鄭風(fēng)田

當(dāng)下，農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了一種新的傾向，即選擇性治理，比如熱衷于招商引資、大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目，而公共服務(wù)項(xiàng)目，如環(huán)境污染治理、教育投資、道路建設(shè)等公益性項(xiàng)目治理意愿弱、工作成效差。這種現(xiàn)象引人深思。

取消農(nóng)業(yè)稅之后，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村的投入，年投入已近萬億，在這樣的格局下我國(guó)的農(nóng)村基層工作發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層治理的模式正從過去的“管制型”向“合作型”轉(zhuǎn)換、從過去的管理向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。但這種轉(zhuǎn)型卻并不盡如人意。

為什么又會(huì)出現(xiàn)這樣的治理性偏差？ 首先是官員身份定位轉(zhuǎn)變的困難。幾千年來基層干部的角色定位是領(lǐng)導(dǎo)，突然提出要從領(lǐng)導(dǎo)角色向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，基層干部要對(duì)自身角色與身份地位進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變，這需要時(shí)間去適應(yīng)。比如“村兩委”是既要完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交給的政府“代理人”角色，又是要負(fù)責(zé)來搞好本村事務(wù)、為村民提供服務(wù)的“當(dāng)家人”角色，著實(shí)對(duì)他們的能力要求很高，挑戰(zhàn)也很大。他們需要進(jìn)行不斷的培訓(xùn)、考察與指導(dǎo)，才能完成角色的轉(zhuǎn)變。

其次是考核機(jī)制的路徑依賴。改革開放三十多年來，我國(guó)形成了一整套的縣際競(jìng)爭(zhēng)考核指標(biāo)體系，還有各種“一票否決”等規(guī)定。除了盡量不觸碰紅線之外，基層官員通過招標(biāo)引資與大上項(xiàng)目，更容易獲得漂亮的GDP增長(zhǎng)率，從而為升遷獲得良好的政績(jī)。

再次是目前的機(jī)制設(shè)計(jì)也存在弊端，使工作難做。為了防止過去部分官員亂收費(fèi)、亂上項(xiàng)目，在我國(guó)農(nóng)村目前公共項(xiàng)目規(guī)定實(shí)行“一事一議”，初衷是好的，但在實(shí)際執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)“一事無成”的局面。因?yàn)楝F(xiàn)在中西部2億多農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象；再者目前村民之間的收入差距已愈拉愈大，村民們對(duì)公共品的需求差異也很大，由此導(dǎo)致或者是“一事一議”會(huì)議召集不起來，或者難達(dá)成共識(shí)，結(jié)果工作無法進(jìn)行。

最后是自上而下的發(fā)展思路導(dǎo)致農(nóng)民意愿的缺失與公共項(xiàng)目供給的偏差錯(cuò)位。目前我國(guó)的涉農(nóng)項(xiàng)目的決策權(quán)完全掌握在供給方，這些項(xiàng)目不少并不是農(nóng)村所急需的。我國(guó)地區(qū)特征差別很大，農(nóng)民的需求差異也很不同。農(nóng)民對(duì)公共品的真正需求很難傳遞到上級(jí)政府，從而導(dǎo)致公共項(xiàng)目服務(wù)效果差。我國(guó)目前這種“自上而下”的供給模式，帶來最大的負(fù)面影響就是提供的基礎(chǔ)設(shè)施并不是農(nóng)民最急需的。

要想走出選擇性治理困境，需要做的事情還有很多。首要是需以“農(nóng)民本位”視角重新建構(gòu)我國(guó)基層治理框架。農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿，反映農(nóng)民要求，過程要讓農(nóng)民充分參與，建設(shè)成果要讓農(nóng)民來評(píng)判。只有這樣，才能真正避免治理性偏差，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性。

還有，要建立“自下而上”的傳遞機(jī)制與農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。韓國(guó)在新農(nóng)村建設(shè)中很注重農(nóng)民的利益表達(dá)，不少公共項(xiàng)目往往先由農(nóng)民提出，政府再對(duì)這些意見進(jìn)行整理分析，以作為農(nóng)業(yè)預(yù)算和農(nóng)村發(fā)展政策制定的原始依據(jù)。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施投資決策中建立需求表達(dá)機(jī)制，應(yīng)該按照農(nóng)民的需求作為農(nóng)村公共品投資的依據(jù)。 進(jìn)一步建立項(xiàng)目選擇中農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制，要注重在農(nóng)民和政府之間構(gòu)建出一個(gè)可以表達(dá)農(nóng)民真實(shí)意愿和心聲的“橋梁”，去實(shí)地了解目前農(nóng)民最急需什么幫助。

此外，要增加農(nóng)民組織化程度與增加農(nóng)民參與的監(jiān)督機(jī)制。為了避免出現(xiàn)部門利益最大化與領(lǐng)導(dǎo)工程、面子工程等不正?，F(xiàn)象，必須提高農(nóng)民的組織化程度，讓農(nóng)民更多地參與相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。最終還需考慮考核標(biāo)準(zhǔn)問題，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該增加民生內(nèi)容，尤其是應(yīng)該增加所在社區(qū)的民眾滿意度調(diào)查。目前許多對(duì)基層政府的考核只對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)?？梢酝ㄟ^第三方隨機(jī)抽樣，來考核農(nóng)民對(duì)本村領(lǐng)導(dǎo)工作的滿意度，從而把那些只圍繞上級(jí)轉(zhuǎn)而不考慮本村居民實(shí)際感受的給選下去。當(dāng)然“一事一議”機(jī)制也應(yīng)該根據(jù)各村的實(shí)際情況來調(diào)整，國(guó)家層面也應(yīng)該加大項(xiàng)目進(jìn)村的力度與數(shù)量等。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

責(zé)編/李逸浩美編/李祥峰