劉彥隨 龍花樓 陳玉福 王介勇

我國耕地資源潛力重在空心村土地整治

長期以來，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程背景下巨大的人地矛盾壓力，使得大規(guī)模邊際土地被開發(fā)成耕地。邊際土地主要分布在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，如黃土高原丘陵溝壑地區(qū)、內(nèi)蒙古及長城沿線區(qū)、東北北部臨界適宜區(qū)等。然后，這些地區(qū)耕地后備資源開發(fā)已經(jīng)達(dá)到極限，繼續(xù)開墾的生態(tài)與環(huán)境風(fēng)險巨大。我們通過典型區(qū)域抽樣調(diào)查以及統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地整治的潛力巨大。山東省禹城市典型調(diào)研表明，村莊土地整治潛力在46%—54%，可凈增耕地13%—15%。

我國耕地資源潛力重在空心村整治，特別是平原農(nóng)區(qū)村莊具有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件轉(zhuǎn)好、接近商品糧基地、便于耕作的天然優(yōu)勢。一方面，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，未來耕地保護(hù)壓力十分嚴(yán)峻；另一個方面，由于全球氣候變化和可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入，邊際土地開發(fā)的自然和社會風(fēng)險不斷加重。因此，建議國家將未來補(bǔ)充耕地潛力的重點放在空心村整治，通過整治空心村補(bǔ)充耕地，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤作為一項長期的、基本的土地管理制度堅持下去，建立基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤的空心村增地長效機(jī)制。

將以空心村整治為重點的農(nóng)村土地綜合整治上升為國家戰(zhàn)略

將以空心村土地整治為重點的農(nóng)村土地綜合整治上升為國家戰(zhàn)略，以農(nóng)村土地整治為核心，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)要素資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化。

在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，我國農(nóng)村空心化日益加劇，農(nóng)村宅基地空置、廢棄日趨嚴(yán)重，新增耕地的潛力巨大。由于今后較長時間內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將呈現(xiàn)快速推進(jìn)態(tài)勢，農(nóng)村空心化也會因之愈演愈烈。因此，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化速度和空心村演化“生命周期”規(guī)律，科學(xué)制定我國空心村綜合整治的中長期戰(zhàn)略及規(guī)劃。

學(xué)習(xí)借鑒引進(jìn)國外村莊整治還田技術(shù)，充分發(fā)揮國有科研所的技術(shù)力量，積極引入企業(yè)與社會資本參與科研，集聚多方力量，在較長時間內(nèi)研制適合不同類型地區(qū)的空心村整治還田實用技術(shù)，并逐步推進(jìn)示范和推廣工作，實現(xiàn)全面提升土地整治質(zhì)量和效益目標(biāo)。

空心村整治和土地整理復(fù)墾，必須與新農(nóng)村建設(shè)的其他項目進(jìn)行整合，構(gòu)筑綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在村莊整治之前，根據(jù)項目區(qū)所在的區(qū)位、項目區(qū)所在地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，所在地政府和人民的意愿與合理訴求，協(xié)調(diào)國家、地方和各部門利益，根據(jù)土地產(chǎn)出率、單位勞動生產(chǎn)率、單位面積能耗等指標(biāo)，確定具體的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地優(yōu)化配置方案，確保在較長的時間內(nèi)充分發(fā)揮所整理土地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價值。

圍繞空心村整治和新農(nóng)村建設(shè)，研究制定整域性鄉(xiāng)村發(fā)展總體規(guī)劃

近年來，全國不少地區(qū)已相繼開展空心村整治實踐，但空心村整治普遍缺乏全局性的規(guī)劃指導(dǎo)。深入開展空心村整治的科學(xué)決策，必須全面認(rèn)識當(dāng)前存在的問題、面臨的形勢和未來的方向，制定科學(xué)可行的規(guī)劃體系。空心村整治作為一項系統(tǒng)工程，既包括農(nóng)田、村莊、工礦用地及閑置未利用地的專項整治，也應(yīng)包括廣義的田、水、林、鎮(zhèn)、村、宅區(qū)域性綜合整治，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略意義上奠定市、縣整域性人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約的城鄉(xiāng)空間優(yōu)化新格局。

