，各地不時發(fā)生蔬菜滯銷事件。為此，日本政府于1966年制訂了《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》，逐步建立起了有效的價格穩(wěn)定和蔬菜農(nóng)戶收入補貼制度。其主要內(nèi)容有：

（一）大宗蔬菜價格穩(wěn)定機制。該機制是日本《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》的核心。日本政府規(guī)定蘿卜、白菜等14種關乎民生的蔬菜為“大宗蔬菜”，并將全國933個產(chǎn)地確定為大宗蔬菜的重點地區(qū)，這些地區(qū)的蔬菜種植大戶向當?shù)氐霓r(nóng)協(xié)組織提交種植計劃后，中央政府、地方政府和農(nóng)戶將按照3?誜1?誜1的比例出資，設立“蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定基金”，由獨立行政法人“農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)”負責管理。當蔬菜批發(fā)價格跌至過去6年平均價格的90%以下時將啟動基金，對農(nóng)戶的損失給予一定補貼。享受補貼的農(nóng)戶必須滿足以下條件：一是農(nóng)戶必須是“穩(wěn)定且持續(xù)性的生產(chǎn)者”，即種植規(guī)模在4公頃以上，且蔬菜播種面積占60%以上的生產(chǎn)者，對此類農(nóng)戶的基本補貼率為90%；二是過去3年蔬菜按計劃上市或過去3年上市的蔬菜量不超過上市計劃的120%，對此類農(nóng)戶的基本補貼率80%；三是“穩(wěn)定且持續(xù)性的生產(chǎn)者”的蔬菜播種面積的比重不超過40%，對此類農(nóng)戶的基本補貼率低于上述兩種情況。

（二）常見蔬菜價格穩(wěn)定機制。此機制與大宗蔬菜價格穩(wěn)定機制類似。日本政府指定菜花、芹菜等34種蔬菜為“常見蔬菜”，責由地方政府建立“蔬菜價格穩(wěn)定法人”并建立基金維持價格穩(wěn)定，中央政府通過農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)提供1/3的資金支持。2010年，中央政府共向各地蔬菜價格穩(wěn)定基金投入5.5億日元，為穩(wěn)定常見蔬菜價格發(fā)揮了重要作用。

（三）重要蔬菜的緊急供求調(diào)整機制。除大宗蔬菜和常見蔬菜價格穩(wěn)定機制外，日本政府還規(guī)定了甘藍、卷心菜、洋蔥、蘿卜、大蒜、大白菜和生菜等蔬菜為重要蔬菜，在這些蔬菜價格出現(xiàn)劇烈波動時政府將采取干預措施，以其穩(wěn)定蔬菜價格保護農(nóng)民收入。具體來講，若出現(xiàn)重要蔬菜因產(chǎn)量大增，而導致價格低落，蔬菜滯銷嚴重情況時，政府將與重要蔬菜主產(chǎn)地的縣農(nóng)協(xié)聯(lián)合會簽訂緊急供求調(diào)整協(xié)議，將對產(chǎn)地蔬菜施行上市管制或強制要求廢棄處理，同時政府和農(nóng)戶按照1?誜1的出資比例設立重要蔬菜緊急供求調(diào)整基金。具體補貼方法是當重要蔬菜的價格跌至過去6年平均價格的70%-90%時，農(nóng)協(xié)指導農(nóng)戶延期上市或加工后上市，基金提供30%的補貼；當重要蔬菜的價格跌至過去6年平均價格的70%以下時，農(nóng)協(xié)將指導部分產(chǎn)地將蔬菜轉(zhuǎn)作飼料，有的甚至直接還田，基金提供40%的補貼。

