徐金忠

25個(gè)城市地鐵和軌道交通建設(shè)項(xiàng)目獲發(fā)改委批復(fù)，累計(jì)投資規(guī)模超過8000億元，其中2300多億要靠地方政府自己想轍。杭州與深圳地鐵項(xiàng)目可行性報(bào)告的同時(shí)獲批或許能給其他城市打開一點(diǎn)思路·

9月5日，國(guó)家發(fā)改委密集批復(fù)了多個(gè)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者根據(jù)國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站9月5日發(fā)布的公告統(tǒng)計(jì)，這次共有25個(gè)城市地鐵和軌道交通建設(shè)項(xiàng)目獲批，累計(jì)投資規(guī)模超過8000億元。其中4000多億由國(guó)內(nèi)銀行貸款解決，而余下的2390.624億元（5個(gè)項(xiàng)目未納入統(tǒng)計(jì)）則落到了地方財(cái)政頭上。

業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，因?yàn)椤巴恋爻鲎尳鸫蠓禄?，地方政府?cái)力不足”，“財(cái)政撥款+銀行貸款”的傳統(tǒng)投融資模式，是否能為地方政府解決上述項(xiàng)目資金。

但此次批復(fù)中，也包括了杭州地鐵1號(hào)線“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目以及深圳地鐵7號(hào)線、11號(hào)線兩個(gè)項(xiàng)目的可行性報(bào)告，深圳“以地養(yǎng)路”的模式得到國(guó)家層面的肯定，也為地方政府如何探尋新的融資模式提供了借鑒。

引“港”入杭

在高漲的城軌建設(shè)熱情、吃緊的地方財(cái)政、緊縮的銀行信貸三方面的壓力下，地鐵建設(shè)靠地方財(cái)政解決為主的傳統(tǒng)融資模式已難以為繼，且過度依靠財(cái)政補(bǔ)貼，城軌項(xiàng)目喪失了尋找贏利點(diǎn)的熱情，綜合的運(yùn)營(yíng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)體系難以形成。

城軌建成后，對(duì)沿線土地價(jià)值、商業(yè)價(jià)值等的“正外部性”影響所產(chǎn)生的收益也沒有被有效收回。一邊是繁榮的沿線土地開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)，另一邊是城軌項(xiàng)目投入不足、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程緩慢，折射出城軌建設(shè)的困局。

雖然沒能如預(yù)期在今年“十一”正式運(yùn)營(yíng)，但杭州人也為即將在10月底正式擁有自己第一條地鐵而驕傲。

杭州在其地鐵1號(hào)線融資上的創(chuàng)新是審慎的，選擇的是與香港鐵路有限公司（下稱“港鐵公司”）合作、“特許經(jīng)營(yíng)”模式。

在國(guó)家發(fā)改委對(duì)杭州地鐵1號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的批復(fù)文件中，肯定了杭州地鐵1號(hào)線項(xiàng)目劃分的A、B兩個(gè)部分。其中A部分“負(fù)責(zé)土建工程、軌道、綜合基地、控制中心、主變電站等，總投資為137.9億元，占1號(hào)線總投資的62.5%，由杭州地鐵集團(tuán)公司負(fù)責(zé)投資和建設(shè)，并擁有資產(chǎn)權(quán)”。

涉及特許經(jīng)營(yíng)的B部分為“除A部分以外的車輛、信號(hào)、售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，總投資82.9億元，占1號(hào)線總投資的37.5%”。杭州地鐵集團(tuán)公司和港鐵公司合資成立杭港地鐵有限責(zé)任公司（下稱“杭港公司”），“負(fù)責(zé)杭州地鐵1號(hào)線B部分的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)”。地鐵建成后，“杭港公司依法承租并獲得在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)地鐵1號(hào)線A部分設(shè)施的經(jīng)營(yíng)、管理和維護(hù)權(quán)”。特許經(jīng)營(yíng)期被限定為開始試運(yùn)營(yíng)日起25年。B項(xiàng)目82.9億元資金中，資本金45.4億元，杭、港雙方分別占51%（23.154億元）和49%（22.246億元），其余部分資金則由杭港公司貸款解決。

“特許”的期許

國(guó)內(nèi)第一次采用特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)的地鐵線路是北京地鐵4號(hào)線，已在2009年秋正式開通，但受制于“兩元通票”制，北京4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)商京港地鐵公司經(jīng)營(yíng)狀況直到近期才有所好轉(zhuǎn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)系主任、財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)曾康華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，“北京地鐵每一張地鐵票成本大概是在4塊7毛錢，現(xiàn)在一張地鐵票2塊錢，每張地鐵票要補(bǔ)貼2塊7毛錢”。因?yàn)閵W運(yùn)會(huì)，北京還取消了地鐵站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，港鐵的經(jīng)營(yíng)模式就難以在4號(hào)線運(yùn)用，經(jīng)營(yíng)狀況不佳在情理之中。

杭州地鐵1號(hào)線還未運(yùn)營(yíng)，票價(jià)已有爭(zhēng)議。8月3日，杭州地鐵票價(jià)定價(jià)聽證會(huì)只留下一個(gè)“在價(jià)格聽證以及更廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，綜合考慮各方面因素，對(duì)聽證方案做進(jìn)一步完善”的結(jié)論。