農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村系統(tǒng)演化具有一定的節(jié)律性，即“生命周期”，通常表現(xiàn)為出現(xiàn)、成長、興盛、穩(wěn)定、衰退等5個階段。面對農(nóng)村的空心化問題，既不可錯失良機(jī)，也不能操之過急?，F(xiàn)在有的地方極力推進(jìn)農(nóng)村大拆大建，其實這里面潛伏著一個隱患。比如正處于空心化成長期的農(nóng)村，現(xiàn)在按照一萬人口進(jìn)行遷村并居，可是這些農(nóng)民仍要城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，過不了5年、10年可能還有5000人甚至更多人要轉(zhuǎn)移出去，又將帶來新的空心化問題。因此，應(yīng)遵照村莊演進(jìn)的節(jié)律性，制定鄉(xiāng)村發(fā)展的中長期規(guī)劃，指導(dǎo)空心村整治實踐。

此外，空心村整治在空間上應(yīng)有具體考量的標(biāo)準(zhǔn)，比如土地整治補(bǔ)充耕地須在規(guī)劃建設(shè)用地擴(kuò)展線之外，確保補(bǔ)充耕地不至于很快成為征占對象。調(diào)研中以現(xiàn)有的補(bǔ)充耕地項目驗收過后不到三年又被征用了，這是典型的勞民傷財。

空心村綜合整治應(yīng)綜合新時期社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，把空心村土地整治作為搭建新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新平臺，創(chuàng)新機(jī)制和政策，促進(jìn)空心村整治與新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。

因此，建議由國土資源部門來牽頭、多部門協(xié)作，深入研究制定整域性鄉(xiāng)村發(fā)展總體規(guī)劃。研究揭示城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村空間形態(tài)、組織形態(tài)、社會形態(tài)的時空特征，整合有相關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，制定空心村整治科學(xué)決策、有效管控、有序推進(jìn)的規(guī)劃體系。

抓住有利時機(jī)，適時推進(jìn)我國空心村綜合整治

中央作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略決策已經(jīng)五年了，但總體上還沒有取得預(yù)期的、實質(zhì)性的效果和進(jìn)展，問題的根源在哪里呢？主要在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與體制尚不健全、土地管理機(jī)制尚不完善、農(nóng)村土地的資產(chǎn)與資本屬性未能凸顯等幾個方面，因此，深入開展農(nóng)村土地整治還是當(dāng)前抓關(guān)鍵、解死扣、破難題的戰(zhàn)略之舉，是深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度與機(jī)制創(chuàng)新的必然選擇。

抓關(guān)鍵，就是創(chuàng)新體制，充分挖掘農(nóng)村廢棄土地潛力，有效管控村莊建設(shè)用地，推進(jìn)農(nóng)村土地管理模式和機(jī)制創(chuàng)新；解死扣，就是面對新時期不斷加大的“雙?！保ū＝?jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線）矛盾沖突和巨大壓力，通過農(nóng)村土地整治調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化供需關(guān)系；破難題，就是通過搭建城鄉(xiāng)土地一體化配置的新平臺，促進(jìn)區(qū)域資源化整合、城鄉(xiāng)空間優(yōu)化整合和城鄉(xiāng)空間優(yōu)化重構(gòu)，奠定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間基礎(chǔ)。

我國目前虛高的城鎮(zhèn)化率潛伏著農(nóng)民難以“安居樂業(yè)”的深層次問題，“兩棲人口”流動和部分農(nóng)民工回流，將成為農(nóng)村建房的重要驅(qū)動力。隨著農(nóng)村非農(nóng)收入增加和農(nóng)民投資消費能力提高，新一輪農(nóng)村建房的熱潮會逐步興起，甚至?xí)l(fā)展到白熱化的程度。

