彭小云

據測算，我國空心村增地潛力上億畝，也就是說，相當于將近5個北京城的面積。

農村“空心化”問題，在我國由來已久。而日前中國科學院地理科學與資源研究所發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農村空心化及其整治策略 》（以下簡稱《報告》）更是得出一個驚人的結論：在經歷了4年的實地入戶調查，全面掌握我國農村土地第一手資料的基礎上，經綜合測算，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝，通俗地說，就是將近5個北京城的面積。

“農村空心化本質上是在城鎮(zhèn)化過程中，由于農村人口非農化引起的‘人走樓空以及宅基地普遍‘建新不拆舊，新建住宅逐漸向外擴展，導致村莊用地規(guī)模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內空的不良演化過程?！?中科院地理資源所區(qū)域農業(yè)與農村發(fā)展研究中心主任劉彥隨認為，空心村不僅破壞了鄉(xiāng)村地區(qū)的人居環(huán)境，還造成了土地資源的雙向浪費，進而阻礙我國農村土地資源的可持續(xù)利用和農村經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，“已成為新時期推進新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要難題” 。

什么“空”了？

“在‘空心村里，說村不是村，有院沒有人。說地不是地，草有半人高。”廣西富川瑤族自治縣柳家鄉(xiāng)黨委書記盤志求這樣描述當地空心村的荒涼。

表象上，“空”了的是人和房子。近30多年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,農村常住人口持續(xù)減少,造成了農村“人走房空”的現(xiàn)象,并由人口空心化逐漸轉變?yōu)樯婕叭丝?、土地、產業(yè)和基礎設施的農村地域空心化,產生了大量空心村。

實質上，宅基地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。通過對山東、河南等地4.6萬宗宅基地、6500余農戶調查發(fā)現(xiàn)，農村宅基地廢棄閑置量很大,打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低。湖南永州市江華瑤族自治縣通過調研了解，該縣沱江鎮(zhèn)182個自然村，閑置土地高達237畝，造成國土資源極大浪費。

閑置的宅基地又是如何讓耕地“空”了呢？以位于我國典型的傳統(tǒng)農區(qū)——山東省禹城市趙莊村為例，這是一個常見的中等規(guī)模村莊。調查發(fā)現(xiàn)，從1967年到2008年，村莊用地面積擴大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍，向外拓展，侵占了村莊周邊的大量耕地。

劉彥隨和他的調研團隊總結了農村空心化占用農村土地的四種主要形式。

村莊建設用地直接占用耕地，即在農村空心化過程中，村莊建設用地向外圍擴展，農戶占用村莊邊緣耕地修建新宅或廠房，直接占用耕地資源。改革開放初期，這種形式較為普遍，尤其是經濟快速發(fā)展的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起導致村莊建設用地需求快速上升。由于當時農村土地管理制度不健全，農戶選擇村邊交通區(qū)位條件優(yōu)越的地帶修建住宅，建設廠房。

宅基地占用村莊打谷場，打谷場占用耕地。這種形式主要發(fā)生在20世紀90年代之后，此時耕地保護制度已經建立，農村土地管理機制日臻完善，農村建設用地直接占用耕地受到嚴格限制。然而關于農村打谷場用地的概念仍不明確，于是農戶占用村邊打谷場建造住宅，然后再占用耕地修建打谷場?！耙荒甏蚬葓觯杲ㄐ路俊笔钦鎸崒懻?。

占用村莊生態(tài)用地。農戶通過采伐村邊防護林、填埋村邊坑塘水渠、平整村邊坡地修建住宅，宅基地擴展占用村莊的生態(tài)用地，這主要發(fā)生在山地丘陵地區(qū)。

占用村邊自留地、自留山。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的確立和農村市場經濟的建立，農業(yè)產業(yè)化和規(guī)模經濟成為主要農業(yè)生產方式，農戶家庭不再需要自留地來補給家庭經濟收入，但全國絕大多數農村集體仍保留自留地。在農村空心化過程中，很多農戶占用集體分配給自己的自留地、自留山修建住宅或發(fā)展農業(yè)特色經濟。