（四）訂單蔬菜價格補貼制度。2002年日本政府出臺了訂單栽培蔬菜價格補償制度，鼓勵蔬菜生產(chǎn)大戶（產(chǎn)區(qū)農(nóng)協(xié)、大規(guī)模農(nóng)戶等）與需求大戶（食品加工企業(yè)、餐飲企業(yè)、蔬菜批發(fā)商、大型超市）簽訂產(chǎn)銷合同。蔬菜訂單大體可分為兩類：數(shù)量確保型（定量定價簽約），即合約中事先確定數(shù)量和價格的情況下，若因天氣影響導致蔬菜收獲量不夠，且市場價格超過簽約價格的1.3倍時，農(nóng)戶通過農(nóng)協(xié)與購貨方協(xié)調(diào)，可直接從批發(fā)市場上購買蔬菜確保供貨量達到簽約數(shù)量，政府可提供適當補貼，補貼額一般不超過市場價與簽約價差額的70%-90%。價格低落型（市場價格變化簽約），即當市場蔬菜價格低于簽約價格時，簽約雙方可對簽約價格進行修訂，政府將對遭受損失的一方提供一定補貼。訂單蔬菜價格補貼制度所需資金由中央和地方政府以及生產(chǎn)者共同負擔。2010年，日本政府出資2028萬日元，用于支持該項目。

二、美國

美國政府于1933年出臺了其首部農(nóng)業(yè)補貼法案—“農(nóng)業(yè)調(diào)整法”，開始對重要的農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持。經(jīng)過80年的不斷改革，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策體系日趨完善。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼制度大體可分為兩類：特定產(chǎn)品補貼和非特定產(chǎn)品補貼。特定產(chǎn)品補貼主要是針對玉米、小麥、大米、大豆、棉花、高粱、大麥、燕麥、花生以及其他油籽等10種農(nóng)產(chǎn)品，具體分為借款差額補貼、直接支付和反周期支付。非特定產(chǎn)品補貼是面向所有農(nóng)產(chǎn)品的補貼，主要補貼形式有養(yǎng)護或休耕補貼和保險補貼。此外，美國政府還提供諸如災害救助、出口補貼等方面的補貼。

以上兩項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼制度已經(jīng)發(fā)展得比較成熟完備，但基本上不涵蓋果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品，對果蔬產(chǎn)品的滯銷美國有專門的管理制度。美國1937年農(nóng)業(yè)市場協(xié)議法案（Agricultural Marketing Agreement Act of 1937）規(guī)定，美國農(nóng)業(yè)部長有權(quán)發(fā)布水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品市場命令（Fruits, Vegetable and Specialty Crop Marketing Orders），幫助水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者解決他們個人單獨無法解決的市場問題，包括因農(nóng)產(chǎn)品集中上市而造成的滯銷賣難問題。此類以美國農(nóng)業(yè)部長名義發(fā)布的市場命令屬于強制性的行政命令，既可在全聯(lián)邦范圍內(nèi)實施，也可在某些州等局部范圍內(nèi)實施，但對指定區(qū)域內(nèi)的所有生產(chǎn)者和經(jīng)營者均具有法律約束力，如果有人違反，可處以罰款等行政處罰措施。市場命令可對果蔬產(chǎn)品的儲藏、包裝和規(guī)格提出明確要求，還可對某一產(chǎn)品的集中上市實施數(shù)量控制。市場命令適用于梨、杏、櫻桃、柑橘、棗、葡萄、獼猴桃、油桃、洋蔥、西紅柿、馬鈴薯等35種果蔬和特色農(nóng)產(chǎn)品。一般情況下，美國政府部門并不為市場命令的執(zhí)行提供任何補貼和支持，相應的費用由生產(chǎn)者分攤。

三、歐盟

歐盟從1962年起就建立了一套專門針對果蔬產(chǎn)品滯銷的補貼制度。經(jīng)過近50年的不斷改革和完善，制度已相當完備。其主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