還有，在土地利用規(guī)劃與建設(shè)用地指標(biāo)強(qiáng)約束的背景下，建設(shè)用地的增量供應(yīng)少了、企業(yè)用地難了，于是不少企業(yè)另辟蹊徑，以空心村整治和新農(nóng)村建設(shè)為由，轉(zhuǎn)向與農(nóng)村集體聯(lián)合“撤村圈地”，以前期雄厚的資金投入換取廣闊的發(fā)展建設(shè)空間。農(nóng)民在短期內(nèi)獲利，但其長遠(yuǎn)的利益受損。有些地方在操作手段上名為城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，實際上并沒有真正掛鉤，因為征地規(guī)模動輒幾百畝、上千畝，一個市的年度指標(biāo)恐怕都不夠，怎么可能實現(xiàn)增減掛鉤呢?這些問題近年來在東部沿海地區(qū)的一些省市非常盛行、非常嚴(yán)重。

隨著農(nóng)村收入水平的提高及改善居住條件愿望的增強(qiáng)，借助土地利用管理機(jī)制與宅基地使用制度創(chuàng)新，科學(xué)引導(dǎo)合理投資、統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范建房顯得十分必要和重要。

現(xiàn)在推進(jìn)空心村土地整治恰逢時機(jī)，既“節(jié)流”，又“開源”。如果今天的空心村不整治，恐怕未來想整治都整不動了，問題就在于未來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更復(fù)雜、整治成本更高。今天能夠深刻認(rèn)識開展農(nóng)村土地整治的必要性，并準(zhǔn)確把握時機(jī)、科學(xué)推進(jìn)，是具有革命性、創(chuàng)新性的。再過十年、二十年評價今天的戰(zhàn)略選擇與科學(xué)認(rèn)知，必將是一個重要的“里程碑”。

建立以空心村整治為重點的國家農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)

針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展差異大、農(nóng)村發(fā)展問題多、土地制度創(chuàng)新難的現(xiàn)實問題，創(chuàng)建不同類型區(qū)和不同功能導(dǎo)向的、以空心村整治為重點的國家農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)，通過探索研究農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設(shè)的理論體系、技術(shù)體系與政策體系，深化體制改革，創(chuàng)新和完善農(nóng)村土地整治和新農(nóng)村建設(shè)的配套制度。

溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議上的政府工作報告中指出：“城鎮(zhèn)化要同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)，這是必須堅持的正確方向。”我們應(yīng)沿著這個正確的方向，通過改革試驗，探索協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改革路徑，著力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農(nóng)村建設(shè)的制度與機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與空間布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

眾所周知，我國農(nóng)村空心化的問題十分嚴(yán)重，農(nóng)村人均建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的問題非常突出，創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展體制與機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地整治十分必要、時不我待。同時，還應(yīng)當(dāng)清晰地認(rèn)識到，我國建設(shè)用地利用總體上比較粗放，包括城市建設(shè)、開發(fā)區(qū)用地也存在投入少、效率低的問題。

通過資料分析表明，單位建設(shè)用地的投資量，美國比中國高出2倍，德國高出6倍，日本和英國則高出數(shù)十倍甚至上百倍。核心問題在于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地高度依賴性，建設(shè)用地的囤積閑置和低效利用問題日益突出，特別是“城中村”用地散亂、開發(fā)區(qū)土地空閑、房地產(chǎn)囤地抬價的局面亟須全面扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)土地利用都要建立集約節(jié)約利用機(jī)制。

從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變，深入探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地城市化和農(nóng)民市民化相協(xié)調(diào)的“人地掛鉤”、征用農(nóng)村集體土地與保障民生留地開發(fā)的“地業(yè)掛鉤”等系列機(jī)制與政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置和集約高效利用，成為當(dāng)務(wù)之急?？茖W(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治、加大城市土地集約利用力度，必將為實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置，提升農(nóng)村土地利用價值，提高保資源、促增長、惠民生效率，開辟一條有效的可持續(xù)發(fā)展新途徑。

（第一作者系中科院地理資源所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任）