李鳳霞

哈爾濱市阿城區(qū)2009年開始進行產(chǎn)權制度改革工作，截止2011年末，我區(qū)基本完成了產(chǎn)權制度改革確權登記頒證階段的工作任務，同時積極探索了促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉的有效方法措施，初步建立了保護較為規(guī)范嚴格的農(nóng)村產(chǎn)權交易管理服務體系。但工作中也遇到一些問題，現(xiàn)就農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中存在的問題及對策加以探討。

一、農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中存在的問題

（一）改革與現(xiàn)行法律的矛盾?，F(xiàn)實情況與我國的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策精神存在一些矛盾，給農(nóng)村產(chǎn)權制度改革帶來一定的困難。如《土地法》第五章六十三條規(guī)定：“集體土地不能出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設”；國務院、國土資源部等規(guī)定均明確農(nóng)村集體土地不得直接出讓轉讓或者出租，該類土地只有在先行轉化為國有土地后才能在市場上流轉，農(nóng)村房屋所有權和土地承包經(jīng)營權的流轉也僅限于集體經(jīng)濟組織成員之間。又如《擔保法》第37條和《物權法》第184條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，明確土地承包權和農(nóng)村集體建設用地使用權作為農(nóng)民的生活保障，不能進行抵押擔保貸款等，這直接制約了農(nóng)村產(chǎn)權的融資功能，不利于全面激活農(nóng)村村產(chǎn)權要素。確權頒證后，若不能在這些農(nóng)村產(chǎn)權流轉上有所突破，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革很難深入下去，農(nóng)民由此而享受到的改革成果將十分有限。

（二）改革與現(xiàn)行機制的矛盾。政府對農(nóng)村公共服務的投入也還沒有真正形成持續(xù)增長機制，造成了現(xiàn)行農(nóng)村公共服務不足。政府缺乏必要的支持和引導性資金投入。對進行或已進行產(chǎn)權改革的，在水電路訊的建設及啟動資金等方面，政府應給予一定的扶持和引導，但目前大多數(shù)基層政府財力困難，根本拿不出扶持資金。上級政府又沒有明確的規(guī)定和固定的投入渠道，致使產(chǎn)權改革推進艱難。

（三）改革與傳統(tǒng)思想的矛盾。有些干部群眾思想認識還不統(tǒng)一。受傳統(tǒng)觀念影響，部分干部和群眾缺乏市場意識，對農(nóng)村產(chǎn)權制度改革認識不到位。一些村干部擔心改革后造成資產(chǎn)流失，甚至怕失去權力，改革后管不好，管不了；部分群眾擔心改革后形成壟斷，得不到應有的利益；承包戶擔心產(chǎn)權或經(jīng)營權買到手后，沒有效益，收不回成本；也有擔心政策不穩(wěn)定，發(fā)生變化。這些認識上的誤區(qū)，會影響農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的進程。

（四）改革與管理體系不健全的矛盾。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革確權是基礎、流轉是手段、發(fā)展是目的，但在農(nóng)村產(chǎn)權流轉中存在著管理體系不健全的問題，影響和制約了改革的推進。如農(nóng)村集體建設用地土地基準價評估體系就不夠健全、不夠規(guī)范。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是自發(fā)的集體土地流轉市場。國有土地出讓轉讓市場發(fā)展到今天，經(jīng)過不斷探索和實踐，已經(jīng)步入了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地流轉市場則很不完善，極不規(guī)范，基地還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。另外，農(nóng)村集體建設用地價值無法實有化，缺乏完善的評估體系，基準價格無法確定，成為集體建設用地在鎮(zhèn)內(nèi)或鎮(zhèn)外流轉的障礙。

二、推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的意見和建議

（一）建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場。依據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權制度改革工作的主線，“確權是基礎、流轉是核心、發(fā)展是目的”，進一步推進全市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場化進程，充分發(fā)揮全市的資金、人才、技術、信息等優(yōu)勢，搭建全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，即市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級平臺，形成全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權流轉有形市場，發(fā)揮城市的支持、輻射帶動作用。

（二）建立土地規(guī)模經(jīng)營政策扶持機制。一是鼓勵引導多種形式的規(guī)模經(jīng)營。堅持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，積極引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。二是建立規(guī)模經(jīng)營激勵機制。按經(jīng)營主體規(guī)?；?jīng)營大小和投資強度等，實行資金補助支持。對集中成片連續(xù)三年種糧在一定規(guī)模以上（如500畝以上）的，政府按經(jīng)營面積逐年給予一定補助。三是建立規(guī)模經(jīng)營擔保機制。組建農(nóng)村產(chǎn)權流轉擔保公司，為土地流轉提供擔保。

（三）健全完善農(nóng)村投融資機制。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革有利于金融和社會資本進入農(nóng)村市場，但其更需要農(nóng)村金融體制改革與創(chuàng)新的配合與支撐。因此，要加快建立完善的適合農(nóng)村資金需求特征的組織體系、服務體系、擔保體系、保險體系和信用體系，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接融資渠道，引導鼓勵支持金融、民間資金和社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實現(xiàn)產(chǎn)權與資本的有機結合。

（四）制定出臺全市的農(nóng)村產(chǎn)權流轉指導性意見。市委、市政府在綜合產(chǎn)權改革相關部門意見基礎上，盡快出臺農(nóng)村產(chǎn)權流轉指導意見。目前各項產(chǎn)權流轉的指導性意見和實施細則都是各自制定的，并沒有全市統(tǒng)一指導意見，而且部門制定的意見也是按著上級套下來，有的無具體的細則，也沒有突破體制機制障礙，制約農(nóng)村產(chǎn)權改革的深入，只有制定一些相關具體政策，才能推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉有形市場的建立。

（五）建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制。各級政府要加大對農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村公共服務管理等方面的投入；擴大村莊資源整合的試點面，出臺推進村莊資源整合的具體政策措施；把農(nóng)村規(guī)劃納入城市規(guī)劃總體范籌；加快推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革；加快對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的引進步伐，加大對龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，發(fā)揮龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社在產(chǎn)權改革中的引領作用。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)管理一體化的進程，推動農(nóng)村產(chǎn)權改革深入開展。

（作者單位：150300黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟管理站）