郭姝靜

2007年3月1日,《湖南省土地開發(fā)整理條例》正式實施。該條例是我國第一部關于土地開發(fā)整理的地方性法規(guī),它標志著湖南省土地開發(fā)整理進入了一個新的階段。6年來，《條例》對規(guī)范和促進土地開發(fā)整理工作，實現(xiàn)耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡，保障土地資源可持續(xù)利用和促進湖南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村發(fā)揮了重要作用。

在湖南，高標準基本農(nóng)田建設與農(nóng)村土地整治總是如影隨形，密不可分。

2000年以來，湖南全省共實施省以上投資農(nóng)村土地整治項目821個（不含補充耕地開發(fā)項目），建設總規(guī)模526.2萬畝，投資總規(guī)模103.2億元。項目實施后，新增耕地58.5萬畝，平整土地263萬畝。

如此大的規(guī)模和資金量，對于土地綜合整治而言，“規(guī)范”和“有據(jù)可循”成了極其迫切的需求。

2006年年底，《湖南省土地開發(fā)整理條例》（以下簡稱《條例》）通過省十屆人大常委會第二十四次會議表決，翌年3月正式實施。這份積聚了國土人六年等待、十余次易稿的《條例》也由此正式成為全國首部關于土地開發(fā)整理的法規(guī)。

十一易其稿

至今，《條例》已走過近六個年頭。當初設想、起草和修改條例的親歷者有不少已不在原崗位工作。現(xiàn)任省土地綜合整治局（原省土地開發(fā)整理儲備中心）書記的王志成，曾是省土地開發(fā)整理儲備中心副主任，他也親歷了《條例》的誕生始末。

交談中，王志成拿出一本小冊子——《我在項目區(qū)住了一晚》，感慨地說這是他2006年帶領土地開發(fā)整理儲備中心人員分赴全省各市州體驗土地整理項目生活時留下的“精神食糧”。里面記載了大家關于農(nóng)民、土地和項目實施的切身感受。這一份回憶，也仿佛瞬間置人于《條例》誕生的情景里……

最初的構想誕生于2000年。作為農(nóng)業(yè)大省，當時我省人均耕地水平只及全國平均水平的61.5%，全國排第25位。面對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，加上各項建設占用和災害損毀等因素影響，耕地進一步減少，耕地保護和發(fā)展用地保障矛盾尖銳。

“經(jīng)過研究討論，最終確定需要上升到地方性法規(guī)的高度來限定耕地保護地方部門的各項職能和責任”，王志成談到，“與耕保處行政的性質不同，2000年12月，湖南省土地開發(fā)整理中心成立，規(guī)范和監(jiān)督省市縣三級機構的耕地保護措施，土地項目科研、監(jiān)理、施工、驗收等過程，由時任耕保處處長的顏學毛（現(xiàn)湖南省國土資源廳常務副廳長）兼任主任，進行專門指導?！?/p>

從2000年的法規(guī)構想，到2003年的草案起草，再到2006年的議案報送，王志成和他的團隊無數(shù)次在田間地頭調研、交流、思考。由于《條例（草案）》與林業(yè)、農(nóng)業(yè)相關部門的行政職能范圍、國家資金支持上有一定沖突，《條例》從起草到提交審批，十一次易稿，歷時三年。

“但我廳所具有的對全省土地進行宏觀調控的職能職權，成為《條例》破除一切枷鎖的獨特優(yōu)勢。再加上省內(nèi)外調研，聽取兄弟省的建議和意見，我們積極爭取支持；通過召開專家研討會、工作座談會，征求省法制、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、建設、環(huán)保、農(nóng)辦等相關部門的意見，《條例》得到了反復修改和不斷完善。”關于《條例》的成功出臺，王志成總結說。

化解雙重角色尷尬

薄薄8頁的《條例》，潛臺詞不是約束，而是促進。

《條例》分七章，共三十三條，以土地開發(fā)整理項目管理為主線，主要規(guī)范了土地開發(fā)整理的規(guī)劃立項、實施、土地權益保護、資金管理、法律責任等方面。

