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        土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制研究

        2012-04-29 03:13:11王林譚峻
        商業(yè)研究 2012年3期
        關(guān)鍵詞:耕地

        王林 譚峻

        摘要:目前,我國實行的耕地紅線及總量動態(tài)平衡無法保障我國土地的數(shù)量和質(zhì)量。實行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制不僅可以使不同行政區(qū)域資源和經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)互補,而且可以在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?;?。本文在央行提出土地配額交易基礎(chǔ)上,參考碳配額交易及可再生能源配額交易,分析我國實行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制的可行性及障礙,計算出我國各省份糧食生產(chǎn)當(dāng)量及土地生產(chǎn)當(dāng)量,提出實行土地配額交易可行的途徑。

        關(guān)鍵詞:耕地;土地生產(chǎn)當(dāng)量;配額制

        中圖分類號:F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B

        一、引言

        我國基于糧食安全提出的耕地保護(hù)紅線,是對城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)占用耕地的硬約束。參照我國正在實施的污染物排放額交易制度,中國人民銀行在2008年的“氣候變化與配額交易研討會”上提出土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制[1],彌補耕地占補平衡制度的不足。土地生產(chǎn)當(dāng)量就是界定出一個單位標(biāo)準(zhǔn)耕地的生產(chǎn)當(dāng)量(如一畝耕地生產(chǎn)的稻谷)。土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的基本思路:界定和分配土地生產(chǎn)當(dāng)量配額,允許配額在不同地區(qū)間進(jìn)行買賣,形成全國性土地生產(chǎn)當(dāng)量交易市場,在保證糧食產(chǎn)量不變的總量平衡目標(biāo)下,以糧食產(chǎn)量為配額使城鎮(zhèn)化用地數(shù)量的增長與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善的程度掛鉤,實現(xiàn)耕地占用與開發(fā)之間的占補平衡,保障糧食生產(chǎn)的總量平衡。該制度以市場方式優(yōu)化土地資源配置,在保障糧食供給的前提下,較好地解決了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制約問題。

        土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易具有三大優(yōu)勢:第一,可以解決糧食安全問題,力保18億畝耕地紅線不突破;第二,交易資金的一定比例投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),解決農(nóng)業(yè)投入不足問題;第三,根據(jù)市場價格來判斷何地的土地更具有稀缺性,從而解決城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展問題。

        土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的提出引起了各方爭議。中國社會科學(xué)院金融研究所所長李揚(2008)認(rèn)為,土地直接折算成糧食有很多技術(shù)問題需要解決,各地區(qū)適宜生產(chǎn)的糧食品種不同,而且還要考慮到運輸成本;此外,糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步如何考慮到指標(biāo)設(shè)計中更是一個復(fù)雜的問題。盧鋒(2008)認(rèn)為,土地生產(chǎn)當(dāng)量不一定折算成糧食,如借鑒標(biāo)準(zhǔn)燃料以“焦耳”計量,可以用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生的卡路里衡量土地生產(chǎn)當(dāng)量。湯敏(2008)提出,對存量土地全部進(jìn)行這樣一項工作確實很困難,但可以從增量土地入手,即對現(xiàn)有的建設(shè)用地指標(biāo)按照土地生產(chǎn)當(dāng)量的辦法進(jìn)行配額交易[1]。靳相木、沈子龍(2010)認(rèn)為新增建設(shè)用地管理的“配額-交易”是對現(xiàn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性計劃管理體制的重大變革,需要一系列的配套措施[2]。

        二、土地生產(chǎn)當(dāng)量及配額交易制

        (一)土地生產(chǎn)當(dāng)量

        目前,國際能源組織(IEA)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OCED)采用“油當(dāng)量”(1噸油當(dāng)量=11 630千瓦時)概念來描述一國能源的生產(chǎn)量或消費量,煤炭、原油和天然氣都可以換算成“油當(dāng)量”。由此可見,人們可以用“標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量”來表示土地的生產(chǎn)能力,如某個1單位高產(chǎn)田可能是1.5個標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量,某個1單位低產(chǎn)田可能只有0.3個標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量。

        如何確定“標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量”呢?

        聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)以1個人一晝夜享用2 300大卡熱量的食物消費作為糧食自給自足標(biāo)準(zhǔn)。我國土地利用規(guī)劃中的剛性限制最低人均耕地面積0.8畝就是根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)得來的。顯然,以人均消耗的能量作為衡量標(biāo)準(zhǔn),比計算最低人均耕地面積要科學(xué),因為人所需的熱量是惟一的,而耕地質(zhì)量是參差不齊的。當(dāng)然采用能量標(biāo)準(zhǔn)后,衡量耕地的標(biāo)準(zhǔn)也隨之改變,不再以面積計量,改為耕地產(chǎn)出物的熱量計量。

        世界不少發(fā)達(dá)國家計算糧食自給率就是采用熱量計量,本文同樣借鑒這種思路,用熱量來衡量土地的產(chǎn)出。土地生產(chǎn)當(dāng)量的單位選取“大卡”,如何確定一標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量呢?我國在計算最低人均耕地占有量0.8畝時,采用了世界平均糧食畝產(chǎn)320千克,由于1千克稻谷的熱量約為3 430大卡,那么可以假定:

        標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量=平均糧食畝產(chǎn)量×單位稻谷熱量=320×3 430=1 097 600(大卡) (1)

        以一人晝夜消耗能量2 300大卡計算,則一人一年平均需要839 500大卡。若標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量取1 097 600大卡,一人一年平均消耗約0.765個標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量的熱量,似乎與最低人均耕地保有量0.8畝基本吻合。

        (二)土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制

        配額交易制源于排污權(quán)交易制度。排污權(quán)最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出,其內(nèi)涵是政府作為社會的代表及環(huán)境資源的擁有者,把排放一定污染物的權(quán)利像股票一樣出賣給出價最高的競買者[4]。

        20世紀(jì)下半葉,全球氣候變暖、自然災(zāi)害頻發(fā),環(huán)保專家認(rèn)為這是二氧化碳過度排放導(dǎo)致“溫室效應(yīng)”所致。1997年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都召開,149個國家和地區(qū)的代表通過了旨在限制工業(yè)化國家溫室氣體排放量的《京都議定書》。該議定書明確要求2010年全球二氧化碳等6種溫室氣體的排放量要比1990年減少5.2%,這個減排目標(biāo)是通過向各國分配減排配額來實現(xiàn)的。

        土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制,是一種基于總量控制,以市場為主要調(diào)控手段的政府有效管理土地的方法[3]。它能夠在一定區(qū)域內(nèi),在土地生產(chǎn)當(dāng)量總量不低于應(yīng)保有的土地生產(chǎn)當(dāng)量總量的前提下,通過市場交換的方式調(diào)劑土地使用者使用土地資源的數(shù)量,從而達(dá)到保護(hù)耕地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。這種配額機(jī)制不需要政府籌集大量資金,政府的作用通常表現(xiàn)在監(jiān)督管理,并對違反規(guī)定者給予處罰。

        三、土地生產(chǎn)當(dāng)量計算

        通常所說的糧食概念,指的是“五谷雜糧”,包括谷物、豆類和薯類等。但是耕地出產(chǎn)物還有一些油料作物,比如花生、油菜籽、芝麻等,且比重不小。因此在計算我國土地生產(chǎn)當(dāng)量時包括“五谷雜糧”和油料作物。

        (一)選擇主要農(nóng)作物

        我國的糧食作物主要包括谷物類、豆類和薯類,而谷物類中產(chǎn)量最高的是稻谷、小麥和玉米,除此之外根據(jù)地區(qū)差異還有谷子(小米)、高粱及青稞等;油料作物主要選取芝麻、花生和油菜籽。表1列出主要農(nóng)作物每千克所提供的熱量。

        計算出各省作物所提供的熱量后,將稻谷、小麥、玉米、豆類及薯類歸到糧食中,將芝麻及花生歸為油料。我們設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量為1 097 600大卡,那么在計算各省區(qū)市土地生產(chǎn)當(dāng)量時,只需將各省區(qū)市主要農(nóng)作物(糧食+油料)所能提供的熱量除以標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量,就可計算出各省區(qū)市的土地生產(chǎn)當(dāng)量。表2列出了全國各省區(qū)市土地生產(chǎn)當(dāng)量。

        (三)各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量的差異

        人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展,我國耕地面積逐年遞減,耕地質(zhì)量也有下降趨勢。人均耕地的土地生產(chǎn)當(dāng)量是人均耕地面積變化和質(zhì)量變化的直接反應(yīng),可以體現(xiàn)各省區(qū)市耕地產(chǎn)出的人均水平。

        區(qū)域人均土地生產(chǎn)當(dāng)量=區(qū)域耕地提供的土地生產(chǎn)當(dāng)量/ 區(qū)域總?cè)丝冢?)

