葉飆

時隔兩年，新一輪改革令廣東佛山的順德區(qū)再次站在聚光燈下。

1992年，鄧小平在這里結(jié)束南方視察，留下一句“發(fā)展是硬道理”，順德自此登上改革舞臺。2009年，順德“大部制”改革“石破天驚”。

順德2011年的改革更富野心：以社會體制綜合改革統(tǒng)領(lǐng)三大改革，意圖打通政府與社會間的藩籬，消弭社會體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的差距；法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)、民主決策機(jī)制的完善等內(nèi)容都引人矚目。

順德的愿景是，在3年內(nèi)建起“小政府、大社會”的雛形。這意味著，順德不僅要“自我革命”，還要把改革向體制外延伸。順德區(qū)委書記梁維東用“協(xié)同共治”總結(jié)其核心。

對于廣東省委書記汪洋認(rèn)可的這支廣東社會建設(shè)尖兵而言，時間才剛開始。

“甜蜜”的煩惱

2011年12月27日上午，順德區(qū)容桂街道黨工委書記賴雪暉正面對質(zhì)疑。

“容桂中學(xué)的體育場破爛了這么多年，政府為什么一直沒把它修好？”發(fā)問者是容桂街道決策咨詢委員會（下簡稱“決咨委”）的一位委員。這是容桂決咨委2011年最后一場會議。

賴雪暉當(dāng)場拍板：“明年一定要修好，這是我們對決咨委的一個承諾。”

對于組建順德首個決咨委的容桂街道而言，被質(zhì)疑與建言的范圍正不斷擴(kuò)大。這已超出了創(chuàng)建者的預(yù)期。賴雪暉坦言，成立決咨委，本是為了讓同事們心里踏實(shí)，“容桂是個街道，沒有人大，但我們一年經(jīng)濟(jì)總量比內(nèi)地一個地級市都要大，僅財(cái)政收入就有十幾億元。這些錢怎么花，要經(jīng)過黨工委決定，在這一點(diǎn)上，我們是心虛的”。

實(shí)際運(yùn)行后，賴雪暉發(fā)現(xiàn)，決咨委不僅能提供專業(yè)意見，還成為政府與社會溝通的渠道。

這些功效顯然進(jìn)入了順德區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的視野。自1992年機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革后，順德經(jīng)濟(jì)一路高歌猛進(jìn)，2010年全區(qū)GDP1935.6億元，超過西藏、青海兩?。▍^(qū)）總和，但社會管理與此“并不同步”。

“改革開放30多年，我們把主要精力放在建設(shè)、發(fā)展上，對社會建設(shè)這塊投入有限。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會建設(shè)的問題、工作內(nèi)容、需求都不斷增加?！绷壕S東表示。

順德2009年的“大部制”改革，一舉將區(qū)委、區(qū)政府的41個部門削減到16個。

兩年后回望，區(qū)委、區(qū)政府副秘書長，區(qū)社會建設(shè)與管理創(chuàng)新工作委員會常務(wù)副主任李允冠說，“大部制”的“物理反應(yīng)”已經(jīng)完成，“化學(xué)反應(yīng)”正在起作用，必須與后續(xù)改革聯(lián)動，才能真正轉(zhuǎn)變政府職能。

2011年7月14日，廣東省委書記汪洋考察順德，為改革一錘定音。他要求順德繼續(xù)深化體制改革，成為全省社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的尖兵。

梁維東認(rèn)為，順德之所以又被寄予厚望，是因?yàn)檫@里的一切都由改革開放造就，有改革的“DNA”——“政府也好、企業(yè)也好、市民也好，碰到要提升、要跨越的難題時，首先就想到用改革去解決”。

順德區(qū)委隨即提出，要以社會建設(shè)的總目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)行政審批制度改革、農(nóng)村綜合改革和社會體制綜合改革三大改革，構(gòu)建“小政府、大社會”的順德模式。按照梁維東的說法，就是要“解決社會建設(shè)相對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)‘腿短的問題”。

2011年10月24日，順德《關(guān)于推進(jìn)社會體制綜合改革加強(qiáng)社會建設(shè)的意見（征求意見稿）》（下簡稱《意見稿》）發(fā)布。

“大家觸動都很大”

從汪洋考察后，直到《意見稿》發(fā)布，歷時3個多月。其間，順德組建了社會建設(shè)與管理創(chuàng)新工作委員會，考察了香港、深圳、上海等地區(qū)，分析總結(jié)了容桂等鎮(zhèn)街和區(qū)委社工部等部門的成功探索，還委托零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)進(jìn)行了社會調(diào)查，舉行各類座談會聽取意見。

