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摘要：不斷蔓延的歐洲債務(wù)危機(jī)，加重了各界對(duì)債務(wù)問(wèn)題的擔(dān)憂。我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，因此，如何有效地控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。首先對(duì)地方政府債務(wù)存在的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)、償債資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)、抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面進(jìn)行分析，進(jìn)而剖析了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)防范

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0083-03

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人以政府名義舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù)，并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)，是地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)籌措資金的一種形式。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)已呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長(zhǎng)快、結(jié)構(gòu)不夠合理、影響比較復(fù)雜的特點(diǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，若處理不好，這些巨額債務(wù)將嚴(yán)重威脅我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2008年以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)“城投債”井噴的新態(tài)勢(shì)。外在原因在于，以美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷蔓延，我國(guó)實(shí)行了增發(fā)國(guó)債和擴(kuò)大財(cái)政赤字為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策以擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)。在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目中，45%的地方配套資金沒(méi)有到位。為化解地方配套資金不足的問(wèn)題，2009年3月，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！痹诖吮尘跋?，各級(jí)地方政府依托投資平臺(tái)，大量負(fù)債。為配套中央政府4萬(wàn)億投資刺激規(guī)劃的出臺(tái)，2009年末地方政府負(fù)債已上升至5.26萬(wàn)億元，地方債務(wù)余額比上年猛增61.92%。中國(guó)國(guó)家審計(jì)署于2011年6月發(fā)布的地方債數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方政府債務(wù)總額達(dá)10.72萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的有67109.51億元，占62.62%；有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。①粗放式超常規(guī)的增長(zhǎng)馬上引起各界人士的廣泛關(guān)注，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐一浮出水面，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

2011年6月，中國(guó)人民銀行在其發(fā)布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》中披露，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，其中縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%，貸款規(guī)模約為14萬(wàn)億元左右。相對(duì)應(yīng)的，2010年我國(guó)的GDP為397983億元。從債務(wù)存量比率分析，2010年全國(guó)地方政府債務(wù)總和占GDP的比重達(dá)到35.18%，雖處于安全范圍之內(nèi)，但監(jiān)管層的數(shù)據(jù)卻顯示，31個(gè)省級(jí)單位中有10個(gè)比率超過(guò)100%，部分縣市的負(fù)債比率竟然高達(dá)100%—300%。因此，我國(guó)地方債務(wù)存在局部負(fù)債過(guò)度問(wèn)題，其自身風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

（二）債務(wù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)資金目前主要用于三類項(xiàng)目：（1）完全公益沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入項(xiàng)目；（2）有部分經(jīng)營(yíng)性收入但不能完全自負(fù)盈虧項(xiàng)目；（3）有經(jīng)營(yíng)性收入可以自負(fù)盈虧，但資本金靠財(cái)政來(lái)投入的項(xiàng)目。目前，絕大多數(shù)的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)資金用于第一類和第二類項(xiàng)目，這些項(xiàng)目自身償債能力很弱，即使是第三類項(xiàng)目，也需等項(xiàng)目建成后才具有自身償債能力。某些地方政府舉債后對(duì)所投的項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的項(xiàng)目論證，從而使很多自身償債能力弱項(xiàng)目也上馬，導(dǎo)致資金使用效率不高，投入產(chǎn)出效率過(guò)低。

（三）償債資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)

地方債務(wù)償付的途徑主要有以下幾個(gè)方面：所投項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)收入、政府財(cái)政收入、出讓土地收入等。目前，地方政府性債務(wù)償還的主要來(lái)源是土地出讓金收入，有的債務(wù)直接就是使用土地進(jìn)行抵押貸款形成的。2010年，地方政府出讓土地收入達(dá)到2.7萬(wàn)億元，同比2009年的1.6萬(wàn)億元增長(zhǎng)近70%，占地方財(cái)政收入的50%左右。一旦地價(jià)下降，地方政府不能從土地出讓中獲取豐厚的土地出讓金，將出現(xiàn)還款困難。①據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月21日，排名前20位城市的土地出讓金總和已經(jīng)超過(guò)7300億元，與去年同期相比，4個(gè)直轄市除重慶微漲外，京津滬全面下跌?？梢?jiàn)，地方政府性債務(wù)存在債務(wù)還款的高風(fēng)險(xiǎn)。

