李剛

2011年11月，應美國舊金山美中交流協(xié)會的邀請，我參加了民政部組織的赴美社會服務發(fā)展規(guī)劃培訓考察。在美期間，走訪了舊金山、洛杉磯、華盛頓三個城市，通過專家授課、座談交流、實地調研等形式，與政府機構、非營利組織、社區(qū)和公司進行廣泛深入的學習和交流，從而開闊了視野和思路，極大地提升了對社會服務工作的認識，提高了對參與建設和完善中國社會公益服務體系的能力和信心。在這里順時走筆，作一分享。

美國教授曬福利

在舊金山美中交流協(xié)會總部，短暫、熱烈的開班儀式后，美國加利福尼亞洲政府特別顧問、斯坦福大學中國文化專家Steven Johnson教授和加州大學幾位教授為我們作了培訓講座，他們從美國的歷史和文化、金融海嘯后全球化新趨勢與美國發(fā)展戰(zhàn)略定位，美國社會服務系統(tǒng)的建立與法律、法規(guī)，美國社會服務項目計劃、實施、監(jiān)督和評估機制等多層面內容作了全面的介紹。

早期的美國，如果有窮人失業(yè)，誰去幫助他們呢？是教堂。如果你不屬于教堂，那你就不能得到幫助。所以美國共和黨很想恢復400年前社會福利體制，讓教堂來負責社會保障。因為他們認為，若政府代替教堂，人民如果依靠政府，就會不去教堂，而政府本身是沒有宗教色彩的。所以，共和黨想逐步停止政府的福利。

1862年，美國第一個關于社會福利的法律出臺，主要用于幫助南北內戰(zhàn)之后的退伍老兵。1933年，羅斯?？偨y(tǒng)簽署《聯(lián)邦緊急救濟法》，開始了由聯(lián)邦政府為失業(yè)者提供直接救濟或工作救濟，從而結束了過去的志愿救助為主的社會福利制度。

1935年，羅斯?？偨y(tǒng)簽署的老年保險、失業(yè)保險和向老年人、盲人、需撫養(yǎng)的兒童以及其他遭遇不幸者提供援助為主要內容的《社會保障法》，宣告了美國現(xiàn)代社會福利制度的誕生，確立了社會福利制度的基本框架和發(fā)展方向，負起了保證每個美國人最低生活標準的責任，這是美國政治和社會發(fā)展史上的一個里程碑。

以社會保險金為例，規(guī)定政府從你的個人薪水中扣下7%作為保險金，同時企業(yè)也為你繳納等額的保險金，共同放進你的社保賬戶。還建立了失業(yè)保障體系。每月從個人薪水中扣3%，企業(yè)也繳納3%，放入你的失業(yè)金賬戶。同時，建立了救濟金制度。救濟金用于救助窮人，尤其是失去父親的單親家庭。這個救濟金制度確實幫助了很多窮人，但也有它的局限性：他會消磨窮人的工作積極性，使一些人只愿意領救濟金，不愿意工作。此外，這個救濟金還鼓勵單親媽媽多生孩子，孩子多了，救濟金也多了，而且會鼓勵那些婦女不結婚，因為結婚就會失去領救濟金的權力，使很多人利用這個制度，亂用救濟金，給國家財政造成了很重的負擔。1994年，國會改選，共和黨重掌國會，他們在1996年對救濟金制度進行了改革，規(guī)定了領取救濟金最長時間為2年，大部份美國人認為這項改革是合理的。

美國的兒童救助金分為幾個部分，一部分是兒童照顧金，及補助家長工作時兒童的照看費用；還有一部分是兒童受侵害，被相關機構保護時對兒童生活費用的補貼。此外還有水電補貼，醫(yī)療補助、糧食券補貼等等，其中糧食券補貼是最廣泛的。

在美國，由于醫(yī)生是獨立的，而政府提供的醫(yī)療補助很微薄。所以很多醫(yī)院拒絕接受這些受到醫(yī)療補助的病人?，F(xiàn)在在美國，平民最貴的消費就是看病，很多人因為支付不起昂貴的醫(yī)療費用，往往會將房子抵押出去。Steven Johnson教授和太太住的房子就是別人因為看不起病而抵押掉的。所以奧巴馬在2009年推行醫(yī)療體制改革，主要就是針對這方面。

救助金制度不僅包括救濟窮人的救助金，還包括幫助企業(yè)的救助金。一些企業(yè)研發(fā)新技術，如太陽能技術，政府就會補助企業(yè)，或貸款給企業(yè)研發(fā)新技術。共和黨改革救濟金制度，對于窮人的救助相對減少，對于企業(yè)的扶持相對增加。因為他們代表富人。

共和黨認為，幫助企業(yè)，使企業(yè)得到發(fā)展，就可以為社會提供更多的就業(yè)機會。而民主黨則認為把錢分給窮人，他們就會買更多的商品，需求刺激生產(chǎn)，生產(chǎn)擴大就能提供更多的就業(yè)機會。兩種觀點，各有依據(jù)，非常有趣。

1996年以前，美國的社會福利計劃是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一安排的；1996年之后，社會福利計劃，由每個州自己規(guī)劃?，F(xiàn)在聯(lián)邦政府的角色小得多了。他們根據(jù)一個州的人口，劃撥相應資金給州。所以人口統(tǒng)計現(xiàn)在在美國變得非常重要。

教授的講課激活了學員們的思維：

學員問：中國有句話叫“得民心者得天下”，民主黨支持窮人，共和黨支持富人。在美國窮人多還是富人多？

教授：共和黨代表基督教，2004年布什總統(tǒng)本應選舉失敗。為什么沒有失敗呢？因為那年夏天，舊金山市市長，開始批準同性戀結婚。而基督教反對同性戀，所以很多州都想通過反對同性戀結婚的法律，很多本來不愿投布什票的基督徒都紛紛為布什投票，布什因此得以連任總統(tǒng)。