        前面已經(jīng)計算出人們?yōu)樯嫠杳咳嗣磕?.76個標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量。以0.76個標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量為全國人均耕地產(chǎn)出量的警戒值,那么全國各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量按由低到高順序排列如表3所示。表3可以清楚的看到,前八位人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均低于0.76個標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)當(dāng)量的警戒值,說明這些地區(qū)自身糧食生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足其需求。

        這八個省區(qū)市應(yīng)該分兩類,第一類為經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的省市,比如上海、北京、廣東、天津、浙江及福建。這六個省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,對建設(shè)用地的需求強烈,而人口總數(shù)大。同時這六個省市自身耕地質(zhì)量較好,單產(chǎn)高,但由于耕地面積減少及人口迅速增加導(dǎo)致人均土地生產(chǎn)當(dāng)量小。第二類如青海、海南,這兩個省是因為自身條件約束而導(dǎo)致糧食、油料作物產(chǎn)量不足。針對這兩種情況,應(yīng)該區(qū)別對待。對第一類省市,雖然無法滿足自身的糧食、油料作物等的需求,但它們?yōu)槲覈?jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了極大貢獻(xiàn),因此,我們應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,對土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量可以適當(dāng)減少,但是也應(yīng)對他們收取較高的耕地占用費,并用于落后地區(qū)的發(fā)展;對第二類省份,國家應(yīng)出臺適當(dāng)?shù)难a助政策,滿足它們的糧食需求,并通過土地整理大力改善當(dāng)?shù)氐母刭|(zhì)量。

        由表3可以看出,其他各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均高于警戒值,可以滿足糧食自足。不過對各省區(qū)制定各項政策或分配土地生產(chǎn)當(dāng)量保有量時,要根據(jù)各省區(qū)具體情況區(qū)別對待。比如甘肅、貴州、陜西等省份盡管人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均高于警戒值,但這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后,對耕地的投入不足,耕地潛力還有待挖掘,因此,這類地區(qū)應(yīng)以提高單位產(chǎn)量為主,努力提高土地生產(chǎn)當(dāng)量,并要挖掘后備土地資源的潛力。而像河北、江蘇、山東等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,而人均土地生產(chǎn)當(dāng)量盡管也高于警戒值,各類耕地的投入已經(jīng)較大,后備耕地不是很多,這類省份應(yīng)以土地集約利用為主,通過土地整理增加有效耕地面積,盡可能保障本區(qū)域的耕地動態(tài)平衡。

        內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江三個省區(qū)人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均大大高于警戒值,在滿足自身糧食需求的情況下,是糧食輸出大省,針對這類省份,在制定政策及分配土地生產(chǎn)當(dāng)量時應(yīng)尤為注意,既不能按照各省的耕地面積及人口分配較少的土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量,不利于本區(qū)域耕地保護(hù),又不能因為耕地面積大,耕地質(zhì)量高而分配太多的土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量,不利于本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

        四、土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制構(gòu)想

        土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制現(xiàn)在還只是理論設(shè)想階段,離真正運行還有很長的一段路要走。為了降低交易成本、保證交易順利進(jìn)行,一個完整的土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制度體系應(yīng)該包括制度立法、交易信息公示、交易行為監(jiān)控、土地生產(chǎn)當(dāng)量總量控制、土地生產(chǎn)當(dāng)量配額的初始分配和上市交易六大部分(如圖1所示)。

        (一)總量控制

        總量控制是通過為土地生產(chǎn)當(dāng)量的使用設(shè)定上限的方式,明確土地資源的稀缺性,為各省土地生產(chǎn)當(dāng)量作為商品進(jìn)行交易提供了可能性??偭靠刂瓢▏业目偭磕繕?biāo)和地方控制區(qū)域總量目標(biāo),根據(jù)我國耕地現(xiàn)狀、我國人口狀況及滿足一定糧食自給率的情況下,制定一個可以保障糧食安全的總量生產(chǎn)當(dāng)量。然后再根據(jù)各省狀況確定各省應(yīng)保有的土地生產(chǎn)當(dāng)量,并及時公示[7]。

        通過總量控制制度,制定合理的總量控制目標(biāo),使土地使用者能夠在總量控制目標(biāo)的規(guī)制下,合理地安排自己的行為;通過土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易,使土地使用者的行為自動發(fā)生在使用成本最低的土地上。但是,我國長期以來重視的是土地數(shù)量控制,忽視了土地質(zhì)量的下降,造成了土地的破壞和浪費[5]。中國目前現(xiàn)行的土地法律體系中沒有專門的有關(guān)總量控制具體實施的統(tǒng)一法規(guī)。

