伍振

2012年7月1日，修訂后的《閑置土地處置辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式開始施行。該《辦法》與1999年頒布實(shí)施的《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部第5號(hào)令）相比，其認(rèn)定閑置土地的標(biāo)準(zhǔn)更清晰，操作性更強(qiáng)；對(duì)閑置土地處置程序更加完善。除了規(guī)定重罰企業(yè)囤地炒地行為，同時(shí)也明確政府囤地也須追責(zé)。

增加強(qiáng)化政府原因?qū)е峦恋亻e置的責(zé)任條款是此次新《辦法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這次修訂，細(xì)化因政府原因造成動(dòng)工開發(fā)延遲的情形，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，明確因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，對(duì)此采取協(xié)商方式處置。同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位，規(guī)定因市、縣國(guó)土資源主管部門未按期交地導(dǎo)致土地閑置的，國(guó)土部門承擔(dān)違約責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。

新法強(qiáng)化政府責(zé)任

國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智介紹，新《辦法》對(duì)閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強(qiáng)。這次修訂在附則中作出名詞解釋，明確規(guī)定“動(dòng)工開發(fā)”、“已投資額”和“總投資額”的具體標(biāo)準(zhǔn)，便于地方操作執(zhí)行。

另外，新《辦法》閑置土地處置程序更加完善，增加了閑置土地認(rèn)定的環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置的事實(shí)、依據(jù)以及閑置原因的基礎(chǔ)上作出認(rèn)定結(jié)論；二是完善了征繳土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)的程序，按照相關(guān)法律規(guī)定，收費(fèi)和收回的批準(zhǔn)權(quán)限在政府，國(guó)土資源主管部門具體執(zhí)行，并細(xì)化了具體的啟動(dòng)和操作程序；三是明確了土地使用者申請(qǐng)聽證和復(fù)議、訴訟的權(quán)利，保障土地使用權(quán)人的救濟(jì)權(quán)。

在中國(guó)的國(guó)有土地出讓模式中，供應(yīng)方一般是地方政府，需求方多是企業(yè)，而監(jiān)管者也是地方政府，地方政府既是一項(xiàng)市場(chǎng)活動(dòng)的參與者，又是這項(xiàng)活動(dòng)規(guī)則的制定者和監(jiān)管者。這是否在理論層面存在不妥之處，尚存爭(zhēng)議。

而在查處閑置用地的實(shí)踐中，過往只強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的責(zé)任，對(duì)于供應(yīng)方的問題則少有涉及。但現(xiàn)狀是半數(shù)閑置用地原因都在政府，卻無法追責(zé)，這也令一些業(yè)界人士直呼不公。

國(guó)土部2010年8月發(fā)布數(shù)據(jù)稱，在各地上報(bào)的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的占六成以上。政府原因造成的閑置用地中，拆遷難、更改規(guī)劃，大約各占一半。

正因如此，地方部門在涉及查處閑置用地時(shí)頗有顧忌，這也成為閑置用地查處率低、查處難的一個(gè)客觀原因。

一位國(guó)土部門官員表示，除去政府在土地出讓后又修改規(guī)劃，出讓前未完全解決拆遷問題等，政府部門的效率也需要提高，“時(shí)常企業(yè)和政府簽訂合同后，政府交地就晚了幾個(gè)月，企業(yè)為了開工去各個(gè)部門蓋公章又要花上很長(zhǎng)時(shí)間，不少企業(yè)要為此花上一年時(shí)間”。企業(yè)的問題當(dāng)然要查處，但地方政府也要相應(yīng)精簡(jiǎn)程序，提高效率。

此次修訂后的《辦法》也新增了“法律責(zé)任”一個(gè)章節(jié)，規(guī)定市縣國(guó)土主管部門未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。

此外，縣級(jí)以上國(guó)土主管部門及其工作人員違反《辦法》規(guī)定，要依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

拆解 “捂地”利益聯(lián)盟

新《辦法》將過去空泛的“政府原因”具體化，列出了幾種被認(rèn)可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默許開發(fā)商延遲開發(fā)，也會(huì)很容易提供合理的“政府原因”，因此，新《辦法》仍然不具威懾力。但是，新《辦法》可以成為地方政府督促開發(fā)商盡快動(dòng)工的借口，因?yàn)橹袊?guó)目前急需啟動(dòng)地產(chǎn)與土地市場(chǎng)，以緩解地方政府的財(cái)政壓力，這反映了中國(guó)政府的一種資金焦慮。也就是說，閑置土地處置辦法也許有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益聯(lián)盟。

