孫瑞華

摘要：人民政協(xié)的性質(zhì)規(guī)定團結與民主是人民政協(xié)的基本功能和主題，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三大主要具體職能。根據(jù)人民政協(xié)履行職能的要求，其功能性作用日益重要，并需根據(jù)新形勢發(fā)展需要進一步拓展新內(nèi)容，因為目前人民政協(xié)在其功能作用發(fā)揮過程中，出現(xiàn)了功能過剩及其浪費、功能不足及其閑置的問題。解放思想，實事求是，鞏固和堅持人民政協(xié)的基本功能，完善和開發(fā)人民政協(xié)的具體功能，在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，是時代賦予人民政協(xié)的新課題。

關鍵詞：人民政協(xié)；功能；開發(fā)

中圖分類號：D664文獻標識馬：A 文章編號：1008-6269(2012)04-0028-04

“功能”即為事物或方法所發(fā)揮的有利作用與效能[1]。然而現(xiàn)實中，事物所發(fā)揮的有利作用并不總是完滿無缺、盡職到位的，受各種主客觀因素的影響，功能發(fā)揮的過程中或出現(xiàn)功能過剩的問題，或出現(xiàn)功能不足的問題，從而影響事物發(fā)展的進程及其效果。功能過剩與功能不足，在人民政協(xié)功能作用的發(fā)揮中也有所表現(xiàn)，亦影響著人民政協(xié)團結與民主作用的充分發(fā)揮。因此，解放思想，創(chuàng)新思路，深入分析并認清人民政協(xié)功能發(fā)揮過程中功能過剩與不足的問題及其原因，加強、創(chuàng)新和完善人民政協(xié)的功能，是推進人民政協(xié)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、人民政協(xié)功能發(fā)揮過程中的功能過剩與不足

團結與民主是人民政協(xié)的永恒主題，而政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政則是現(xiàn)階段人民政協(xié)的主要職能。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政以團結和民主為指向，被團結和民主所指引；而團結與民主則通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體發(fā)揮來充分實現(xiàn)。因此可以說，團結與民主是人民政協(xié)的基本功能即上位功能，而政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政則是人民政協(xié)實現(xiàn)團結與民主的具體功能即下位功能。人民政協(xié)在發(fā)揮團結與民主作用的過程中所出現(xiàn)的功能過剩與不足，就是通過人民政協(xié)職能履行中出現(xiàn)的問題具體表現(xiàn)出來的。

（一）功能過剩及其浪費

功能過剩是指事物功能作用的過度發(fā)揮超出了人們的需要。功能過度發(fā)揮的后果會導致功能浪費。在人民政協(xié)的發(fā)展過程中，因功能作用過度發(fā)揮而導致的功能浪費問題并不普遍，但卻具有典型性，這發(fā)生在人民政協(xié)最主要的工作——提案工作中。

眾所周知，提案是人民政協(xié)組織、委員履行職能的一個重要方式，是堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的一個重要方式、載體，是協(xié)助中國共產(chǎn)黨和國家機關實現(xiàn)決策民主化和科學化的一條重要渠道。提案工作隨著人民政協(xié)的誕生而誕生，是人民政協(xié)的一項全局性、經(jīng)常性工作。幾十年來，人民政協(xié)就是通過充分運用提案這種形式反映各方面意見和建議，供黨委政府決策參考，并得到黨委和政府有關部門的高度重視，解決了眾多關系國計民生的大事要事，成為履行政協(xié)職能最直接、最便捷、最規(guī)范、最有效的方式。

然而，就是這一最有效的方式在履職過程中依然尚需改進。多年來，政協(xié)提案大多在每年政協(xié)全會的幾天時間內(nèi)集中提交，例如全國十一屆政協(xié)5年期間，共收到大會提案27604份，每年的全會平均收到5521份[2]。如此龐大數(shù)量的提案，要求幾天時間內(nèi)完成整理、分類和立案，給提案的正常辦理和落實帶來諸多不便。特別是到了全會提案的截止時間，更有大量提案倉促提交，提案質(zhì)量難以保證。加之政協(xié)委員大都具有“單位人”和“政協(xié)人”的雙重身份，有些委員平時本職工作繁忙，難以抽身履行委員職責，只能在全會期間倉促“操刀上陣”提出提案，這就難以保證提案質(zhì)量。而每年政協(xié)全會召開的時間，又滯后于黨委、政府新一年工作計劃制定的時間，導致一些群眾急需要辦的實事難事、一些合理性的建議難以及時有效地列入當年政府預算、進入當年黨政決策。這些都在一定程度上影響了提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量，使提案促進黨政決策民主化、科學化的功效大為削弱。這就是政治協(xié)商、參政議政這一職能因短時間內(nèi)的過度發(fā)揮所導致的功能浪費。此外，人民政協(xié)界別的重復設置，如同時存在共青團界和青聯(lián)界、科協(xié)和科技界等，在很大程度上造成了政治資源的浪費，也即造成了人民政協(xié)功能的浪費。

