高英慧

摘要: 在梳理和回顧地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理研究存在的問(wèn)題，從實(shí)踐的角度探討完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的相關(guān)對(duì)策，為積極預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了有益的思路。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0019-02

愈演愈烈的歐債危機(jī)給中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理敲響了警鐘。2009 年中國(guó)地方政府財(cái)政赤字率和赤字依存度分別迅速攀升至2. 3% 和 10. 2%，逼近階段性最高水平。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至 2010 年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì) 10.7 萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá) 6. 7 萬(wàn)億，機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，2011—2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，將進(jìn)一步推高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。

一、研究綜述

針對(duì)中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出的不同結(jié)構(gòu)特征和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了大量研究。由于國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與中國(guó)國(guó)情差距較大，本文著重梳理和回顧國(guó)內(nèi)研究的成果和進(jìn)展。國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制方面的研究，主要有:王曉光等（2005）提出通過(guò)選取的八個(gè)指標(biāo)運(yùn)用模糊綜合評(píng)判法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)進(jìn)行預(yù)警的思路。劉星等（2005）按上述思路采用政府債務(wù)指數(shù)反映地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)，還使用主要的輔助性指標(biāo)測(cè)算政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生概率，從而確定預(yù)報(bào)警度;寇鐵軍（2006）提出了建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系另一種新思路;裴育（2006）從風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的建立、程序、指標(biāo)的選取等方面闡述了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);謝虹（2007）從直接負(fù)債、間接負(fù)債的角度選取了相關(guān)指標(biāo)，使用模糊綜合評(píng)判法研究了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。封北麟（2009）分析了地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)狀、投融資平臺(tái)運(yùn)作模式與地方政府債務(wù)的形成，提出了投融資平臺(tái)建設(shè)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制策略。桑子函（2011）分析中國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)生原因，建立了更完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的新方法，包括單省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和全國(guó)各省份的橫向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，并對(duì)新的預(yù)警體系方案進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究存在問(wèn)題

就目前相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警一般是采用線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法衡量風(fēng)險(xiǎn)程度。這種方法的研究思路是通過(guò)設(shè)定一套指標(biāo)體系，盡可能全面反映收入、支出、國(guó)債、赤字等各種財(cái)政體制內(nèi)和經(jīng)濟(jì)、金融、政策、制度等財(cái)政體制外的風(fēng)險(xiǎn)要素，附以統(tǒng)計(jì)、計(jì)量方法或經(jīng)人為判斷的方式確定指標(biāo)賦值區(qū)間和權(quán)重，以便將指標(biāo)值轉(zhuǎn)化為概念化的綜合指數(shù)來(lái)反映風(fēng)險(xiǎn)程度。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法具有簡(jiǎn)單、直觀、便于作經(jīng)驗(yàn)分析的優(yōu)勢(shì)，但也因至少存在以下問(wèn)題而倍受質(zhì)疑。

1.簡(jiǎn)單線性方法研究與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)復(fù)雜性相脫節(jié)。從統(tǒng)計(jì)方法來(lái)看，線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法將呈樹(shù)狀排列的各個(gè)指標(biāo)之間看成是一種純粹而完美的線性關(guān)系，但由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是開(kāi)放而復(fù)雜的，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很可能是其他多項(xiàng)指標(biāo)以非線性方式共同作用后的內(nèi)生結(jié)果。如果將結(jié)果變量與成因變量直接做線性加權(quán)，其統(tǒng)計(jì)意義和經(jīng)濟(jì)意義上的雙重合理性也就難免引起質(zhì)疑。

2.靜態(tài)分析視角研究與動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)相沖突。指標(biāo)之間的線性關(guān)系決定了所有指標(biāo)都必須反映特定時(shí)間段的風(fēng)險(xiǎn)因素，而不可能動(dòng)態(tài)捕捉各種風(fēng)險(xiǎn)因素的適時(shí)變化，也可以說(shuō)，靜態(tài)分析范式是線性分析方法的內(nèi)生結(jié)果。在靜態(tài)分析范式下，預(yù)警指數(shù)只能在某種程度上反映出風(fēng)險(xiǎn)因素的歷史變化規(guī)律，難以通過(guò)動(dòng)態(tài)視角研究風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)走勢(shì)。

3.預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建與實(shí)踐可操作性相背離。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)不能僅局限于分析警兆、顯示警情，更重要的意義還在于查找警源和控制警度。線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法只能反映出財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的運(yùn)行缺陷和潛在危害，至于究竟是什么因素主導(dǎo)了風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)，應(yīng)采取什么方法來(lái)控制和化解風(fēng)險(xiǎn)，單憑設(shè)置一系列指標(biāo)是難以解決的。

綜上所述，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理研究雖然取得一定成果，但依然滯后于社會(huì)實(shí)際發(fā)展的需要，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警實(shí)踐指導(dǎo)意義有限?；诖?，本文更多從實(shí)踐應(yīng)用的角度來(lái)探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理體系的建立。