學員問：請問教授，在美國，失業(yè)窮人，每月能領到多少救濟金？

教授：每個州情況不同，舊金山以前非常好，每個月有800美金，但現(xiàn)在沒這么多了。救濟金的多少，都是通過調整法律來定的，具體金額，幾乎每年都有調整。

學員問：教授，您剛才提到現(xiàn)在在美國，有的地方提出由教堂來承擔社會救濟的責任，請問這是一種想法，還是已經(jīng)開始實行了？

教授：這種做法在美國的部分州政府和地方政府已經(jīng)實行了15年。有的地方市政府的財政幾乎崩潰了，因為他們的福利負擔實在太重了，所以他們才會把責任轉向教會。

學員問：那么像這種由教堂來承擔社會救濟的模式，在美國占多少州的比例？

教授：每個州都不一樣，比如在加州，政府要收8%的消費稅，而在俄勒岡州、內華達州則沒有消費稅。每個州可以規(guī)定個人支付一定的收入稅，加州比較重。而在舊金山灣區(qū)，為了支持地鐵運營，還要額外征收1%的銷售稅。稅收不同，所以，社會救濟模式也會不同。

學員問：教堂用于救助的錢從哪里來？

教授：教堂的錢是由信眾自愿捐贈的。信眾往往認為他們賺來的錢都是上帝所賜，所以賺了錢會捐一部分給教堂。

學員問：教授對于民主黨和共和黨的主張，更支持哪一種？

教授：我以前比較接受共和黨的主張，但我認為共和黨的主張有所歪曲，他們現(xiàn)在認為下一屆選舉總統(tǒng)必須是共和黨人，別的無所謂。如果他們認為基督教徒能幫助他們，他們就會利用基督教徒。

學員問：現(xiàn)在是否有這樣的趨勢：共和黨和民主黨的協(xié)調越來越困難？

教授：對，現(xiàn)在越來越激烈，以前，他們互相只會指責對方的某個想法不對，現(xiàn)在他們則干脆指出對方不是好人。

學員問：現(xiàn)在民主黨和共和黨，哪個黨得到的公民支持更多一點？

教授：現(xiàn)在支持民主黨的人多。但他們現(xiàn)在可能不太愿意投票給奧巴馬。因為四年前，他們投票給奧巴馬，但現(xiàn)在沒有看到任何期望的實現(xiàn)。在美國，如果有六成人出來投票，已經(jīng)算很多了，大部分人無所謂?，F(xiàn)在也有很多華人擔任州長、市長等官職。

學員問：教授，按你的觀點，美國經(jīng)濟未來發(fā)展是會形成怎么樣一個走向？

教授：在以前的加州，如果是很聰明的孩子，可以去加州大學讀書，學費全免。但隨著經(jīng)濟不景氣，現(xiàn)在的學費卻要收3000美元，而且加州大學也在不斷裁減部門。因為共和黨不斷減少預算，使加州的教育水平明顯降低。明年會怎樣，我真的不清楚。

搖擺不定的醫(yī)療改革

學員們與加州州政府社會保障部門、醫(yī)療服務部門的重要負責人以及加州議員辦公室高級顧問就州政府在提供公共服務、加強社會保障、醫(yī)療保險改革等方面的作用進行了交流和探討，聽取了他們關于“加州公共事業(yè)管理中的醫(yī)療制度、就業(yè)以及金融管理”、“美國社會保障體系、規(guī)劃與行政管理體制”、“美國社會保障局對金融危機和重大自然災害下失業(yè)人口和就業(yè)導向型失業(yè)保障政策”等多個主題講座。特別邀請了加州最大的醫(yī)療保障系統(tǒng)主管KaiserPermanente先生全面介紹了加州醫(yī)療保險系統(tǒng)的情況和不同群體醫(yī)療保障現(xiàn)狀，尤其是加州醫(yī)療保險體系在奧巴馬政府醫(yī)改方案執(zhí)行過程中存在的問題、難點和化解矛盾的革新措施。

醫(yī)療改革法案是美國總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政以來引以為傲的成績。2010年有4990萬美國人沒有購買醫(yī)療保險，占人口總數(shù)的16.3%。貧困人口和年輕人購買醫(yī)療保險的比例較低。與此同時，美國法律規(guī)定即使患者沒有醫(yī)保，醫(yī)院也必須進行救治，不能以無法支付費用為由拒絕治療，病人無法支付的費用最終由政府埋單。在經(jīng)濟蕭條期，這筆費用使美國政府的財政狀況雪上加霜。奧巴馬政府提出的醫(yī)療改革方案可以把沒有參加醫(yī)療保險的人納入到保險計劃當中，使保險覆蓋率達到95%以上。這個改革通過擴大參加保險的范圍，為低收入人群和老人提供福利，同時減少政府的財政負擔。

從幾年前開始，從聯(lián)邦政府到州政府都紛紛開始討論醫(yī)療衛(wèi)生保健方面的法案。民主黨上臺后，在奧巴馬政府的全力推動下，2010年3月這個法案在國會獲得通過。而加州不久前也通過了《可以承受的醫(yī)療照顧法案》。

該法案的通過主要為了解決兩個問題：一是，美國政府面臨的與中國類似的問題，就是在美國有很大一部分人是沒有基本醫(yī)療保險的。二是，還有一部分人自己購買私人醫(yī)療保險。而私人醫(yī)療保險費用逐年遞漲，由此引發(fā)了一些問題。這個法案的通過就是為了這些低收入群體解決醫(yī)療保險的問題。

由于在美國，法律認為購買私人醫(yī)療保險需要支付很高額的保險費，既然支付得起高額保險費，就說明這些人不是低收入群體，不能享受政府提供的福利待遇。而實際情況是，這些低收入者，為了保障自己的醫(yī)療，會自發(fā)組成一個小團體，集體與保險公司談判，以相對便宜的價格購買保險，而實際上這批人是屬于低收入群體的。乞丐、殘疾人、失業(yè)者等低收入人群的醫(yī)療保險最初是由政府買單的。新法案通過后，政府將進一步增加投入，扶持這些弱勢群體。而且加入了單親家庭作為新的援助對象。

還有一點和以前不同的是，醫(yī)保改革之后，所有的美國公民都必須購買醫(yī)療保險。弱勢群體由政府買單，一旦他們的收入達到一定水平，就必須自己繳納保險金。以此來保證充足的資金來幫助弱勢群體。