（一）滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補償（Community Withdrawal Compensation，CWC）。這是歐盟果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)補貼制度的基礎和核心。根據(jù)歐盟法規(guī)，由果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)者專業(yè)組織—生產(chǎn)者組織（Producer Organizations, POs）來負責管理果蔬產(chǎn)品的上市銷售，在出現(xiàn)滯銷危機時歐盟將對生產(chǎn)者組織執(zhí)行的農(nóng)產(chǎn)品不上市項目提供財政補償，出資比例為生產(chǎn)者組織的項目金額的50%。1962年滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補償機制生效后，歐盟對申請不上市農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量沒有限制，加之當時的生產(chǎn)者專業(yè)組織更多的只是歐盟發(fā)放補貼的渠道，在管理生產(chǎn)者產(chǎn)品集中上市方面所發(fā)揮的作用微乎其微，結(jié)果導致20世紀90年代初期歐盟農(nóng)產(chǎn)品不上市補貼達到令人難以承受的地步，僅1992年就有100萬噸的蘋果和80萬噸的梨申請不上市補貼，財政負擔極其沉重。為此，1996年、2000年、2003年和2007年歐盟相繼對不上市產(chǎn)品補貼制度進行了調(diào)整和改革，一方面強化生產(chǎn)者專業(yè)組織的職能和作用，要求果蔬生產(chǎn)者的大部分產(chǎn)品必須通過生產(chǎn)者組織銷售，政府只對經(jīng)由生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品提供補貼。另一方面對申請不上市補貼的產(chǎn)品實行限制，確定了補貼的兩個上限：即生產(chǎn)者組織的項目資金由生產(chǎn)者組織和歐盟平均分攤，歐盟的補貼額不超過生產(chǎn)者組織項目資金的50%；歐盟的補貼額不超過通過生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品產(chǎn)值的4.1%。同時要求不上市產(chǎn)品遵守嚴格的環(huán)境保護義務。

（二）生產(chǎn)者收入波動危機預防和管理機制。盡管實施滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補償后，歐盟發(fā)生果蔬產(chǎn)品滯銷的事件減少，但是果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)受氣候條件等因素的影響較大，加之考慮到果蔬產(chǎn)品易腐爛的特性，即使出現(xiàn)輕微的果蔬產(chǎn)品滯銷仍會嚴重干擾市場并對生產(chǎn)者的收入造成不利影響。為此，歐盟還實施了生產(chǎn)者收入波動危機預防和管理制度，并對以下危機預防和管理行動提供財政支持：（1）農(nóng)產(chǎn)品不上市。歐盟將在滯銷情況下對不上市農(nóng)產(chǎn)品提供的一定補貼，補貼方式與上面的滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補償機制相同，但在生產(chǎn)者組織合并或經(jīng)由生產(chǎn)者組織上市的果蔬產(chǎn)品數(shù)量不足果蔬產(chǎn)品產(chǎn)量的20%的情況下，歐盟的出資比例可由50%提高到60%，對生產(chǎn)者組織的補貼上限可由營銷農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的4.1%提高到4.6%。如果是在歐盟內(nèi)部免費發(fā)放滯銷農(nóng)產(chǎn)品，歐盟的出資比例可提高到100%，但是補貼量不超過每個生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品產(chǎn)量的5%。（2）綠色收獲或不收獲。在正常收獲季節(jié)前全部收割農(nóng)產(chǎn)品但不用于商業(yè)銷售或不收割任何農(nóng)產(chǎn)品。（3）收獲保險。為保障生產(chǎn)者的收入，預防因自然災害、氣候條件以及病蟲害造成的市場損失，歐盟還對生產(chǎn)者組織提供的收獲保險提供一定的財政支持，但是補貼額不得超過因自然災害而造成的損失的保險額的80%。

此外，為保護市場上果蔬產(chǎn)品的價格穩(wěn)定，歐盟還對果蔬產(chǎn)品給予一定的外部保護（External Protection），包括對蘋果進口實行許可證制度以及進入價格制度，即制定果蔬產(chǎn)品進入歐盟市場的最低準入價格或者參考價格，要求各成員國參照執(zhí)行。如果市場價格低于參考價格，將征收差價稅。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所）