（四）抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定，財(cái)政賬戶資金擔(dān)保和政府擔(dān)保函是違規(guī)擔(dān)保，政府隱性擔(dān)保并不具有法律效力。而現(xiàn)實(shí)的情況是，超過(guò)50%的融資平臺(tái)采取的是地方財(cái)政賬戶資金擔(dān)保、政府或人大開(kāi)具的擔(dān)保函和隱性擔(dān)保的方式，才從銀行中取得貸款的。由于平臺(tái)債務(wù)償還的主體和投資失誤的責(zé)任主體都不是十分的明確，一旦還款平臺(tái)發(fā)生困難，地方政府會(huì)不會(huì)出面償債，對(duì)于銀行和投資者都不是十分的肯定。再加上一些平臺(tái)公司項(xiàng)目過(guò)多，地方政府的擔(dān)?；虺兄Z往往是重復(fù)運(yùn)用，因此對(duì)地方平臺(tái)的擔(dān)保和承諾實(shí)際上是有名無(wú)實(shí)的。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)進(jìn)一步向中央政府集中，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重不斷上升，地方政府由于財(cái)政收支比例失調(diào)，地方財(cái)政收入無(wú)法彌補(bǔ)支出，在這樣的情況下要求保增長(zhǎng)、促發(fā)展，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也沒(méi)有充分發(fā)揮均等化功能，雖然中央政府近年來(lái)不斷增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，但是均衡性轉(zhuǎn)移支付比例不高，大量采用的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，存在資金分配方法不科學(xué)、資金使用效率不高、大量擠占挪用等問(wèn)題。為了緩解有限的財(cái)政收入與巨大的支出需求之間的矛盾，地方政府不得不更多地依賴債務(wù)融資等方式來(lái)籌集資金。

（二）地方政府投融資行為泛化

目前，地方政府從官員政績(jī)考核等因素出發(fā)，均把保持地方GDP穩(wěn)定高速增長(zhǎng)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最高目標(biāo)。在GDP的構(gòu)成中，短期內(nèi)想靠消費(fèi)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)很難實(shí)現(xiàn)。為了迅速收到短期政策效果，政府通常以擴(kuò)大政府支出來(lái)帶動(dòng)內(nèi)需的持續(xù)增長(zhǎng)，投融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)最主要的渠道。最初，地方政府投融資平臺(tái)主要是為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借大量資金。這些項(xiàng)目由于受地方政府實(shí)際控制，一些本可以由民營(yíng)企業(yè)去做的事情也統(tǒng)統(tǒng)由地方平臺(tái)來(lái)包辦代替。一些地方政府甚至羅列若干項(xiàng)目，依靠投融資平臺(tái)渠道融資，然后再把這些資金全部或部分轉(zhuǎn)移，用于其他用途，其形成的債務(wù)自然成為了地方財(cái)政的隱形負(fù)債。

（三）政府?dāng)U張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響

金融危機(jī)之后，中國(guó)政府實(shí)施擴(kuò)張的財(cái)政政策和貨幣政策。2009年過(guò)度寬松的信貸政策加上“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃在某種程度上催生了地方政府融資平臺(tái)爆炸式的發(fā)展。4萬(wàn)億元投資中有1.18萬(wàn)億元（29.5%）的投資資金是通過(guò)中央財(cái)政直接撥款，另約10%是通過(guò)地方政府或地方國(guó)有企業(yè)的債券籌集，其余大量資金則依靠地方政府去籌集?，F(xiàn)實(shí)的情況是，地方政府依靠預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法支持如此大規(guī)模的建設(shè)。因此，2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)文件表示：銀行可以向各類地方的融資平臺(tái)公司提供信貸，以支持中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這直接導(dǎo)致了地方債務(wù)的快速增長(zhǎng)。