改革同時會帶來一些問題。原來美國的醫(yī)療體制里面，針對的目標人群是已成規(guī)模的，現(xiàn)在醫(yī)療體制一改革，很多原來不享受醫(yī)保的人也都能享受醫(yī)保了，這樣目標人群的規(guī)模一下子擴大了許多。政府就面臨一個問題：是否能夠保證高質量的醫(yī)療服務來滿足不斷擴大的新增人群的需求。

美國和中國不同，憲法規(guī)定政府的權力是有限的，個人權利得到充分尊重。所以，政府在某個層面未必有這種力量，能夠強制每個人購買醫(yī)療保險，也不能確定在哪個程度政府可以主導一些保險公司加入計劃。雖然法律已經(jīng)生效，關于改革的爭論還在繼續(xù)。特別是地方政府、保險公司以及個人團體，他們都還在談判。

在美國，所有的保險公司都是私營的，所以他們都希望健康的人加入保險，這樣他們的經(jīng)營風險就小多了?，F(xiàn)在法律一通過，很多不太健康的人也會參加保險，保險公司的風險就會加大，所以很多保險公司也在改變他們的經(jīng)營模式。政府根據(jù)憲法要通過法院判決才能確認他們有強制全美公民參加醫(yī)療保險的權力。即便已經(jīng)立法，美國公民還有權利挑戰(zhàn)法律的公權力。

事情的發(fā)展果然如此，最近醫(yī)改方案又面臨險境。美國有28個州的總檢察長控告聯(lián)邦政府侵犯州權。因為根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府只有管理州際貿易的權利，其它商業(yè)行為不屬于政府管轄的范疇。許多憲法專家認為，聯(lián)邦政府無權強迫個人行為購買某種商品，包括醫(yī)療保險，也無權規(guī)范各州居民在經(jīng)濟上的不作為（不去購買保險）。

對于奧巴馬醫(yī)改方案是否有效，美國最高法院定于今年6月予以裁決。該法案是否能夠實施，將成為11月影響美國總統(tǒng)大選的重要因素。

醫(yī)改，成為奧巴馬的一道坎。

而據(jù)我們的觀察，眼下在美國經(jīng)濟不景氣的情況下推出醫(yī)改方案，使州政府的財政負擔“雪上加霜”，使奧巴馬的“好事”也變得難做。以加州政府為例：

美國聯(lián)邦的貧困線是年收入低于14000美元，收入在貧困線的0-33%的人可以享受免費醫(yī)保。加州在醫(yī)改前，每年有750萬人享受免費醫(yī)療保險，醫(yī)改后，又新增了200萬人。而醫(yī)保的支出仍舊是聯(lián)邦政府負責90%，州政府負責10%。這樣州政府每年要多支出20-30億美元。這是相當大的一筆開支。州政府也為這筆錢從哪里開支傷腦筋。現(xiàn)在加州大約有3700萬人口，隨著經(jīng)濟情況的變化，大概又會有700萬人變成低收入群體，又有200萬人隨著醫(yī)改參加醫(yī)保。還有200萬人左右組成團體與保險公司談判，私人購買保險。還有300萬人左右的非法移民不知道怎么處理。

對于那些收入高于貧困線的人，政府在醫(yī)療方面會有一定程度的補貼。這樣低收入群體繳納的保險費就會相對較低，高收入群體繳納的保險費就會相對較高。收入越高補貼越少，政府盡量使支出控制在3-5%。

為了既能緩解財政困難，又能為低保人群購買醫(yī)療保險，加州政府提出一個新的設想來和保險公司談判。如果一個公民患病，政府只為他本次治療支付費用，而非全包括的模式。這從一定程度上緩解了資金壓力。但是這個方法和原來的制度不一樣，改革能否成功還有待于進一步探索和實證。

公務員的社會保障

來到加州公務員退休金管理中心學習考察，給了我們另一番特別的感受。開放式的政府辦公大廳只有簡單的辦公隔離，大樓過道走廊的綠化環(huán)境布置得生機盎然，工作人員的柜上案頭也有綠色植物的點綴，彰顯綠色環(huán)保的理念。

在會議室里，兩位美方主管分別給我們介紹了公務人員的養(yǎng)老金制度和醫(yī)療保險制度。

1932年美國經(jīng)濟大蕭條時期，加州的選民投票通過建立了養(yǎng)老系統(tǒng)。這個養(yǎng)老系統(tǒng)一開始只是針對加州的政府工作人員。1939年擴大到所有的學校工作人員，各個郡縣不同系統(tǒng)也可加入這一養(yǎng)老系統(tǒng)。同時，十九世紀三十年代，美國聯(lián)邦政府也建立了養(yǎng)老金制度。那個制度和加州的不是同一個制度。我們所了解的是加州的養(yǎng)老金制度。

加州整個養(yǎng)老系統(tǒng)覆蓋的人口是150萬人左右。其中的51萬人是退休人員，現(xiàn)在每個月政府都要支付退休金給這些人。一種是給州政府退休的，大概占三分之一；還有三分之一的人口是加州學校的工作人員，包括加州所有的小學、中學、大學。但老師在另外一個養(yǎng)老系統(tǒng)。

政府不僅支付退休金，對于警察、消防員等工作具有一定危險性的人，如果因工致殘或死亡的，他們的家屬也可以享受到福利。此外，要拿到退休金，還有兩個最重要的條件：一是一定要達到五十歲，二是工作年限一定要超過5年以上。政府不僅支付退休金，而且充分保障通貨膨脹使貨幣貶值給退休人員帶來的影響。

養(yǎng)老金的來源主要是三個方面：一是企業(yè)的錢，二是雇員的錢，三是通過市場投資賺的錢。舉例來說，從2009年7月1日到2010年6月30日為止的一年時間，34億是雇員交進的錢，70億是公司交進的錢，另外260億是投資賺來的錢，但這只是好的情況，有時也有投資一分不賺，甚至虧本的情況。剛才講的是一年的例子，從長時間來講，我們發(fā)放的退休金中66%是投資賺來的錢，其它是企業(yè)繳的和雇員的錢。如果把錢集中起來，通過專業(yè)人士放入市場投資，資金會明顯增值很多。如果投資效益好，政府對企業(yè)和雇員收取的養(yǎng)老金相對較少，反之收取的費用會相對增加。平均來說，政府分給個人的退休金是每月2220元，這大約是退休前工資水平的40-60%。一個人的工作時間是20年，退休年齡是60歲。在09-10年間，新增退休人員3萬人，政府支付的退休金總額是130億美元。