但曾康華認(rèn)為，杭州將比北京能更市場(chǎng)化地實(shí)踐“特許經(jīng)營(yíng)”。北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授陳佩虹則表示，特許經(jīng)營(yíng)模式在實(shí)現(xiàn)了財(cái)政和項(xiàng)目劃分的同時(shí)，需要在合作中明確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題，不能到最后都由政府買單。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者聯(lián)系杭州市委宣傳部，希望進(jìn)一步了解模式運(yùn)作及如何收回投資，但對(duì)方表示，在杭州地鐵1號(hào)線進(jìn)入即將投入運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵時(shí)刻，各種協(xié)調(diào)、 演習(xí)、評(píng)估工作繁忙，婉拒了采訪要求。

深圳“以地養(yǎng)路”

國(guó)家發(fā)改委給深圳地鐵7號(hào)、12號(hào)線可行性研究報(bào)告的批復(fù)文件為創(chuàng)新地鐵融資模式留足了空間。在批復(fù)文件中，地鐵項(xiàng)目的資本金“主要來源為軌道交通上蓋及沿線土地的開發(fā)收入，在土地收益不能滿足需求時(shí)由市財(cái)政資金投入”。同濟(jì)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師孫章把這種模式總結(jié)為“上蓋物業(yè)、土地出讓、土地二次開發(fā)”。

孫章堅(jiān)定地?cái)嘌裕骸敖鉀Q資金問題后，城市軌道交通越多建越主動(dòng)?！睂O章介紹，港英政府時(shí)期，興建城市軌道交通時(shí)，會(huì)將軌道交通沿線一定范圍內(nèi)的土地交由政府出資成立的香港鐵路公司開發(fā)，以彌補(bǔ)軌道建設(shè)時(shí)期的投入，這種模式為地鐵公司預(yù)留了盈利的空間，這是香港鐵路公司成功的重要基礎(chǔ)。

在陳佩虹看來，這是一種以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)，即TOD（ transit-oriented development）模式，相比于創(chuàng)新有限的BOT模式來說是一大進(jìn)步。但要在深圳地鐵項(xiàng)目中運(yùn)作，首先需要理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能激發(fā)地鐵公司科學(xué)合理利用土地資源的熱情，這樣，地鐵建設(shè)對(duì)沿線的外部性影響就能得到“內(nèi)部化”，從而減輕市民稅負(fù)和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

但 “軌道+物業(yè)、以地養(yǎng)路”的模式具體如何操作還需探索。陳佩虹認(rèn)為，深圳的“以地養(yǎng)路”模式中的沿線土地開發(fā)有兩種可行的操作方式：一是政府仍舊擁有沿線土地的開發(fā)權(quán)，而開發(fā)所得將作為地鐵建設(shè)的專項(xiàng)資金；二是政府將沿線土地的使用權(quán)、開發(fā)權(quán)都交由地鐵公司，使用開發(fā)所得作為地鐵建設(shè)資金。

“沿線土地開發(fā)”慎行

但現(xiàn)實(shí)與猜測(cè)未必一致。

軌道交通6、7、8、9、11號(hào)線構(gòu)成的深圳市軌道交通三期工程總投資預(yù)計(jì)將超1000億元。

深圳市發(fā)改委在給《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者的回復(fù)中，明確了深圳軌道交通的投融資模式是：“‘合理票價(jià)+上蓋物業(yè)開發(fā)，即以票務(wù)收入彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，以物業(yè)開發(fā)彌補(bǔ)建設(shè)成本”。

“合理票價(jià)”很好理解——深圳將不會(huì)采取北京“兩元通票制+政府財(cái)政補(bǔ)助”的模式，曾康華透露，深圳地鐵票價(jià)將在地鐵的公共服務(wù)性質(zhì)和投資回報(bào)之間尋求平衡。

“上蓋物業(yè)開發(fā)”是創(chuàng)新，但這樣的融資模式實(shí)際上是在國(guó)家發(fā)改委允許的范圍內(nèi)自動(dòng)給自己畫了一個(gè)“小圈圈”。國(guó)家發(fā)改委的批文中，“上蓋物業(yè)”被接受和實(shí)踐，“沿線土地開發(fā)”卻被有意地忽略了。深圳市發(fā)改委明確指出：“軌道交通配置土地資源以軌道交通上蓋物業(yè)空間為主?！?/p>

這是慎重。深圳市發(fā)改委給本刊的書面材料中坦言，房地產(chǎn)行業(yè)屬于資本密集型和知識(shí)密集型行業(yè)，在國(guó)家大力調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的背景下，即便是軌道交通上蓋空間開發(fā)也“不可避免存在一定風(fēng)險(xiǎn)”，更何況是“與軌道交通的關(guān)聯(lián)度相對(duì)較低，且開發(fā)主體并不具有排他性，且用地權(quán)屬相對(duì)復(fù)雜”的軌道交通沿線土地的開發(fā)。

不過，“未來，深圳市將進(jìn)一步研究軌道交通企業(yè)如何更好地參與軌道交通沿線土地開發(fā)”。