三、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理體系的對(duì)策

1.加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性研究。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理論最終是為實(shí)踐指導(dǎo)服務(wù)的，所以地方政府預(yù)警研究應(yīng)理論聯(lián)系實(shí)踐，更多的強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性和可操作性研究。首先，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本理論應(yīng)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本概念聯(lián)系在一起，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警建立在財(cái)政危機(jī)發(fā)生的最終原因之上，保證預(yù)警的科學(xué)性。其次，在研究方法上，應(yīng)嘗試采用非線性方法。現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的最終目的是建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“值”的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并通過(guò)預(yù)先設(shè)置的預(yù)警區(qū)間來(lái)確定警度，并決定是否應(yīng)該采取控制方案和措施。然而，不同指標(biāo)權(quán)重的的分配確定過(guò)于主觀，往往根據(jù)個(gè)人的判斷進(jìn)行賦權(quán)，不同的主觀賦權(quán)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量和評(píng)價(jià)影響甚大，因此建議，引入一些非線性的評(píng)價(jià)方法，比如混沌預(yù)警和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)警。最后，研究應(yīng)側(cè)重動(dòng)態(tài)預(yù)警?；诋?dāng)前的靜態(tài)研究無(wú)法預(yù)測(cè)政府未來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，必須將研究視角進(jìn)一步延伸，建立在動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)之上，引入仿真研究等研究方法，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警才能更加具有控制意義。

2.建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理組織。從理論上來(lái)看，由于各項(xiàng)政府債務(wù)均是以政府的綜合性財(cái)力作為化解償債風(fēng)險(xiǎn)的根本保障，所以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門(mén)及體系。但在實(shí)踐中，現(xiàn)行的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理主要是分部門(mén)、分項(xiàng)目的管理，而且各有一套不同的管理辦法。所以現(xiàn)實(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系將無(wú)法得出關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的正確而全面的結(jié)論。因此，筆者建議從風(fēng)險(xiǎn)管理組織建立上對(duì)其進(jìn)行改革。從具體實(shí)踐來(lái)看，建立較為完善的政府債務(wù)綜合管理組織架構(gòu)，應(yīng)該包括三個(gè)層次的內(nèi)容：一是風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)，這是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的最高機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是對(duì)關(guān)于債務(wù)管理的根本性的政策原則進(jìn)行審議，以及根據(jù)審議項(xiàng)目單位的申請(qǐng)及風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行部門(mén)審核意見(jiàn)的結(jié)果審查項(xiàng)目；二是風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理最主要的責(zé)任部門(mén)，負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和監(jiān)控；三是第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是由風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)授權(quán)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者是審計(jì)機(jī)構(gòu)。

3.建立科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。預(yù)警指標(biāo)體系是整個(gè)預(yù)警活動(dòng)的核心，缺少了這個(gè)核心，預(yù)警將會(huì)出現(xiàn)偏差。首先，建立符合國(guó)際規(guī)范和本地情況的地方投融資債務(wù)管理預(yù)警指標(biāo)體系。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的關(guān)鍵是選擇和設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)包括以下三個(gè)層次: 第一層是基本指標(biāo)，如負(fù)債率、債務(wù)率和償債率，作為評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)。第二層是補(bǔ)充指標(biāo)，如債務(wù)依存度和年度舉債率，作為評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要標(biāo)準(zhǔn)。第三層是綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)地方投融資的風(fēng)險(xiǎn)狀況做出科學(xué)的定量、定性分析。其次，劃分政府債務(wù)合理的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。運(yùn)用國(guó)內(nèi)國(guó)際公認(rèn)的指標(biāo)及其警戒線劃定地方投融資債務(wù)合理的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，測(cè)算每年可承擔(dān)的低風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)融資額度。最后，啟動(dòng)應(yīng)急警報(bào)管理系統(tǒng)。根據(jù)綜合指標(biāo)設(shè)置的預(yù)警值，當(dāng)實(shí)際值超過(guò)預(yù)警值時(shí)就發(fā)出警報(bào)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦處于預(yù)警區(qū)域，就要啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案，促使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至可接受區(qū)域。

4.建立地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府債務(wù)信息的披露是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系實(shí)施的重要前提。根據(jù)中國(guó)地方政府目前債務(wù)管理情況，信息公開(kāi)披露制度可能會(huì)給地方政府造成一定的外在壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，是促進(jìn)地方財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定的有效措施之一。因此，目前應(yīng)盡快建立起地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)披露制度，從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，可將有關(guān)或有債務(wù)的情況體現(xiàn)在政府的財(cái)務(wù)報(bào)告之中。地方政府債務(wù)信息披露可采取三種形式來(lái)進(jìn)行：一是下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的披露，這就要求下級(jí)政府向上級(jí)政府提供其債務(wù)的各種情況；二是政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的披露，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該將政府債務(wù)情況作為財(cái)政報(bào)告的一個(gè)重要組成部分向人代會(huì)提交；三是政府向社會(huì)披露政府負(fù)債的情況，投資者和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以在進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)和投資決策時(shí)將政府的債務(wù)狀況考慮在內(nèi)。

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[責(zé)任編輯 吳高君]