在醫(yī)療保險方面，加州的退休金制度已經(jīng)建立了70多年，醫(yī)療保險制度也建立了50多年。加州公務員總共有130萬，政府每年總共要為他們支付66億美金的醫(yī)療保險費用。政府的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險一樣，給州政府工作人員，還給郡縣城市的工作人員。政府不僅為在職的人員提供醫(yī)療保險服務，還為退休人員提供醫(yī)療保險服務。和養(yǎng)老保險制度一樣，政府也要求企業(yè)和雇員每月繳納醫(yī)療保險費，所交金額是由工會協(xié)商確定的。政府系統(tǒng)主要和三大醫(yī)療保險公司合作。保險公司再和當?shù)蒯t(yī)院協(xié)商，為雇員提供醫(yī)療服務。在所有醫(yī)療服務支出中，政府對醫(yī)院的支出是最大的。醫(yī)院服務中，最大的支出是為那些糖尿病和心臟病的慢性病患者支付的醫(yī)療費。現(xiàn)在在美國，醫(yī)療費用上漲幅度很大，已成為政府面臨的一個巨大的問題。州政府要研究更多的辦法，和三家醫(yī)療保險公司合作，逐步解決因醫(yī)療費用上漲造成的巨大負擔問題。

顯然，投資增值是政府保險資金的重要來源，也是中國面臨的重要課題，對此，我提了幾個問題：

李問：我提兩個問題。第一個問題是養(yǎng)老保險金投資主要在哪些領域？是證券、股票，還是直接投資生產(chǎn)領域？第二個問題是，醫(yī)院、醫(yī)療保險金主管機構和醫(yī)療保險公司三者是什么關系，是否是合同關系？

主管答：美國整個養(yǎng)老金保險體系的投資計劃20年來變化很多，最開始我們的做法比較保守，一般來講是50%投資債券，50%投資股票?，F(xiàn)在為了追求更高的經(jīng)濟效益，我們會投60%在股票上，40%在債券上。但股票投資又分為一般股票投資和房地產(chǎn)股票投資等等。債券也有很多種，有的是和通貨膨脹掛鉤的，有的是現(xiàn)金。

我們只和保險公司簽合同，醫(yī)院和保險公司怎么簽合同，我們不管。我們在和保險公司談判時的優(yōu)勢是我們的參保人群很龐大，可以將保險金價格相對壓低。

李問：在美國是否每個州的公務員退休金都不一樣？

主管答：是的，都不一樣，加州的退休金比較高。

李問：公務員醫(yī)療保險，以中國為例，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中國政府會轉移支付，將發(fā)達地區(qū)的錢補貼給欠發(fā)達地區(qū)，美國聯(lián)邦政府有沒有這樣的政策？

主管答：沒有，因為欠發(fā)達地區(qū)，消費水平相對也會較低。但如修路等費用，聯(lián)邦政府會補貼，對低收入人群的飲食、醫(yī)療等必須消費，聯(lián)邦政府也會有保障。

李問：在美國，彩票是否由政府部門管，資金是怎么分配的？

主管答：美國彩票的收入，主要給學校，因為學校收入比較少。

政府主導的社會救助

我們坐在加州圣塔克拉拉縣社會服務中心寬暢明亮的會議室里，心情也顯得舒暢和放松。迪娜女士及幾位行政部門的主管接待了我們。在美國，縣的性質屬于派出機構，沒有議會，不設行政首長，只承擔州政府委托的管理某些社會事務的行政職能。而這個社會服務中心是全美的樣板。

縣社會服務中心的構成和職能是什么呢？

服務中心一年的預算大致是6億美元。工作人員總共有2577人。這個縣具有種族多元性的特點，很多不同種族，不同膚色，操不同語言的人都在這里居住。中心工作人員會講21種語言。服務中心會根據(jù)服務對象的語言，派不同的工作者，為他們提供翻譯解釋。服務中心有4個部門。第一個部門負責老人服務。第二個部門提供福利（如醫(yī)療金）補助。第三個部門主要為受侵害的兒童提供保護和幫助。第四個部門是辦公室，專門負責行政管理、資金管理、金融管理、人力資源管理等等。現(xiàn)在服務中心每月提供414個老人服務，平均223個報告是關于老人受侵害的個案。中心每月為17220個殘疾人提供相關服務，每年為100萬人次提供補助，為35個州縣提供56萬份食物。人們可以來機構免費領取這些食物。同時中心也會為老人，殘疾人等提供送餐服務。縣里對單親家庭援助比較多，如果一個四口之家，每年總收入低于22350美元，或者是一個獨居的家庭年收入低于10890元，都可以歸納為低收入家庭，可以申請第二部門的援助。此外，對一些單親家庭，中心也會提供醫(yī)療資助。但大部分預算是放在第一部門的養(yǎng)老服務。

第三個部門的主要職能是收集受侵害兒童的報告，然后先把孩子安置到安全的地方，再就個案進行調查核實，從而確定下一步援助措施。

第四個部門，在總的預算中所占的比例最小，它的職能是協(xié)調運作前三個部門。

在縣服務中心，6億美元預算中由聯(lián)邦政府撥款70-75%，州政府撥款20-25%，地方政府撥款10%，2557人都是公務員。

除上述工作外，服務中心還會撥款給社區(qū)做各種不同的項目。例如針對社區(qū)中的犯罪人員、社會沖突、殘疾人的項目。對于流浪人員，服務中心會先聯(lián)系有關部門為他們提供相關援助，在這個工作環(huán)節(jié)中，義工就承擔了重要的角色。中心往往會安排義工送這些流浪者去有關部門接受援助。對于受侵害的兒童，中心有一些經(jīng)常與兒童有接觸的老師、顧問、義工，他們可以向中心反饋，使中心得以及時掌握兒童現(xiàn)在的情況。

