祝洪章,沈秀娟

摘 要：體制問題、隱性擔保、通脹可被攤薄、持續(xù)的擴張性財政政策等原因構(gòu)成了希臘主權(quán)債務(wù)危機的實質(zhì)，再加上美國虎視眈眈、恰到好處的引爆，最終釀成了蔓延歐洲的主權(quán)債務(wù)危機。我國的地方債務(wù)從多個方面與希臘的主權(quán)債務(wù)危機有相似之處，反思這些相似之處，以提起對地方債務(wù)風險的重視，尤其是認識其可能產(chǎn)生的影響具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；地方政府性融資平臺；希臘主權(quán)債務(wù)危機；違約風險

中圖分類號：F243文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）02-0131-03

據(jù)資料顯示，中國地方政府債券最早產(chǎn)生于1979年。1994年的分稅制改革，促使國家頒布了《中華人民共和國預算法》，該法第 28 條明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睆亩沟玫胤秸娜谫Y由顯性逐漸轉(zhuǎn)為隱性。

到1996年，包括計劃單列市在內(nèi)的全國所有省級政府，90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都有舉借債務(wù)。在1997年東南亞金融危機危機中，為了應對危機，刺激經(jīng)濟增長，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府，代地方發(fā)行政府債券，這大大增加了地方政府的債務(wù)負擔。同時，為尋求發(fā)展，地方政府自身也積極通過地方融資平臺的方式大量籌集資金。

地方政府投融資平臺是地方政府為籌集用于城市基礎(chǔ)設(shè)施資金，組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地等組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達到融資標準的公司，必要時再輔以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。

2008 年金融危機來襲，各國政府緊急救市，增加市場流動性。為加大消費，繁榮市場，促進經(jīng)濟平穩(wěn)過渡，2009年我國財政部頒布《2009 年地方政府債券預算管理辦法》，為地方融資提供“綠色通道”。發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方導致的地方政府債務(wù)再次迅猛增加。

根據(jù)國家審計局數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91萬億元人民幣。其中，政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，再加上政府負有擔保責任的債務(wù)，則該比率達70.45%。另外，地方政府債務(wù)余額有79%來自銀行貸款，規(guī)模約有8.5萬億元人民幣。根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方融資平臺總數(shù)由4 000增加到9 828，其中約70%為縣政府服務(wù)；貸款額也由2009年初的1萬億元增長到2010年底的7萬億元，約為2008年地方政府財政收入的121.1%。此外，部分貸款已被出售給信托基金，而不再出現(xiàn)在銀行資產(chǎn)負債表中，由于這些信托基金無須向公眾披露更多的信息，故實際數(shù)據(jù)無法計算。若根據(jù)央行在2011年 6 月初發(fā)布的“2010 中國區(qū)域金融運行報告”所述，2010 年末各地區(qū)地方融資平臺貸款占當?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過 30%計算，在 2010 年末人民幣貸款余額 達到47.92 萬億元人民幣的背景下，地方融資平臺貸款規(guī)模上限在 14.4 萬億元左右。

次貸危機以來，歐洲主權(quán)債務(wù)危機風起云涌，雖一為地方債務(wù)，一為主權(quán)債務(wù)，但筆者認為二者存在許多相似之處，以其為鑒，反思自身，可能對我國未來對地方政府債務(wù)的處理和其可能導致的后果的估計會有頗多啟示。本文僅以希臘債務(wù)危機為例，做一下簡單分析。

一、解讀希臘主權(quán)債務(wù)危機

（一）希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)的原因

2009年10月初，希臘總理帕潘德里歐公布了希臘財政的真實情況，宣布當年政府財政赤字將達到GDP的12.7%（該數(shù)據(jù)后被調(diào)整為13.6%），而公共債務(wù)將達到GDP的113%，約為3 000億歐元，遠超歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%和60%的上限。上述數(shù)據(jù)一經(jīng)公布立即引起投資者對希臘償債能力的擔憂，希臘主權(quán)債務(wù)危機一觸即發(fā)。

使對美元霸權(quán)地位造成嚴重威脅的歐元區(qū)國家發(fā)生債務(wù)危機，無疑是美國不可錯失的良機，隨即，全球三大評級機構(gòu)之一的惠譽國際信用評級有限公司于2009年12月8日宣布，將希臘主權(quán)信用評級由“A—”降為“BBB+”，前景展望為“負面”。隨后，其他兩大評級機構(gòu)標普和穆迪也紛紛調(diào)降希臘主權(quán)信用評級，這使得希臘的籌資成本大幅攀升。然而希臘經(jīng)濟長期不景氣甚至出現(xiàn)衰退跡象，更加深了債權(quán)人對希臘償債前景的不信任，故希臘債務(wù)違約掉期合約的價格也直線攀升，進一步增加了希臘資金使用成本。美國三大評級機構(gòu)不斷調(diào)降希臘、愛爾蘭、西班牙甚至歐元區(qū)核心國意大利的主權(quán)信用評級，引發(fā)市場對歐元區(qū)邊緣國償債能力的擔憂，直接引爆希臘主權(quán)債務(wù)危機，以至傳導至整個歐洲。