（二）功能不足及其閑置

功能不足是指事物功能作用的發(fā)揮不到位，沒有達到人們的要求。而功能不足的后果則會導致功能閑置。在人民政協(xié)的發(fā)展過程中，因功能作用發(fā)揮不足、不到位而導致的功能閑置問題較為普遍，最突出的就是人民政協(xié)政治協(xié)商納入決策程序以及民主監(jiān)督有效發(fā)揮的問題。

政治協(xié)商是人民政協(xié)最早確立的職能，1949年《人民政協(xié)組織法》就作出了明確規(guī)定。2005年3月，《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》對政治協(xié)商提出了具體要求。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》進一步提出，“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。胡錦濤在十七大報告中強調(diào)要“把政治協(xié)商納入決策程序”，在2009年慶祝人民政協(xié)成立60周年大會上的講話中要求“各級黨委要按照黨的十七大作出的戰(zhàn)略部署……切實把政治協(xié)商納入決策程序”。根據(jù)黨中央的這些要求，近年來，一些地方的黨委將政治協(xié)商作為重點工作加以推進，專門就“政治協(xié)商”推出了相關的具體的實施規(guī)程、意見和辦法，并試點執(zhí)行。

各地相繼出臺的“政治協(xié)商規(guī)程”等規(guī)范性文件，在“程序化”上下功夫，就協(xié)商的主要形式和程序、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商成果的辦理和反饋以及協(xié)商內(nèi)容提交決策的先決條件等進行了明確規(guī)定，從操作層面上基本回答了“為什么要政治協(xié)商、協(xié)商什么、協(xié)商以后怎么辦”等問題，具有創(chuàng)新性的突破。但即便如此，這類文件中仍存在著較多原則性規(guī)定，諸如“一般”、“至少”、“原則上”、“除特殊情況外”、“大政方針”、“重要事務”等這樣模糊的概念依然存在，對協(xié)商主體和內(nèi)容的確定依然存在較大分歧，制度執(zhí)行的約束力也尚待進一步加強。因此，政治協(xié)商這一具體功能從政策層面保證其充分發(fā)揮依然尚待時日，這必然使人民政協(xié)的政治協(xié)商在目前的實踐階段依然存在著部分功能閑置的問題。此外，民主監(jiān)督等功能也面臨相似的問題，如多年來人民政協(xié)民主監(jiān)督“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”、“后監(jiān)”等問題一直是人們關注的熱點難點問題，這一問題正是人民政協(xié)功能作用發(fā)揮不到位而造成的。

二、解放思想，實事求是，保證人民政協(xié)基本功能的到位發(fā)揮

團結與民主是人民政協(xié)的基本功能，亦是人民政協(xié)生存與發(fā)展的根本。失去了團結與民主，人民政協(xié)就失去了存在與發(fā)展的意義與價值。因此，對人民政協(xié)來說，只有通過努力探索、創(chuàng)新發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政這一具體功能的方式方法，才能鞏固、堅持與保證團結與民主這一基本功能充分發(fā)揮。

（一）努力探索創(chuàng)新發(fā)揮具體功能作用的方式方法，減少功能過剩所導致的功能浪費，保證團結與民主這一基本功能的充分發(fā)揮

其一是將提案征集關口前移。有的地方政協(xié)嘗試將原來每年全會期間集中提交提案的時間前移至上一年的10月份，利用3個月的時間組織委員圍繞黨政工作中心調(diào)研論證，形成政協(xié)提案預案，并在黨政決策、政府預算之前傳遞給決策者。決策者針對提案預案中的意見、建議主動與委員溝通協(xié)商，逐件分析，分類分層提出落實建議。委員們根據(jù)預案反饋情況，形成正式提案提交政協(xié)全會。提案前置打破了以往政協(xié)提案提交與辦理的固有模式，有效避免了全會期間倉促提出提案所造成的量多質(zhì)差、建議籠統(tǒng)、難以操作等現(xiàn)象，形成了一大批高質(zhì)量的精品提案，有力提升了提案交辦速度和落實力度，使政協(xié)提案的價值實現(xiàn)了最大化[3]。這一創(chuàng)新舉措有效避免了因政治協(xié)商、參政議政短時間內(nèi)的集中過度發(fā)揮而導致的功能浪費。