在美國，由于各州之間差異較大，救助的標準也不一樣。加州有58個縣，在這個縣100多萬人口中，6人中就有1人接受救助。而救助金的55%以上用于低收入家庭，其中的85%用于孩子。

“弗利蒙”模式的啟發(fā)

在全美歷史最悠久的城市家庭資源中心——“弗利蒙”家庭資源中心，我們有機會從另一個窗口認識美國的社會救助和政府購買服務的狀況。

這是在“弗利蒙”工作的“角聲護家中心”華裔員工周虹女士對機構的介紹：

“我們‘弗利蒙公司是一家非盈利的慈善機構。主要幫所有在學兒童和一些65歲以上老人申請健康保險。由此開始，我們就會和學校、家庭聯(lián)絡。如果家庭有什么需要，我們會在各方面幫助他們。我們的同事輪流在這里工作幫助所有有需要的人。我們的同事會說阿拉伯語、印度語、韓語、西班牙語等十多種語言，每天會有不同語言的同事值班。我屬于‘弗利蒙內的一家慈善機構。我們和政府有合作關系。我們機構的服務對象主要是華人。為那些離婚的、家庭暴力、有心理疾病或親子關系出問題的華人提供心理輔導教育，教他們處理情緒，學會溝通。

‘弗利蒙家庭資源服務中心是所有提供類似服務中心最好的機構，在2000年被評為全美模范機構。15年前，我的老板組織了一些人，討論如何幫助社區(qū)居民。我們的最早構想是在同一地點為社區(qū)家庭提供各種各樣的便利服務，同時幫助一些相關的非營利機構，使它們得以發(fā)展。通過整合共享社區(qū)資源，將所有的社區(qū)服務整合到一起，機構間相互協(xié)助，及時回應社區(qū)居民的一些需求，探索出一些為社區(qū)家庭提供服務的有效方法。同時我們也希望能擴大‘弗利蒙的服務范圍，向其他社區(qū)延伸，為附近三個城市的社區(qū)居民提供優(yōu)質服務，使他們得到鼓勵，給他們力量，使他們互相幫助?！?/p>

到現(xiàn)在為止，“弗利蒙”中心入駐了27家提供不同社會服務的機構。大家相處融洽，形成一個整體。中心代表受助者的利益，通過團隊幫助、整合資源，及時解決他們的困難。雖然大家屬于不同的機構，但我們不分彼此，共用一個網(wǎng)站。一進到市政府，就能夠看到27家機構的名字。而且他們每個月都會在一起培訓，來面對一些不容易處理的情緒。

“弗利蒙”的第一家機構主要幫助低收入家庭的兒童。在幫助兒童時，中心會有各種各樣的項目。他們可以指導這些兒童申請食物券，尋找心理咨詢。

以一個具體案例來說，2年前，有一個女性，她的丈夫拋棄了她和孩子，使她的生活陷入窘境。她在受到政府援助后，一直被別人看不起。所以她很希望能找到工作，用自己的工作養(yǎng)活全家，不再依靠政府援助。一次偶然的機會，他知道有我們這樣一個中心，她突然發(fā)現(xiàn)原來有這么多機構可以幫助她，而且不僅能幫助她，還能幫助她的孩子，使她得以走出困境。

首先，她接受中心的心理輔導，而她的孩子可以放在“弗利蒙”兒童中心接受照顧。這樣就能使她安心地接受治療。同時，她的孩子也有學習困難，她不知道該怎么辦。于是機構為她的兒子安排了特殊教育。然后，她被安排到中心的職業(yè)學校培訓，并接受了簡歷填寫、面試等技巧的培訓。三個月后，她最終找到了工作，對生活重拾信心。這僅是一個個案，還有許許多多的家庭，通過各種方式解決了他們的問題。

每年到了報稅的季節(jié)，“弗利蒙”還會提供免費的報稅服務。很多低收入群體不知道如何報稅，他們也沒錢去雇人報稅，中心這里就有很多義工義務為他們報稅。只要是年收入低于5萬美金的人，中心都免費為他們報稅。“弗利蒙”差不多是最成功的一個免費報稅中心。今年，中心已經(jīng)為2000個家庭免費報稅，退稅金額達300萬美元。

政府也希望通過“弗利蒙”，使陷入困境的家庭，不再需要依靠政府，通過中心的輔導，重新建立美好生活，使整個社區(qū)的居民都能和諧幸福。在這里有不同種族的人。如越南人、阿富汗人、菲律賓人、泰國人、黑人，還有盲人、聾啞人等殘疾人等等。中心希望自己的服務能滿足不同種族、不同語言、不同文化人的需求。中心還有很多不一樣的活動。比如介紹大家買什么樣的醫(yī)療保險，有什么樣的學?？梢宰尯⒆泳妥x等等。中心每個季度會組織27家機構的CEO召開會議來研究下一步的主導方向。在每個機構中分別選出5-7人來做一些具體項目的執(zhí)行。根據(jù)不同的目的，建立各種不同的委員會，有的針對兒童，有的針對建筑圍護等等。同時每個季度刊印一期通訊，匯報本季度的工作情況，以利于機構間的溝通。每年，領導團隊都會做一個策略上的規(guī)劃，評估過去一年的成績，哪些地方做得比較好，哪些地方做得很不足。同時，機構會到各個學校，聽取校長的建議，結合建議，調整下一步策略。

整整一個下午的學習和考察使我對“弗利蒙”的性質和運作模式有了全面深入的了解。這個中心是由政府投資建立的，中心內入駐的27家機構，有的是政府機構，有的是非營利機構。非營利機構想要入駐到中心，需要市政府考核通過，簽訂合約，才能入駐。中心主要為這些機構提供一個平臺，不提供直接服務，并配有12名公務員，指導社區(qū)居民到各個機構尋求援助。這27家機構的收入主要依靠募捐。

顯然，這是“政府搭臺、機構唱戲”的樣板，有點象為弱勢群體提供社會服務的“超市”，使弱勢群體有機會選擇服務，并對機構的服務提出需求和意見。為了保證透明度，中心還有專門的注冊會計師，每年有嚴格的報稅，市政府可以據(jù)此了解各個機構的經(jīng)濟細節(jié)，并對此開展財務審計。