（四）政府舉債缺乏有效監(jiān)管

現(xiàn)行規(guī)定對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范，許多地方政府的收支情況仍具有很大的隱蔽性，很難為上級(jí)政府和外界監(jiān)督。各地舉債融資渠道和方式不一，存在多頭舉債現(xiàn)象。至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門(mén)，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問(wèn)題。此外，部分政策性銀行、商業(yè)銀行對(duì)地方政府相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)提出的融資申請(qǐng)，不僅不進(jìn)行嚴(yán)格的審貸程序處理，反而加大對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的授信權(quán)限，對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款給予大力支持。2009年全年新增的9.59萬(wàn)億元貸款中，就有近3.8萬(wàn)億元約40%流向了地方融資平臺(tái)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）重新劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)

劃分中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，應(yīng)遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等原則。

以公共物品受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)，區(qū)域外溢性很強(qiáng)的全國(guó)性公共物品的支出責(zé)任由中央政府承擔(dān)，其他屬于地方受益的公共物品，再按照受益范圍的大小由相應(yīng)的由各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。但事實(shí)上很多項(xiàng)目既具有地方效應(yīng)又具有全國(guó)效應(yīng)，特別是有些項(xiàng)目是中央政府責(zé)令地方政府開(kāi)辦的，而且每個(gè)地方的財(cái)政狀況不盡相同，如果中央財(cái)政對(duì)地方項(xiàng)目的支持比例采取“一刀切”的方式確定，就容易發(fā)生財(cái)政困難的地方政府被迫過(guò)度融資的問(wèn)題。因此，中央財(cái)政應(yīng)分類別分情況設(shè)置地方項(xiàng)目的出資比例。

此外，要進(jìn)一步完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大均等轉(zhuǎn)移支付的支出規(guī)模，統(tǒng)一測(cè)算因素和標(biāo)準(zhǔn)，使得中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付能夠真正發(fā)揮平衡省際之間財(cái)力差距的作用。

（二）加強(qiáng)債務(wù)資金使用管理，提高債務(wù)資金的使用效率

償債資金是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要資金，各級(jí)財(cái)政部門(mén)每年應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的需要確定償債基金的數(shù)額。為了保障地方政府有穩(wěn)定的償還債務(wù)的資金來(lái)源，各級(jí)地方政府應(yīng)該專門(mén)設(shè)立債務(wù)償債基金，建立嚴(yán)格的債務(wù)資金投資決策制度，明確規(guī)定融資平臺(tái)的融資來(lái)源、資金管理、投放范圍、抵押擔(dān)保方式以及債務(wù)償還方式，實(shí)行專戶管理制度。對(duì)有一定自我清償能力的，現(xiàn)金流量良好的地方政府融資平臺(tái)，采取有效措施增強(qiáng)其自行償還貸款的能力和動(dòng)力；對(duì)以公益項(xiàng)目為主、現(xiàn)金流不足的地方政府融資平臺(tái)需要落實(shí)和加強(qiáng)還款來(lái)源，必要時(shí)可允許銀行提前進(jìn)行貸款重組。明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理職責(zé)，并對(duì)債務(wù)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保證債務(wù)資金?？顚Ｓ茫岣咂涫褂眯?。

（三）健全政府債務(wù)監(jiān)管體系，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理離不開(kāi)完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。首先，將所有政府債務(wù)一律納入地方政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理。各級(jí)財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)本地政府債務(wù)的審查、統(tǒng)計(jì)、使用、償還的全過(guò)程。各級(jí)主管部門(mén)要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債，提高資金使用績(jī)效。其次，應(yīng)該建立較為規(guī)范的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度。地方政府除了定期向上級(jí)政府和本級(jí)人大匯報(bào)債務(wù)信息之外，還要通過(guò)相關(guān)新聞媒體向公眾披露債務(wù)信息，并要建立各級(jí)地方政府債務(wù)管理專門(mén)機(jī)構(gòu)。再次，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)信息的跟蹤和監(jiān)督，及時(shí)全面地收集債務(wù)相關(guān)信息，定期分析政府貸款和擔(dān)保項(xiàng)目實(shí)時(shí)情況以及償債能力變化情況；確定預(yù)警指標(biāo)體系，如地方政府可用財(cái)力比例，地方財(cái)政自給率、債務(wù)依存度等一系列的宏觀和微觀的參考監(jiān)控指標(biāo)體系衡量地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況，以化解債務(wù)危機(jī)。

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[責(zé)任編輯柯黎]