但究其根源來說，希臘主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā)有其深刻的文、歷史和經(jīng)濟原因。

1.文化根源

2011年6月19日，倫敦市市長鮑里斯·約翰遜在《每日電訊報》上的專欄里寫道：“如果希臘人能夠改變他們的國民性，突然發(fā)現(xiàn)北歐人對政府的信念和德國人的勤勞與節(jié)儉，那么災難可能被扭轉(zhuǎn)?！毕ＥD人素來就有著超前消費的價值觀念，當危機爆發(fā)后，希臘政府被迫采取緊縮的財政政策，大規(guī)模削減財政赤字，這立即引起國內(nèi)民眾的強烈抵制，甚至誘發(fā)國內(nèi)的黨派紛爭，這無疑使希臘經(jīng)濟雪上加霜。

2.歷史根源

2001年希臘加入歐元區(qū)，為了努力達到《馬斯特里赫特條約》中提出的要求，即“政府年度預算赤字不能超過GDP的3%，未清償債務(wù)總額不能超過GDP的60%”，希臘通過與高盛等國際投資銀行簽訂一系列金融衍生品協(xié)議來降低財政赤字，這種隱瞞其財政赤字真實情況的舉措為日后希臘債務(wù)危機爆發(fā)埋下導火線。

3.經(jīng)濟根源

自2001年加入歐元區(qū)后，作為歐盟援助計劃的主要受益國，希臘在2003—2006年之間經(jīng)濟快速增長，并保持平均增長率達4%。希臘的高增長源于財政和經(jīng)濟項目的雙赤字以及加入歐元區(qū)后更容易獲得廉價的貸款。廉價貸款不僅推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還促進消費信貸的增長。但是，金融危機爆發(fā)嚴重抑制居民消費的意愿，導致內(nèi)需不足，而希臘長期貨幣高估更使出口一直委糜不振。在沒有靈活貨幣政策的情況下，政府不得不依靠大量投資和消費拉動經(jīng)濟，因此，在財政赤字不斷積累的同時赤字與出口下滑的惡性循環(huán)最終使希臘的主權(quán)信用風險達到無以復加的地步。

（二）希臘債務(wù)危機的本質(zhì)

希臘債務(wù)危機的本質(zhì)是歐元區(qū)僵化體制的一個反映。自希臘加入歐元區(qū)之后，不僅通脹壓力可以被其他歐元區(qū)國家攤薄，而且與歐元區(qū)其他國家的貿(mào)易和出口在一定程度上有了保障，匯率風險也大大降低。故多年以來，希臘政府并沒有完全遵循《穩(wěn)定與增長公約》優(yōu)化其財政狀況，反而采取寬松的財政政策，以進一步刺激經(jīng)濟增長。然而，其經(jīng)濟增長的代價就是經(jīng)濟學中的“負外部效應”。

另外，加入歐元區(qū)的國家沒有獨立的貨幣政策，這使得其成員國少了一樣重要的宏觀調(diào)控工具，所以，希臘政府在調(diào)控經(jīng)濟時，幾乎完全依賴于財政政策。本次金融危機爆發(fā)以來，希臘政府為挽救經(jīng)濟，避免衰退，不得不擴大財政開支以刺激經(jīng)濟，結(jié)果是財政赤字更加嚴重。同時，這種僵硬的歐元區(qū)制度，僅以通脹作為貨幣政策的唯一目標，本身就存在著不合理性，歐洲各國的差異化國情未得到充分考慮，財政政策與僵硬的貨幣政策之間存在著矛盾，而其他方面的政策協(xié)調(diào)也缺乏磨合與一致性。所有這些都成為希臘危機甚至歐洲債務(wù)危機的隱患。

二、希臘主權(quán)債務(wù)與中國地方債務(wù)的比較分析

（一）二者相同之處

1.兩國債務(wù)的規(guī)模相似。從GDP的規(guī)模來看，2009年希臘人均GDP達2 963美元，是中國人均GDP的8倍；同年希臘債務(wù)余額為財政收入的3.3倍。而在中國，保守估計，以審計局公布數(shù)據(jù)為例，地方總債務(wù)余額應在10萬億左右，2009年的地方政府財政收入為3.3萬億，即地方政府債務(wù)占地方財政收入的比為3倍多，這與希臘債務(wù)規(guī)模相近。

2.兩國都持續(xù)采用擴張性的財政政策。希臘因加入歐元區(qū)，貨幣政策失效，為達到條約要求，只能持續(xù)采取擴張性的財政政策；中國政府自東南亞金融危機以來，雖幾經(jīng)通脹、通縮，繁榮、衰退，但擴張性的財政政策始終不改，在體制因素下，這一政策被地方政府又高效地放大和強化。