需要特別指出的是，非營利機構入駐“弗利蒙”是要支付租金的，當然這是優(yōu)惠的租金。同時，機構開展服務也可適當收費，以保證服務的可續(xù)性和提升服務質量。在這里，非營利組織與政府的合作很愉快，很通暢，也給了我們很多的啟發(fā)。遺憾的是，由于美國經(jīng)濟不景氣，收入減少，這種服務正在收縮。窮人的不滿情緒也在蔓延。在“弗利蒙”的救助登記申請中心，排著隊的“窮人們”身邊站著兩個人高馬大的保安，為的是防止情緒失控者鬧事。我想，這難道不是“占領華爾街”的一個縮影嗎？

三藩的職業(yè)援助計劃

三藩市是舊金山地區(qū)華人比較集中的城市，市社會服務中心的華人雇員也比較多，大家的學習與交流顯得熱烈和活躍。

市服務中心每年的總預算是6.93億美金，其中23%用于關于成年人和老人的補助；21%用于關于家庭和兒童的相關項目；12%用于流浪者救助；6%用于為低收入家庭兒童提供日間托管服務；38%直接以現(xiàn)金形式向受助人給予幫助。這38%的現(xiàn)金援助中，10%用于工作人員的薪水；17%用于對老年人的援助，12%為低收入者提供補助，12%用于兒童托管補助。

中心的社會救助除了對老人和孩子的特別關照之外，對弱勢群體的職業(yè)培訓和成人援助計劃顯得更具特色。

職業(yè)培訓計劃的對象是工作尚能自立，但技能缺乏、收入低。要提高他們的工作技能，能夠有更好的收入，不再需要政府援助。要使他們從職員逐步成為主管，在此期間，中心會免費提供培訓，等受助者收入增加后，就離開中心的服務范圍。

可以找公司安排受訓者實習。如果實習后可以考進該公司，那么他們就成功就業(yè)了。這個過程大概需要3-6個月。受助者進入機構，首先要經(jīng)過審核，評估他的需求從而確定下一步的培訓方向；然后參加工作計劃，來積累他的工作經(jīng)驗。中心希望他們能夠通過培訓，找到工作，不再依靠政府補助。

評估計劃大概需要1個月時間。第一步，先做職業(yè)評估，確定受助者的職業(yè)方向；第二步，進行職業(yè)探討，研究哪些公司，招聘哪些人，需要什么條件；第三步評估受助者的職業(yè)嗜好，比如有的人喜歡攝影，有的人喜歡編寫程序，中心安排相應的培訓，進一步確定受助者的職業(yè)范圍，使其有足夠的能力找到工作。

中心對服務對象的服務上限是48個月，這48個月是一生的，但可以累計計算。所以中心常常會提醒受助者，他們只有48個月的機會，要好好珍惜。

在48個月內，參加培訓計劃，如果是單身父母，每周必須參加32個小時的工作計劃，其中20個小時是核心計劃。比如正式去找工作，去參加工作培訓。另外12個小時，可以去上課，參加心理輔導等等。普通家庭則必須參加35個小時的工作計劃，除非有非常特殊的情況，確實無法參加培訓，也需要得到機構批準才能請假。除此以外，如果缺席，受助者會被罰款，如扣去交通補貼、托兒補貼、糧食券等等。同時，也會為受助者提供托兒服務，但兒童年齡須在13歲以下。同時，也提供交通補貼、工作輔導費用、課本費等等。

中心還有心理健康輔導、藥物濫用輔導、家庭暴力處理輔導，使有這些問題的受助者糾正過來。

此外，中心還有社會服務，服務內容包括：房屋補助，比如幫受助者與房東協(xié)商降低房租或尋找政府提供的廉租房。如果兒童在學校學分在兩分以下，社工就會介入，分析學習成績不良的原因，為兒童安排補習，幫助他們提升學習成績。

中心還有客戶權益保護機構，維護受助者的正當權益，幫受助者申請其他項目，提供法律援助。

中心還會幫助受助者克服聽力、視力、智力等因素導致的學習障礙，安排特殊教育培訓。

如果受助者通過培訓計劃、工作計劃后得到了資歷，中心還會安排事后服務。包括第二階段的托兒服務，費用從州政府教育局提取，再補貼一年的交通費和五個月的過渡性糧食券、六個月的免費醫(yī)保。

再說“成人援助計劃”項目（簡稱CAAP）。

計劃包含四個分計劃，不同情況的人，可以選擇參加四項分計劃。中心對參加計劃對象的要求是：首先必須是三藩市的居民，是18-64歲的成人（65歲以上的老年人歸聯(lián)邦政府管），要求單身（沒有子女，若結了婚的需夫妻共同申請），財產(chǎn)和現(xiàn)金不能超過規(guī)定的限額。

第一個是PAES，個人就業(yè)援助計劃。類似于職業(yè)培訓。目標是通過計劃，可以幫助這些人找到工作，獨立生活，不依靠政府補助。參加這個計劃，首先要經(jīng)過審核期，審核期結束后，中心會給她安排一個就業(yè)輔導員。就業(yè)輔導員的工作就是協(xié)助他找到工作。同時，要關注他在身體、心理上是否做好就業(yè)準備。在此基礎上，中心的就業(yè)發(fā)展部門會幫助他找到工作。如果他的教育程度還不足以找到合適的工作，就業(yè)發(fā)展部門會安排他參加就業(yè)培訓計劃。如果他的身心狀態(tài)還沒有達到工作要求，就會轉介他去各種輔導員處接受輔導，知道他康復后，再轉介回來，由就業(yè)輔導部門幫助他找到工作。如果中心分派就業(yè)輔導員給他，他的援助期限就從48個月縮短到27個月。如果受助者有租房，中心每月補貼422元；如果受助者沒有地方住，中心為他提供免費的庇護所，給他床位，提供食物，每月補貼65美元。

第二個是CALM，聯(lián)邦醫(yī)療現(xiàn)金補助。補助對象是那些有殘障情況的成年人。這些人無法向聯(lián)邦政府申請社會安全金，就來向中心申請醫(yī)療現(xiàn)金補助。在這個計劃中，中心只提供現(xiàn)金補助。