官員們顯然在香港之行中獲益匪淺。一份考察安排表顯示，順德各部門、鎮(zhèn)街官員考察了香港公司注冊處、消費(fèi)者委員會、新界鄉(xiāng)議局及其下轄鄉(xiāng)事委員會、房屋委員會等20多個機(jī)構(gòu)，分為法定機(jī)構(gòu)、行政部門、民間組織、咨詢組織和慈善團(tuán)體等類別，光是對公司注冊處的考察內(nèi)容就達(dá)17項(xiàng)。

“這次帶著改革的預(yù)想和很多問題去，”李允冠說，“大家觸動都很大，對香港的法治、社會參與度、權(quán)力的相互制衡，印象都很深?！?/p>

回來后，官員們共同形成了一份15頁的《香港社會建設(shè)和管理創(chuàng)新考察報告》，文首設(shè)問：“香港特區(qū)政府的社會管理工作，其理念是以人為本、追求公平與正義，構(gòu)建起法治管理、民主政治、小政府大社會的多元化服務(wù)型政府。香港何以做到？”

更大的困難來自體制外。梁維東認(rèn)為，讓社會各界參與、認(rèn)同，是這次改革最大的難點(diǎn)。“群眾不會管你是三大改革還是六大改革，他們關(guān)注的是，原來辦港澳通行證要開很久的車、排很長的隊(duì)，現(xiàn)在只要在鎮(zhèn)里就能享受服務(wù)；通過改革，企業(yè)與政府溝通、意見表達(dá)被接納程度都改善了，他們就會覺得政府好?！?/p>

改革意見的擬定也頗費(fèi)周折。李允冠記得，從8月份開始，《意見稿》改了10次以上；10月24號發(fā)布后仍未停止修改，直到11月初才真正發(fā)文。

行政審批制度改革與農(nóng)村綜合改革于8、9月先行啟動。前者原則上將減少30%以上的審批事項(xiàng)，并縮短審批時限；后者則集中針對農(nóng)民當(dāng)前關(guān)心的利益調(diào)整及歷史問題，“對癥下藥”。

社會體制綜合改革壓軸登場。區(qū)委副書記杜鏡初說，這是三大改革中最具分量，且起到統(tǒng)領(lǐng)作用的重要改革。

政府的自我革命

“要推進(jìn)社會建設(shè)，首先要做的是改革政府。”杜鏡初將改革的重點(diǎn)之一歸納為政府的自我革命，“實(shí)現(xiàn)政府的自我解放、自我提升”。

革命的內(nèi)容無外乎放權(quán)。改革為順德設(shè)計(jì)了明確的權(quán)力架構(gòu)：區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)重大決策和綜合性政策的制定，區(qū)屬部門負(fù)責(zé)專業(yè)性政策的制定和監(jiān)督實(shí)施，區(qū)法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)執(zhí)行，同時也鼓勵社會各界參與社會服務(wù)。

這意味著，原來屬于區(qū)的職能，有的將被轉(zhuǎn)移到下層，有的將被讓渡給社會。最遲到2012年初，順德區(qū)將列出一個職能轉(zhuǎn)移的清單，每個部門都有一兩項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)移到社會組織。

“你要轉(zhuǎn)移出去，誰來接呢？”這個問題，恰是杜鏡初提出的另一個改革重點(diǎn)：擴(kuò)大社會參與。

容桂街道的嘗試或許能提供一部分答案。2010年，包括劉楚云在內(nèi)的23人先后被容桂街道辦社工局錄用，與各社區(qū)福利會簽約，到社區(qū)社工服務(wù)中心工作。幾個月后，一家叫鵬星的社工機(jī)構(gòu)來到順德，構(gòu)建起了運(yùn)行至今的社工體制?！拔覀兌几呐c鵬星簽約，然后由社區(qū)按需要向鵬星購買服務(wù)”。劉楚云目前擔(dān)任振華社區(qū)社工服務(wù)中心站長，該社區(qū)購買的是青少年與婚姻家庭兩項(xiàng)社工服務(wù)。

除了推廣社工、培育社會組織外，順德正在策劃一個社會服務(wù)創(chuàng)新園，把大量成熟的社會組織引進(jìn)來，承接順德政府讓渡的事項(xiàng)。