3.兩國的債務(wù)都有還款保證。在歐洲一體化的制度之下，即使希臘出現(xiàn)債務(wù)危機，歐盟也不會坐視不管，否則打擊的就不僅是希臘本國的經(jīng)濟，更能擊垮歐元。相似的是，在中國，地方債務(wù)出現(xiàn)問題，中央一定會竭盡全力拯救，否則地方債務(wù)影響的不光只是部分地區(qū)，甚至會蔓延至全國。

（二）二者的區(qū)別

1.希臘債務(wù)有70%是外債，這源于希臘沒有自己的貨幣發(fā)行權(quán)，不能通過貨幣貶值來消化這筆債務(wù)，只能在接受歐盟和國際貨幣基金組織苛刻條件下，獲得其提供的援助。而中國地方債幾乎全是內(nèi)債，其中銀行貸款占主體部分。顯然中國地方債規(guī)模過于龐大，且與銀行業(yè)之間存在風險傳導的聯(lián)系。

2.債務(wù)用途不同。希臘的借款很大一部分被用于不能帶來效益的政府日常開支。而中國的地方債多用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、修道路、建地鐵等項目。從審計數(shù)據(jù)可知，至2010年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域約13 753.12億元，占總債務(wù)余額的12.83%；投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域約4 016.02億元，占總債務(wù)余額的3.75%；用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲能源建設(shè)約69 675.72億元，占總債務(wù)余額的65%。

3.最關(guān)鍵的是，中國中央對地方政府以及國內(nèi)資金市場的控制與協(xié)調(diào)能力遠大于歐盟對希臘及國際債務(wù)市場的控制與協(xié)調(diào)能力，地方債即使出現(xiàn)危機也絕不會以顯性方式爆發(fā)。

（三）對比希臘債務(wù)危機，分析中國地方政府負債累累的原因

1.體制原因

體制原因是造成兩國政府高負債最根本的原因。希臘在統(tǒng)一的歐元區(qū)制度下，沒有獨立的貨幣政策決策權(quán)，在應對金融危機時，只能依靠擴大財政赤字，增加政府債務(wù)來刺激經(jīng)濟。同樣的，在我國，1994年分稅制改革加劇了中國地方存在事權(quán)和財權(quán)不匹配的體制缺陷，再加上長期以來的以GDP增量考評地方政府官員的考評制度的缺陷，都使地方政府呈現(xiàn)出對資金的極度渴求，這就使得地方政府在對中央財政項目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩的同時嚴重依賴銀行和出賣土地解決資金缺口。

2.法律原因

中國的預算法明令禁止地方政府發(fā)行地方債券，也不允許地方政府開支超出預算，這樣就使得地方政府大型項目無法獲得資金支持，若想建設(shè)大型項目也只能依賴于向銀行貸款和向中央政府申請。而且中國法律體系不健全，缺少法律法規(guī)對地方政府舉債行為進行合法性規(guī)范。許多地方政府的高負債有些是為了滿足本地區(qū)建設(shè)開發(fā)和公共服務(wù)開支而欠下的，有些債務(wù)則是地方政府違規(guī)擔保，所借資金大量被挪用、侵占等違法行為造成的。這使得地方債務(wù)隱性化加劇甚至扭曲。

在這一點上，中國與希臘存在極大的差別。希臘是為了達到《馬斯特里赫特條約》主觀上隱瞞財政赤字，而中國地方政府則是客觀上缺少合法的融資渠道和法律的規(guī)范。

3.經(jīng)濟原因

中國地方政府既難以像希臘那樣獲得廉價貸款，也不可能如希臘一樣受益于歐盟援助計劃，所以，長久以來中國地方政府過度依賴于土地財政，這就直接促使房價、樓價大幅攀升，各地紛紛出現(xiàn)“地王”。然而，土地財政帶來一種惡性循環(huán)，即為了避免地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約，必須確保土地收益的增加；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對房地產(chǎn)的調(diào)控，須努力抑制房價和地價。人民的“安居樂業(yè)”被置于一種尷尬的地位，房地產(chǎn)泡沫成為政府不敢貿(mào)然捅破的眾人公敵。

三、警惕我國地方違約風險可能導致的后果

目前，中國有78個市級和98個縣級政府負有償還責任的負債率高于100%，暴露出地方政府償債壓力巨大。地方政府融資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和民生服務(wù)領(lǐng)域，這些項目和領(lǐng)域不僅帶有公共服務(wù)性色彩，而且建設(shè)周期長，短期內(nèi)難以收回投資并盈利。然而地方政府債務(wù)償還期限一般為3—5年，這就意味著地方政府用短期借款投資于長期項目，投資期限錯配無疑加劇了違約風險。

地方政府債務(wù)中銀行貸款占79.01%，而且這些貸款多以土地作質(zhì)押或以土地收入作為還款保證，使其與金融機構(gòu)、金融市場、企業(yè)之間存在著眾多的風險傳導的聯(lián)系；而中央政府擔保，使一切以顯性方式被引爆的概率極低。但中央政府無論是以外匯儲備埋單、以其他重要物資儲備埋單，還是以超額貨幣發(fā)行埋單，最終損失的還是人民的資產(chǎn)。

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[責任編輯 杜 娟]