第三個是SSIP，待審批的社會傷殘補助金，就是可能你有資格向聯(lián)邦政府申請社會安全金。社會安全金只有兩種人有資格申請：第一個是65歲以上的老人，第二個是身心方面?zhèn)麣埡車乐囟鴽]法工作的人。因為申請社會安全金有一段時間的等待期，在此期間，就由中心這個計劃先為這類人提供暫時的補助。而且中心會安排社工，對這類人進行社會安全金的申請。

第四個是GA，一般補助。如果受助者既沒有資格申請聯(lián)邦醫(yī)療金補助，也沒有資格申請社會安全金，沒有準備好就業(yè)，就可以暫時先選擇這個一般補助。一般補助的金額較少，需要付房租的，中心每月補貼342美元；如果無家可歸的，中心提供庇護所和食物，每月補貼9美元現(xiàn)金。

滿足你所需要的……

在距離華盛頓市區(qū)約40分鐘車程一處綠蔭環(huán)抱的幽靜處所，我們考察了總部設于堪薩斯州的社會工作服務公司Socialworkp.r.n（滿足你所需要的）駐東部機構。從事社會工作39年，已60多歲的公司主管JananFrey 女士給我們介紹公司的運營情況，而擔任翻譯的恰巧是來自嘉興的留學生趙小姐。

該公司是全美最大的社會工作者服務公司，是一個專門從事社會工作中介服務的營利機構。公司主要負責雇用社會工作者，將他們派到需要社工的機構去開展工作。其服務地區(qū)主要包括：華盛頓、馬里蘭、弗吉尼亞等地區(qū)。

美國的社工基本上都有碩士研究生學歷，社會工作研究的方向主要包括：臨床社會工作、家庭和兒童、精神健康、社會工作政策研究、社會工作項目發(fā)展等等。社工一般會選擇其中一個研究方向來確定未來的職業(yè)范圍。還有一些社工只有本科學歷，他們在機構工作和具有碩士學歷的社工相比沒有那么多的責任，但他們也要進行各方面的學習研究。在社工教育方面，碩士和本科學歷的社工都要進行理論訓練和實務訓練。

社會工作專業(yè)碩士研究生必須要參加9個月的實務訓練。實務訓練的目的，是為了提升社工的專業(yè)技能，使他們盡快掌握實際的社會工作。在9個月的實務訓練中會安排各個領域的實習訓練，使他們在畢業(yè)時能夠確定就業(yè)的方向。

在美國有不同的部門，在不同的階段認證社工就業(yè)資格。美國五十個州的法律各有不同，認證系統(tǒng)也不盡相同。公司對華盛頓、馬里蘭、弗吉尼亞的認證程序比較清楚。社會工作協(xié)會要求社工學生在那些協(xié)會認證過的社工項目當中取得學位。

申請初級認證的學生首先要向認證部門提供成績單、教授或機構的推介信，還要填寫申請表、參加考試?？荚囃ㄟ^經(jīng)審核后才能得到初級社工執(zhí)照。通過初級認證的社工需在高級社工的監(jiān)管下進行工作。這個要求并非每個州都有，但在這幾個州是這么操作的。社工考試一般是全國統(tǒng)考的，但每個州的分數(shù)線不盡相同。

申請高級認證的社工除上述初級認證的要求外，還需具備高級社工監(jiān)管站出具的工作經(jīng)驗證明。在審核通過后，才能取得高級社工執(zhí)照。所有認證體系都必須遵守認證法律開展認證工作。

在中國，社會工作正方興未艾，學員們的問題也特別多：

學員問：如何成為一個社會工作者？社會工作者具體做什么？對社會有什么幫助？

主管答：學生拿到執(zhí)照后就已成為一名社會工作者，他們可以到專業(yè)的私人或公共社工中介機構找工作。工作的機構包括：醫(yī)院、軍隊、學校、社區(qū)、監(jiān)獄等等，醫(yī)院、老人院、精神病院他們都可以去工作?；蛘咭部梢缘缴鐣卟块T工作，專門制定社會工作政策和法規(guī)?；旧厦總€政府都設有兒童福利部門、家庭保護部門、精神健康部門，他們可以去這些部門工作?？傊?，只要涉及到社會工作的部門，社工都可以去工作。他們還可以去很多營利的、非營利的中介機構工作。非營利機構的工作資金一般由一些基金會或政府直接提供。

社會工作者最主要的角色是幫助案主尋求社會資源，代表案主與其他社會部門溝通，來獲得資源，滿足他們的需求。社工具體的工作有很多，比如在精神健康領域，首先社工會評估案主的需求，然后根據(jù)評估的情況制定個案管理計劃。然后社工會整合社會資源，滿足案主的需求。比如幫助他們尋找住所、資金補助、交通補助、心理矯治等等。

在醫(yī)院，社工的地位和心理醫(yī)生、藥劑師地位相同，主要為病人提供各種就醫(yī)咨詢，維護病人的合法權益。

在社區(qū)，社會工作者主要代表社區(qū)發(fā)展社區(qū)中的社會服務，幫助社區(qū)弱勢群體尋求社會資源，保障弱勢群體的正當權益。

還有一些社工在政府部門制定社會工作的政策法規(guī)。

在美國，大部分社工是全職的，還有一部分是兼職的。其中有一些是平時不在機構，但可以隨叫隨到的。比如醫(yī)院如果發(fā)生了一些緊急情況，需要社工干預，進行危機處理，他們就會給機構的社工打電話。社工可能會在電話里接受咨詢，提供建議；也可能會直接趕到現(xiàn)場工作。

學員問：社會工作協(xié)會是非營利組織，那么它的工作經(jīng)費由政府撥款，還是有部分來自社會捐贈？社工的工資待遇大致如何？

主管答：我們公司是營利的，我們主要幫助需要社工的機構來找社工。我們有網(wǎng)站，廣告效果也很好，有很多社工會來我們這里求職。我們公司在美國是一家比較好的社工職業(yè)介紹所。我們不但不向社工收取任何介紹費用，而且發(fā)工資給社工，同時向需要用工的企業(yè)、機構收取費用。