更引人關(guān)注的是法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)某個特定、專門性條例成立并受該條例監(jiān)管，履行公共管理或公共服務(wù)職能的公共組織，如香港旅游發(fā)展局、醫(yī)院管理局等，均由官方與相關(guān)人士共同組成。

區(qū)政府編制辦公室副主任曹毅說，法定機(jī)構(gòu)超然于政府，能快速應(yīng)對社會變化，且由行業(yè)協(xié)會、專家代表、服務(wù)對象代表參與，專業(yè)性較強(qiáng)。

曾有質(zhì)疑，沒有立法權(quán)的順德，如何成立法定機(jī)構(gòu)？據(jù)區(qū)編辦介紹，“省編辦有個指導(dǎo)意見，可以把兩方面職能交給法定機(jī)構(gòu)行使：公共服務(wù)類和公共管理類。公共管理類的有法律授權(quán)問題，我們現(xiàn)在試點(diǎn)盡量選取公共服務(wù)類的?！?/p>

官員們都對職能轉(zhuǎn)移的過程持審慎態(tài)度。賴雪暉就提醒說：“不能把社工的步子邁得太大，我們沒有那么多社工人才，一下子全面推開，社會口碑可能會有負(fù)面影響?！?/p>

曹毅也表示，內(nèi)地的政法環(huán)境、誠信體系遠(yuǎn)不如香港，眼下各部門做方案時，“都是把一些比較放心、不會亂的先放出去，較重要、影響到國計(jì)民生的，還是慢慢來”。

在權(quán)力轉(zhuǎn)移的同時，民主政治也被列入打造重點(diǎn)，黨代表工作室的建立、決策咨詢機(jī)制的推廣，都將擴(kuò)大社會參與，增強(qiáng)政府與社會間的互動。

沒有受損者？

順德的三大改革至今已運(yùn)行數(shù)月，梁維東用“欣慰”一詞形容他的感受。

“從內(nèi)部到外部，對改革的響應(yīng)和參與都不斷升溫。”他舉例說，“區(qū)委、區(qū)政府、部門負(fù)責(zé)決策，二級部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，但怎么設(shè)計(jì)每個局的方案呢？昨天有個局的負(fù)責(zé)人找我談，他的想法讓我震撼。他構(gòu)想，由‘決策局出標(biāo)準(zhǔn)，評價下屬‘執(zhí)行局的效果，‘執(zhí)行局也倒過來，評價‘決策局的標(biāo)準(zhǔn)是否正確、監(jiān)督是否讓人滿意。上級和下級的評分，共同構(gòu)成系統(tǒng)性的考核。這就很有革命性??！”

李允冠說，改革的要點(diǎn)還是在政府部門、領(lǐng)導(dǎo)干部本身，“如果你真正愿意去改，去讓渡權(quán)力，我覺得在中國的體制下，沒有干不了的事，因?yàn)闄?quán)力都集中在那里”。

容桂街道的決咨委2012年恰逢換屆。賴雪暉說：“準(zhǔn)備讓委員們列席一些街道黨工委的會議。一個小小街道有什么政治議題不能讓群眾知道呢？”對于逐漸讓渡的職能、決策權(quán)，他明確表示：“我從1992年開始就參與改革，政府部門都是越改越好。我感受到，有廟就要有神，有神就要有人來拜，現(xiàn)在確實(shí)就該拆廟搬神。”

或許正是這樣的官員，讓曹毅對順德改革充滿信心：“其他地方不敢說，至少在順德不會有太大障礙，因?yàn)轫樀鹿珓?wù)員對權(quán)力并不太重視。”

梁維東則認(rèn)為，順德改革具有可復(fù)制性：“順德的問題，也是佛山、珠三角、全省、全國的問題，能不能推廣，關(guān)鍵看改革是否科學(xué)，是否符合發(fā)展方向，是否真正惠及群眾、企業(yè)?！?/p>

12月25日，星期天，也是西方圣誕節(jié)，曹毅照例在辦公室加班，晚上18時45分才離開辦公室。當(dāng)時同層樓里還有3間辦公室亮著燈，樓下還停著20多輛車——對于順德千余公務(wù)員來說，高速增長的經(jīng)濟(jì)、數(shù)不勝數(shù)的職能，早已令加班成了家常便飯。

或許改革能讓公務(wù)員們少加些班。“你要是問我政府是不是改革的受損者，我覺得，（政府）應(yīng)該也是受益的。”曹毅說。

（摘自2012年1月5日《南方周末》）