前期地方政府出讓的大量土地，由于地產(chǎn)調(diào)控的原因，大部分沒有開發(fā)。由于這些土地款只是繳納了定金，地方政府必須等到開發(fā)商將樓盤全部銷售后才能夠拿到完整的土地出讓金，因此，地方政府并沒有在這些已出讓但閑置的土地上獲得資金。而這種大規(guī)模閑置又導(dǎo)致進(jìn)一步出售土地變得困難。比如在北京，5月份包括住宅用地、商業(yè)用地、多功能用地在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地出現(xiàn)零成交紀(jì)錄。而全國(guó)20個(gè)重點(diǎn)城市5月份土地出讓金237億元，創(chuàng)2009年3月來新低，前5月累計(jì)為1892.6億元，縮水1141億元。

這種惡性循環(huán)使得地方政府的土地財(cái)政面臨“斷炊”，并遭遇兩重困境：一是大規(guī)模的債務(wù)壓力，尤其是在過去幾年地方融資平臺(tái)急劇擴(kuò)張后的天量信貸，由今年至未來幾年處于還款高峰；其次，中國(guó)當(dāng)前需要地方政府加大投資實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)”目標(biāo)，而投資項(xiàng)目需要一定的資本金才能獲得信貸，如果不依靠出售土地，地方政府很難融到足夠的資金進(jìn)行又一輪投資。

地方政府只能期望土地市場(chǎng)重新活躍，來紓解財(cái)政與資金壓力。問題的關(guān)鍵在于房地產(chǎn)市場(chǎng)是否還有巨大的需求來消化掉這些土地，并滿足地方政府不斷膨脹的資金需求，如果一味地推供給拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)而遠(yuǎn)超需求，無疑會(huì)產(chǎn)生巨大的過剩。

房地產(chǎn)仍受嚴(yán)格調(diào)控的政策環(huán)境下，開發(fā)商只有將存量住宅出售，即套現(xiàn)后才有可能進(jìn)行下一步的投資計(jì)劃，否則，如果逼迫他們貿(mào)然動(dòng)工必將被套牢。因此，目前要求開發(fā)商盡快開發(fā)土地的做法是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到銀行和開發(fā)商，這長(zhǎng)期而言將對(duì)金融穩(wěn)定造成巨大沖擊。政府不應(yīng)只考慮眼前利益而無視風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，中國(guó)住房的剛性需求在逐步減少，由于人口政策原因，未來需求與供給將呈現(xiàn)截然相反的趨勢(shì)，中國(guó)正處于地產(chǎn)繁榮時(shí)代的拐點(diǎn)。中國(guó)要警惕繼續(xù)大規(guī)模的開發(fā)地產(chǎn)而無視市場(chǎng)所發(fā)生的變化，防止地產(chǎn)泡沫給國(guó)家的未來帶上枷鎖。

（資料來源：《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》）

延伸

《閑置土地處置辦法》更加完善，更具操作性

閑置土地處置重在預(yù)防。此次修訂，進(jìn)一步健全完善了相關(guān)制度，使《辦法》對(duì)閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強(qiáng)。

一是明確要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置。辦法中規(guī)定，市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)必需的基本條件。

二是明確了出讓合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)約定開工、竣工時(shí)間和違約責(zé)任，強(qiáng)化違約責(zé)任對(duì)土地使用者和政府雙方的約束，促進(jìn)土地及時(shí)開發(fā)利用。辦法中明確，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動(dòng)工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時(shí)限規(guī)定和實(shí)際情況，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間。因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期。實(shí)際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為準(zhǔn)。

三是在規(guī)劃、計(jì)劃、審批和供地等方面強(qiáng)化了上級(jí)國(guó)土資源主管部門對(duì)下級(jí)國(guó)土資源主管部門處置閑置土地的監(jiān)管措施，控制地方新增加閑置土地。辦法中規(guī)定，省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門可以根據(jù)情況，對(duì)閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地、促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用的措施。

四是閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強(qiáng)。5號(hào)令在執(zhí)行過程中，由于沒有“動(dòng)工”狀態(tài)的具體標(biāo)準(zhǔn)，操作中經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動(dòng)工的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認(rèn)定和處置。另外，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積三分之一或已投資額不足百分之二十五的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也不清晰，閑置認(rèn)定的難度很大。這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，明確規(guī)定了“動(dòng)工開發(fā)”、“已投資額”和“總投資額”的具體標(biāo)準(zhǔn)，便于地方操作執(zhí)行。其中，規(guī)定“動(dòng)工開發(fā)”在依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項(xiàng)目、使用樁基的項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，分別確定標(biāo)準(zhǔn)；“已投資額、總投資額”均不含土地價(jià)款和相關(guān)稅費(fèi)。

（摘編自《閑置土地處置辦法:強(qiáng)化政府原因?qū)е麻e置的責(zé)任》——中國(guó)新聞網(wǎng)，2012年7月2日）