其二，對相對重疊的界別進行合理調(diào)整。如可建立相關調(diào)整制度、程序和規(guī)則，具體包括調(diào)整建議由何人在何種情況下何時可以提出，調(diào)整設置的具體條件、論證審批程序、獲批后新增界別和合并界別分別如何開展新的工作等，使調(diào)整設置工作規(guī)范有序經(jīng)常地進行，減少界別重疊設置，保證界別作用發(fā)揮到位。

（二）積極探索創(chuàng)新發(fā)揮具體功能作用的方式與方法，減少功能不足所導致的功能閑置，保證團結與民主這一基本功能的充分發(fā)揮

第一，對政治協(xié)商中的“大政方針”和“重大問題”進行明確的界定，如涉及人數(shù)、費用、范圍、問題定性等具體參考的量化標準，而對于無法量化或者情況特殊的問題，如果需要列為“重大問題”，也必須給出具體的程序和應急通道以及后續(xù)審查問題。關于協(xié)商應在決策之前多長時間內(nèi)進行，可逐漸摸索出相應的準備時間，使協(xié)商參與者有時間提前做好大量調(diào)查研究、資料分析等工作。此外，無論是決策前還是決策中的協(xié)商，對爭議較大的問題可設有再協(xié)商環(huán)節(jié)加以補正，如果再協(xié)商未果可以啟動“擱置”程序。同時，可把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商作用作為檢驗領導水平、執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容，納入領導班子和領導干部考察考核指標，并明確規(guī)定此項工作由組織部主辦，統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)辦公廳協(xié)辦。

第二，民主監(jiān)督由“柔性”變?yōu)椤叭犴g性”。有的委員以建立課題組、開展調(diào)查研究、持續(xù)跟蹤、提出提案的“四環(huán)節(jié)”方式，對包括財政資金在內(nèi)的公共財產(chǎn)的管理問題進行了民主監(jiān)督，作用發(fā)揮比較顯著。人民政協(xié)的民主監(jiān)督雖然沒有強制性，但監(jiān)督者可以不斷提意見、堅持不懈作批評，直到被監(jiān)督者接受為止[4]。這種由“柔性”變?yōu)椤叭犴g性”的監(jiān)督，既不損害執(zhí)政黨和政權機關集中統(tǒng)一領導的權威性和有效性，又能夠保證人民政協(xié)民主功能的到位發(fā)揮。

第三，增強民主評議的功能和作用。民主評議是有計劃、有步驟地組織政協(xié)委員，集中對同級政府及其有關職能部門開展的一種專項集體民主監(jiān)督，是人民政協(xié)在新形勢下發(fā)揮作用的重要平臺。有的地方政協(xié)著力探索加強民主評議工作的制度化、規(guī)范化和程序化建設，增強民主評議的科學性，確保民主評議的實效性，提升民主評議的創(chuàng)造性，豐富了民主監(jiān)督的內(nèi)涵[5]。這一探索，有效推進了人民政協(xié)民主功能的到位發(fā)揮。

三、解放思想，勇于創(chuàng)新，拓展和開發(fā)新的具體功能，保證人民政協(xié)基本功能的充分發(fā)揮

對人民政協(xié)的具體功能來說，它不是一成不變的，而是動態(tài)變化、逐步充實和豐富的。建國60多年來，人民政協(xié)始終就是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機構以及發(fā)揚社會主義民主的重要形式，而我們對其性質(zhì)的認識由于受主客觀條件的限制，是逐步深入、逐漸完善、逐漸接近其本質(zhì)的，因而，人民政協(xié)的具體功能也就由政治協(xié)商、民主監(jiān)督逐漸豐富為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，即參政議政本來就是人民政協(xié)的具體功能（亦即職能），只不過其以潛功能的形態(tài)隱于政協(xié)的工作中。隨著政協(xié)實踐的發(fā)展和人們認識能力的不斷提高，參政議政逐漸被人們所認識、所開發(fā)，并以顯功能的形態(tài)被人們所發(fā)揮。時至今日，人民政協(xié)還有隱于其中的具體功能尚未被人們所認識、重視和開發(fā)，這阻礙著團結與民主這一基本功能在新的形勢下充分發(fā)揮。

