李鳳霞

哈爾濱市阿城區(qū)2009年開(kāi)始進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革工作，截止2011年末，我區(qū)基本完成了產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)登記頒證階段的工作任務(wù)，同時(shí)積極探索了促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效方法措施，初步建立了保護(hù)較為規(guī)范嚴(yán)格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)體系。但工作中也遇到一些問(wèn)題，現(xiàn)就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策加以探討。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）改革與現(xiàn)行法律的矛盾?，F(xiàn)實(shí)情況與我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策精神存在一些矛盾，給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)一定的困難。如《土地法》第五章六十三條規(guī)定：“集體土地不能出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部等規(guī)定均明確農(nóng)村集體土地不得直接出讓轉(zhuǎn)讓或者出租，該類(lèi)土地只有在先行轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才能在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。又如《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，明確土地承包權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作為農(nóng)民的生活保障，不能進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款等，這直接制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資功能，不利于全面激活農(nóng)村村產(chǎn)權(quán)要素。確權(quán)頒證后，若不能在這些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)上有所突破，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革很難深入下去，農(nóng)民由此而享受到的改革成果將十分有限。

（二）改革與現(xiàn)行機(jī)制的矛盾。政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入也還沒(méi)有真正形成持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，造成了現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)不足。政府缺乏必要的支持和引導(dǎo)性資金投入。對(duì)進(jìn)行或已進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的，在水電路訊的建設(shè)及啟動(dòng)資金等方面，政府應(yīng)給予一定的扶持和引導(dǎo)，但目前大多數(shù)基層政府財(cái)力困難，根本拿不出扶持資金。上級(jí)政府又沒(méi)有明確的規(guī)定和固定的投入渠道，致使產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)艱難。

（三）改革與傳統(tǒng)思想的矛盾。有些干部群眾思想認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一。受傳統(tǒng)觀念影響，部分干部和群眾缺乏市場(chǎng)意識(shí)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革認(rèn)識(shí)不到位。一些村干部擔(dān)心改革后造成資產(chǎn)流失，甚至怕失去權(quán)力，改革后管不好，管不了；部分群眾擔(dān)心改革后形成壟斷，得不到應(yīng)有的利益；承包戶擔(dān)心產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)買(mǎi)到手后，沒(méi)有效益，收不回成本；也有擔(dān)心政策不穩(wěn)定，發(fā)生變化。這些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，會(huì)影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。

（四）改革與管理體系不健全的矛盾。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是手段、發(fā)展是目的，但在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著管理體系不健全的問(wèn)題，影響和制約了改革的推進(jìn)。如農(nóng)村集體建設(shè)用地土地基準(zhǔn)價(jià)評(píng)估體系就不夠健全、不夠規(guī)范。我國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個(gè)不同的市場(chǎng)，一是國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，二是自發(fā)的集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)發(fā)展到今天，經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，已經(jīng)步入了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)則很不完善，極不規(guī)范，基地還處于自發(fā)、隱形、無(wú)序的狀態(tài)。另外，農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值無(wú)法實(shí)有化，缺乏完善的評(píng)估體系，基準(zhǔn)價(jià)格無(wú)法確定，成為集體建設(shè)用地在鎮(zhèn)內(nèi)或鎮(zhèn)外流轉(zhuǎn)的障礙。

二、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)和建議

（一）建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。依據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的主線，“確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是核心、發(fā)展是目的”，進(jìn)一步推進(jìn)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化進(jìn)程，充分發(fā)揮全市的資金、人才、技術(shù)、信息等優(yōu)勢(shì)，搭建全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，即市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)平臺(tái)，形成全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，發(fā)揮城市的支持、輻射帶動(dòng)作用。

（二）建立土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策扶持機(jī)制。一是鼓勵(lì)引導(dǎo)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。按經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；?jīng)營(yíng)大小和投資強(qiáng)度等，實(shí)行資金補(bǔ)助支持。對(duì)集中成片連續(xù)三年種糧在一定規(guī)模以上（如500畝以上）的，政府按經(jīng)營(yíng)面積逐年給予一定補(bǔ)助。三是建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)擔(dān)保機(jī)制。組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，為土地流轉(zhuǎn)提供擔(dān)保。

（三）健全完善農(nóng)村投融資機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有利于金融和社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，但其更需要農(nóng)村金融體制改革與創(chuàng)新的配合與支撐。因此，要加快建立完善的適合農(nóng)村資金需求特征的組織體系、服務(wù)體系、擔(dān)保體系、保險(xiǎn)體系和信用體系，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接融資渠道，引導(dǎo)鼓勵(lì)支持金融、民間資金和社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與資本的有機(jī)結(jié)合。

（四）制定出臺(tái)全市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性意見(jiàn)。市委、市政府在綜合產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。目前各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則都是各自制定的，并沒(méi)有全市統(tǒng)一指導(dǎo)意見(jiàn)，而且部門(mén)制定的意見(jiàn)也是按著上級(jí)套下來(lái)，有的無(wú)具體的細(xì)則，也沒(méi)有突破體制機(jī)制障礙，制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的深入，只有制定一些相關(guān)具體政策，才能推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)的建立。

（五）建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制。各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)管理等方面的投入；擴(kuò)大村莊資源整合的試點(diǎn)面，出臺(tái)推進(jìn)村莊資源整合的具體政策措施；把農(nóng)村規(guī)劃納入城市規(guī)劃總體范籌；加快推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革；加快對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的引進(jìn)步伐，加大對(duì)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持力度，發(fā)揮龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在產(chǎn)權(quán)改革中的引領(lǐng)作用。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理一體化的進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革深入開(kāi)展。

（作者單位：150300黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理站）