“自2006年以后，國家級的項目由省一級負責批準實施。但是，對于動輒上億的資金，作為國土部門，既需要做好總體籌劃，又要負責具體監(jiān)督和管理，壓力很大?！蓖踔境烧f，這種“既當運動員又當裁判員”的雙重角色難免會捉襟見肘，難以權衡。

條例出臺后，明確規(guī)定了省市縣三級機構的分工，各級機構、相關部門明晰了職責，有章可循、有法可依，土地整理開發(fā)工作的微循環(huán)得到了疏通。

比如，在施工環(huán)節(jié)，《條例》規(guī)定，土地開發(fā)整理項目竣工驗收后，土地開發(fā)整理機構應當按照土地權屬，及時將土地和有關設施移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會或者村民小組。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會或者村民小組應當建立管理和維護制度，保證土地的有效使用和工程設施正常運轉。管理和維護費用按照誰受益、誰負擔的原則籌集。土地和設施的移交與分工，既發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職權，又維護了村民委員會、村民小組的民主監(jiān)督和參與管理的權利，減少了設施管理的矛盾，避免了不必要的糾紛。

如何避免出現(xiàn)土地權屬糾紛，切實保障農(nóng)民合法土地權益，也成為條例關注的內(nèi)容。

《條例》明確，開發(fā)整理的土地，其集體所有權性質不變。所有涉及土地開發(fā)整理項目的論證，均需保證有當?shù)卮迕竦膮⑴c。而且，項目的立項需經(jīng)所涉及村莊村民會議或村民代表的三分之二以上人數(shù)同意；涉及土地權屬調整的項目，在實施以前，縣級人民政府國土資源行政部門應當會同有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，編制土地權屬調整方案，并征求村民意見后，報縣級人民政府批準，最終要予以公告。村民或村民代表可參與對施工質量與工程交付的監(jiān)督與驗收，以充分保證農(nóng)民在農(nóng)地開發(fā)整理方面的參與權、知情權和表達權。

在保障全省土地開發(fā)整理資金來源的穩(wěn)定與暢通方面，湖南也嚴格按照《條例》規(guī)定，對土地開發(fā)整理資金的來源采取“三管齊下”，即以新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金為資金的主要構成。而項目的設計、實施、土地權屬方案均需在項目所在地公告。

《條例》催生土整質變

曾經(jīng)，在永州藍山縣，由于丘陵土地底子薄，又未嚴格按照科學方法，工程手段采用不佳，開墾的土地沒有達到應有效果，農(nóng)民不滿意，土地開發(fā)整理項目的效率也由此降低。

而現(xiàn)在，在《條例》的推動下，土地整理開發(fā)工作已形成涵蓋土地、測繪、監(jiān)理、設計、驗收等環(huán)節(jié)的八大技術標準，對開發(fā)整理的耕地的耕作層、平整度、灌排水條件、道路以及生態(tài)保護措施都進行了嚴格要求，以確保耕地質量，高標準、規(guī)范化管理。

牽一發(fā)，動全身。《條例》實現(xiàn)了土地整理的“兩個轉變”。轉變一是從分散轉向集中，土地整理從山區(qū)、丘陵向平原和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。而被整理土地如在平原地區(qū)且能達到一定規(guī)模，效益是最好的，因為這樣既可為土地整理減輕難度，整理后又能更好地加以集約利用，產(chǎn)生規(guī)模效應。轉變二是從重數(shù)量轉向重數(shù)量、質量和生態(tài)三者的結合。在過去，土地整理更多注重數(shù)量的占補平衡，忽視了“補”的質量，而《條例》公布后，側重于所補耕地質量和生態(tài)質量，從而促進了耕地保護的“實質平衡”。

更值得期待的是，對于土地開發(fā)整理機構與相關行業(yè)隊伍的管理與監(jiān)督，省廳目前正考慮出臺相關規(guī)定，土地綜合整治局已形成討論稿。

而對于《條例》框架下土地整理工作的后期評價與評估，王志成建議，人大能夠對《條例》實施情況進行檢查。一來有利于掌握和搜集在土地整理條例框架下各項工作的實施、進展數(shù)據(jù)，對《條例》和工作進行總結與肯定；二來有利于盡早發(fā)現(xiàn)《條例》的不足之處，進行完善。