        (二)初始分配

        根據(jù)全國及各省市制定的土地生產(chǎn)當(dāng)量總量控制上限指標(biāo),在全國范圍內(nèi)進(jìn)行初始分配。土地生產(chǎn)當(dāng)量的初始分配可以看作是土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的一級市場,主要是指配額由全國土地管理部門向省級分配土地生產(chǎn)當(dāng)量配額指標(biāo),然后由省級土地管理部門以此向下分配指標(biāo),應(yīng)由國家管理部門及各級政府、土地管理部門組織進(jìn)行。

        (三)確認(rèn)配額權(quán)

        交易實質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易,明確的產(chǎn)權(quán)是交易的先決條件。要建立節(jié)地配額交易的法律制度和節(jié)地配額交易市場,必須首先從法律上確認(rèn)配額權(quán)。只有在法律確認(rèn)配額權(quán)的前提下才能進(jìn)行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易[6]。配額權(quán)是指政府有關(guān)行政主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定確定限額,土地使用者對此限額所享有的支配、使用并享受利益的權(quán)利。此種對配額的權(quán)利主要通過兩種途徑獲得:(1)以行政分配的形式,即政府行政主管部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件,將配額分配給符合條件的土地使用者;(2)以拍賣等市場行為形式,即政府行政主管部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)將配額分配給符合條件的土地使用者。配額權(quán)具有物權(quán)性。首先,這種權(quán)利具有直接支配物的性質(zhì)。其次,該種配額權(quán)也具有物權(quán)的排他性。取得配額權(quán)后,對其享有配額的自由使用、收益、處分的權(quán)利均不得侵入或干涉[7]。配額權(quán)應(yīng)該符合下述條件:必須得到法律確認(rèn),向國家行政主管部門登記;權(quán)利的主體必須明確;應(yīng)該是可以計量和拆分的權(quán)利,應(yīng)該有量的概念和時間的概念;應(yīng)該是擁有者可以依法占有、利用、收益和處分的權(quán)利。

        (四) 市場交易

        市場交易可以看作是土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的二級市場,國家應(yīng)設(shè)立專門的交易委員會進(jìn)行管理。交易市場的主要職能包括:制定交易規(guī)則,收集和發(fā)布市場信息,自動撮合買賣雙方的成交價格和數(shù)量,對交易進(jìn)行清算、交割和過戶等。

        1.申請。指土地生產(chǎn)當(dāng)量配額出售方與購買方向城市土地節(jié)約利用主管部門提出交易的申請,應(yīng)提供雙方的詳細(xì)情況介紹資料、交易的必要性及可行性說明。

        2.審核。土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易必須經(jīng)城市土地利用主管部門審核后方可進(jìn)行。城市土地利用主管部門最好在對交易雙方有所了解的前提下進(jìn)行審核,審核包括對交易雙方的審核和對交易本身的審核。

        3.協(xié)商。交易雙方就交易數(shù)量、交易價格、交易時間等具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成協(xié)議并簽訂書面合同。

        4.發(fā)證。交易雙方就交易達(dá)成的初步協(xié)議需上報城市土地利用主管部門審查。若符合要求,城市土地節(jié)約利用主管部門批準(zhǔn)交易協(xié)議、給交易雙方頒發(fā)土地生產(chǎn)當(dāng)量配額證書,監(jiān)督交易的正常進(jìn)行、交易費用的合理分配使用和交易的城市土地利用效益。

        注釋:

        ① 作物產(chǎn)量單位為萬噸,作物單位熱量單位為大卡/千克,作物熱量單位大卡。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 張友.央行建議設(shè)土地生產(chǎn)當(dāng)量交易市場[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2008-6-9/HTML_Y2QGQFSVMEAM_2.html.

        [2] 王文革.論節(jié)地配額交易制度[J].湖北社會科學(xué),2009(6):102-106.

        [3] 靳相木,沈子龍.新增建設(shè)用地管理的“配額-交易”模型——與排污權(quán)交易制度的對比研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2010,2(7):86-91.

        [4] 宋麗平.論排污權(quán)交易制度的法律建構(gòu)[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/ show.asp?ID=357.

        [5] 單勝道,吳次芳.外部地價論[J].浙江大學(xué)學(xué)報,2000(3).

        [6] L.科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷—產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].上海:上海人民出版社,1994.

        [7] 沈滿洪.環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段研究[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2001.

        (責(zé)任編輯:石樹文)

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