在美國，東部和西部的社工工資較高。同一地區(qū)，為聯(lián)邦政府機構工作的社工工資較高，私人機構和非營利機構薪酬標準也不相同，非營利機構的工資相對較低。城市和郊區(qū)的社工收入也不相同，南方的社工收入相對較少。平均來說，初級認證的社工年薪4萬美元起薪，有些地方會有5萬美元；高級認證或工作經(jīng)驗特別豐富的，年薪會有8萬美元。

學員問：社工所做社會工作如何被評估？社工機構內部是否建立激勵機制？

主管答：在美國，有專門的法律限定社工的權利，案主有權對不滿意的社工服務進行投訴。在美國，沒有統(tǒng)一的標準來評估社工的表現(xiàn)，但每個機構都有它自己制定的一套評估系統(tǒng)?？傮w上，每個州的社工都要按照當?shù)氐姆梢婪ㄩ_展工作。制定法律的部門會制定一套非常嚴格的問卷給每一個社工，問卷調查涉及性格、職業(yè)倫理；甚至會調查社工是否有違章駕駛，而且不斷學習，不斷更新。

在美國，其實對社工沒有很多的獎勵政策。想做社工的人都是憑著自己的一份愛心。但是，在兒童福利部門，會有一些激勵制度。比如他們有一個項目，就是為社工學生支付學費，但是這些受到資助的學生畢業(yè)后必須在他們的機構工作1-2年。

學員問：一般情況下，社會工作者的工作年限是幾年？在政府機構工作的社工，工作年限是否比在非營利機構長一些？

主管答：一般社工的工作年限是30-40年，有一些從其他工作轉入社工領域的人可能工作年限相對較短。還有一些人到四十歲才重新開始學社工，工作年限也會較短。另外，在政府工作的社工，因為政府部門的待遇較好，退休金也比較高，福利也比較好。而且去政府工作很難，一旦進去，就算是鐵飯碗了。在聯(lián)邦政府工作的社工，待遇在所有社工領域中是最好的。

我想，“滿足你所需要的……”這不僅是一個公司的經(jīng)營理念，也反映了社會工作的價值導向和職業(yè)定位，對中國的社會工作發(fā)展有很好的啟發(fā)和借鑒作用：

一是美國有專門從事“社會工作”中介服務的公司，這是社工服務的發(fā)展方向，尤其以需求為切入點的市場化運作機制，具有很強的生命力和可操作性。

二是美國對“社工”的需求量很大，服務面廣，已形成一個職業(yè)領域，其需求由市場來調節(jié)?！吧绻ぁ钡哪晷揭话阍?-8萬美元，屬于中間水平。

三是美國的“社工”資格認證有一套國家考試制度，分為初級和高級，其認證過程特別強調實務性，而不僅僅是參加文化考試。而這恰恰是中國“社工”錄用的“短柄”。

四是美國的“社工”有完善的法律制度來規(guī)范和約束?？梢詫で蠓眨部梢詫Ψ詹粷M提出投訴。而法律是衡量一切的標準。

五是美國“社工”倡導志愿精神，秉承職業(yè)操守、責任心和獻身精神，這是社工最基本的素質要求，否則是當不好“社工”的。

幾點啟示

（一） 通過對美國社會福利制度、社會工作狀況、當前改革關注點、社會服務具體實踐等內容的了解和考察，我認為一個國家的社會福利水平總體上應取決于其自身的經(jīng)濟發(fā)展水平和人口發(fā)展狀況，社會福利、社會服務的提供具有明顯的階段性特征。當前我國正處在建設和諧社會的關鍵時期，如何構建一個具有中國特色且符合社會發(fā)展需要的社會福利體系是建設和諧社會的一個重要方面。

（二） 通過對奧巴馬醫(yī)改方案實施過程的了解，我認識到，任何一項涉及全社會的福利變革在資金來源上都要未雨綢繆，要提前準備好強有力的財政支撐。以加州為例，醫(yī)改法案使醫(yī)療保險受眾面擴大，由700萬人增加到900萬人，雖然政府支付的部分由聯(lián)邦政府承擔90%，州政府僅承擔10%，但州政府承擔的部分也達到20-30億元，截至目前仍沒有好的解決辦法。因此，各級政府的財政支撐是社會福利變革必須的前置條件，必須提前解決。

（三） 目前我國社會福利政策體系尚處于低水平、不完善的階段，實施上也具有濃厚的行政色彩，在一定程度上制約了社會工作的發(fā)展。應盡快健全和完善社會福利政策體系，逐步改變行政化實施手段，貫徹以人為本的理念，切實發(fā)揮社會福利政策的應有作用，為社會工作及其人才隊伍建設創(chuàng)造條件，開辟空間。

（四） 長期以來，我國在計劃經(jīng)濟體制下，實行的是國家和企業(yè)包攬包辦的社會福利，即各種費用全部由財政和企業(yè)負擔，職工個人基本上不交納任何費用。這種非社會化、非系統(tǒng)化的運行方式帶來了社會福利規(guī)模狹小，個人參與意識薄弱，發(fā)展不平衡等弊端。我國可以借鑒美國的做法，實行責任主體多元化的社會福利制度，由國家、企業(yè)、個人共同承擔社會福利責任，分散社會保險風險，逐步形成一個國家、地方政府、民間福利組織和個人參與的社會福利責任主體多元化體系。

（五） 雖然我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，但社會福利的公平性、覆蓋性更多地建立在人均財富上。基于這樣一個基本國情，必須充分考慮建立適應“低水平、廣覆蓋”的社會福利體系，加緊進行社會福利的基本建設，向民眾提供適度普惠型的最基本服務，逐步擴大社會福利的覆蓋面。

（六） 最終建立“公平與效益”相結合的社會福利制度。改革開放以來，在市場經(jīng)濟的作用下，我國開始實行“效益優(yōu)先，兼顧公平”的分配體制，這一體制極大地推動了生產(chǎn)力的發(fā)展。目前，美國正在走社會福利私營化的道路，體現(xiàn)了“公平與效益相結合”的發(fā)展方向。在我國現(xiàn)階段，社會福利制度改革應繼續(xù)堅持“效益優(yōu)先，兼顧公平”，并逐步過渡到“公平與效益”相結合，最終促進整個經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。