（一）新形勢下開發(fā)新的具體功能具有充足的現(xiàn)實依據(jù)

應該看到，團結與民主作為人民政協(xié)的基本功能應有機統(tǒng)一于人民政協(xié)具體功能的發(fā)揮中。然而現(xiàn)階段，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政作為人民政協(xié)的具體功能，相應突出、主動體現(xiàn)的是人民政協(xié)的民主作用，人民政協(xié)的團結功能通常被認為在協(xié)商、參政中自然而然就體現(xiàn)了、就實現(xiàn)了，例如人們通常所認為的“協(xié)商即是團結”。但在實踐中，協(xié)商并不就會導致團結的必然體現(xiàn)和形成，如舊政協(xié)，中國共產(chǎn)黨與國民黨的協(xié)商，并未使大團結的局面最終形成。況且，人民政協(xié)在實踐中的一些探索和創(chuàng)新，也無法完全歸之于民主的作用范疇之內(nèi)；又如人民政協(xié)的“預警”作用。它通過發(fā)揮政協(xié)委員分布社會各個階層、深入社會各個領域、觸及社會各個方面的優(yōu)勢，組織成立由各界別委員代表和有關專家學者參加的社會輿情收集和分析中心，對收集到的輿情定期進行系統(tǒng)分析和深入研究，找出苗頭性、傾向性、源頭性的問題，提出解決對策建議，有效維護團結穩(wěn)定大局；再如人民政協(xié)的“潤滑”作用。在社會思想文化紛繁復雜的情況下，人民政協(xié)通過發(fā)揮團結面廣、包容性大的優(yōu)勢，采用各種方式大力加強正面輿論導向，弘揚社會正氣，引導社會熱點，疏導公眾情緒，科學解疑釋惑，有效凝聚共識。通過開展多層次多渠道多形式的文化交流和文化活動，大力宣傳人民政協(xié)所特有的“和而不同”、“求同存異”、“厚德包容”的和諧理念和政治文化準則，增強政治凝聚力和社會向心力，使分歧得到縮小，摩擦得以潤滑。

人民政協(xié)的邏輯起點是團結：即從團結出發(fā)，實踐民主；實踐民主，以達成團結。早在建國之初，周恩來就代表中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)團結功能的發(fā)揮提出了殷切希望:“建設新中國，必須經(jīng)過參加人民政治協(xié)商會議的各民主黨派、各人民團體、國內(nèi)少數(shù)民族、海外華僑和一切愛國人士共同努力，必須動員全國人民共同參加。我們要很好地組織起來，團結起來，團結一切人民力量，來完成這一偉大使命”[6]。因此，在人民政協(xié)今日的發(fā)展中，應該開發(fā)并確立一項具體功能，以相應突出地體現(xiàn)出人民政協(xié)的團結功能。

（二）新形勢下開發(fā)新的具體功能具有迫切的現(xiàn)實需求

當今世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，而當代中國正進入了全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展既處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。一系列新情況新問題，對黨和政府以及國家政治體制提出了加強政治團結、維護社會穩(wěn)定、鞏固共同思想道德基礎的新課題。實際上，從國家建設的角度講，民主的確立與發(fā)展不僅需要政治的團結與穩(wěn)定，而且需要社會的團結與穩(wěn)定，更需要共同的精神理想來凝聚。革命年代的政治團結可以暫時超越社會動亂、理想分歧而存在，而建設年代的政治團結則需要充分建立在社會團結與穩(wěn)定、共識精神引領的基礎之上。美國學者科恩在《論民主》中指出:“民主以社會為前提……民主社會的成長與持續(xù)倚靠某些不易捉摸的東西——團結精神、成員對社會的感情，認為他們共享的成員資格較之他們之間可能發(fā)生的爭端具有更深更大的重要性。團結精神愈彌漫，愈緊密，民主也就能持久，愈能經(jīng)受最嚴重的內(nèi)部沖突”[7]。對中國這樣一個多民族、多黨派、多宗教、多階層的超大規(guī)模的國家來說，中國開啟現(xiàn)代化建設的首要使命，就是如何使多樣性如此突出的社會和國家凝聚為一個有機整體，這就決定了中國任何一種政治力量所進行的任何一種國家建設實踐，都必須把社會的團結與穩(wěn)定、文化的引領與凝聚作為首要的邏輯前提。

人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系群眾、團結各界的重要橋梁和紐帶，是中國“和諧文化”的典型象征，是中華民族強大凝聚力的重要實現(xiàn)形式。緊緊抓住和用好我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，必然要求人民政協(xié)積極探索發(fā)揮團結功能的具體形式，主動在加強政治團結、維護社會穩(wěn)定、促進精神共識的時代要求中謀劃發(fā)展。因此，基于人民政協(xié)自身求同存異、體諒包容，協(xié)調(diào)關系、化解矛盾，凝智聚力、群策群力的獨特優(yōu)勢，繼續(xù)拓展、開發(fā)人民政協(xié)的具體功能（亦即主要職能），使政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能發(fā)揮更加深化和拓展，從而更加突出、充分地體現(xiàn)出人民政協(xié)的團結本質(zhì)，是人民政協(xié)適應形勢發(fā)展的必然要求。

（三）繼續(xù)拓展、開發(fā)和確立人民政協(xié)的具體功能需要堅持一系列原則

首先，必須把“以人為本”作為開發(fā)與確立的出發(fā)點和落腳點。堅持從關注民生、關心群眾安危冷暖、及時反映群眾訴求出發(fā)，從積極協(xié)助黨和政府解決好人民群眾最關心、最直接、最迫切、最現(xiàn)實的利益問題，圍繞人民群眾普遍關心的熱點、難點問題的角度考慮具體功能的拓展與開發(fā)。

其次，需要從積極協(xié)助黨和政府做好協(xié)調(diào)關系、化解矛盾、理順情緒的工作到兼顧為實現(xiàn)全面建設小康社會營造和諧安定的社會氛圍，絕不能因內(nèi)部矛盾激化而錯失發(fā)展良機的角度考慮具體功能的開發(fā)與確立。

再次，需要從擴大交流、尋求共識，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系和海內(nèi)外同胞關系的和諧為出發(fā)點，努力實現(xiàn)黨派、民族、階層、團體等各種政治資源的“和而不同”，有效引導社會各階層廣泛而規(guī)范的政治參與，鞏固團結合作、生動活潑政治局面的角度考慮具體功能的開發(fā)與確立。

最后，需要從堅持用中國特色社會主義共同理想凝聚力量，用以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神鼓舞斗志，用社會主義榮辱觀引領風尚，努力在多元中確立主導、在多樣中謀求共識、在多變中把好方向，形成奮發(fā)向上的精神力量和團結和睦的精神紐帶，鞏固各黨派、各民族、各階層、各團體團結奮斗的共同思想基礎，努力建設全體人民奮發(fā)有為、互助友愛、健康和睦的精神家園的角度考慮具體功能的開發(fā)與確立。

半個多世紀以來，人民政協(xié)取得了輝煌的成就，為國家富強、民族振興、社會進步、人民幸福做出了杰出貢獻，為人民政協(xié)未來的發(fā)展奠定了堅實基礎。中共十七大以來，黨和政府作出了關于“加強社會建設和社會管理創(chuàng)新、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”等一系列戰(zhàn)略部署，為人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展展示了美好的前景并提出了更高的要求。在奮力開拓中國特色社會主義事業(yè)新局面的進程中，通過具體功能的拓展與再開發(fā)，人民政協(xié)在為實現(xiàn)中國特色社會主義宏偉事業(yè)而營造團結合作的政治局面、安定和諧的社會氛圍以及健康和睦的精神家園的進程中，將會發(fā)揮出更加獨特的團結與民主功效。

參考文獻：

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[4] 讓民主監(jiān)督的“柔性”變成“柔韌性”[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090296285.shtml.

[5] 創(chuàng)新民主評議工作,提高民主監(jiān)督實效[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090281215.shtml.

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[7] [美]卡爾·科恩.論民主[M].北京:商務印書館,1988:50.

責任編輯：汪守軍