緣何“空”了？

從高空遙感影像圖看空心村，在村莊四周，被零亂的農村居民點建設用地蠶食的耕地犬牙參差?！罢嫉娜呛玫?。哪里看得出這發(fā)生在人多地少的中國？！”

《報告》指出，我國農村居民點建設用地迄今仍呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，其原因有二：一是農村土地利用規(guī)劃缺失和農村住宅用地管理缺位，農村宅基地審批不嚴、管理混亂，建新不拆舊、“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍；二是農村家庭開始由主干家庭向核心家庭演變，過去“三世同堂”逐步被“一兒一宅”所取代，通常農村年滿18周歲結婚就可申請宅基地，大批進城農民工難以落戶成為市民，因而仍可合理合法申請農村宅基地建房，這加劇了農民居民點用地規(guī)模不斷擴展、土地廢棄閑置發(fā)展和低效利用問題。

“農村建設規(guī)劃缺失、土地管理缺位和農村宅基地缺乏退出機制，導致農村‘一戶多宅、建新不拆舊、新房無人住等問題長期得不到解決。人走地不動，不空才怪！”劉彥隨道出了農村宅基地建設用地規(guī)模大而亂、效率低的主要因素。

《報告》則認為，我國城鄉(xiāng)分割的二元結構是空心村產生和加劇發(fā)展的制度根源。

首先是城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，將農民權益綁縛在農村集體土地上，限制農村勞動力向城市自由流動，大量農村剩余勞動力滯留在農村建屋蓋房，致使農村宅基地的基數很大，構成了農村空心化產生的潛育環(huán)境。1978年以后，農民珍視和重視土地的程度降低，而收入增加使農民的建房能力提高，農用地向宅基地轉化的速度加快；而在國家允許長期在城鎮(zhèn)務工、經商、辦企業(yè)的農民到集鎮(zhèn)落戶定居，農村勞動力開始向城鎮(zhèn)加速轉移，宅基地閑置現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

隨著市場化改革的深入，特別是我國沿海地區(qū)和大中城市經濟的快速增長創(chuàng)造了較多的勞動力就業(yè)機會，農民離土進城的條件變得成熟，但戶籍制度使多數農民工只能進入非正規(guī)勞動市場，無法享受和城市居民同等待遇，依然游離于城市邊緣；同時，農村戶籍使其繼續(xù)享有擁有宅基地的權力，但他們并不從事農業(yè)經營，導致農村宅基地成片閑置、廢棄。

其次是城鄉(xiāng)二元土地制度。與城市土地產權相比，我國農村土地產權是虛位、殘缺和模糊的。農地產權的虛位使農用地的監(jiān)督和管理不到位，宅基地占用村邊農地的現(xiàn)象突出。此外，宅基地退出和房屋交易異常困難，導致遷移城市的原農村居民在農村的房屋長期閑置。現(xiàn)行立法對農戶的內涵界定也比較模糊，宅基地使用權的取得與建造房屋的目的相脫鉤，以及實施房屋繼承后地隨房走的政策，致使“一戶多宅”的現(xiàn)象更加嚴重。

第三個方面是城鄉(xiāng)二元社會保障制度。由于農村宅基地的保障功能和城鎮(zhèn)的社會保障功能尚未統(tǒng)籌，不健全的社會保障體系和較高的城市生活門檻使進城農民很難獲取生存保障和籌集到城鎮(zhèn)長期生活所需的資金，農村勞動力多以短期方式流動，這些人以保有宅基地作為最后保障，造成宅基地的“季節(jié)性閑置”；農村房屋禁止自由買賣，導致在城市中購房的原農村居民在農村的房屋長期閑置。

教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的城鄉(xiāng)巨大差別，也是整個城鄉(xiāng)二元經濟社會結構的重要組成部分。近些年來，富裕村民為使孩子能夠接受良好的教育，開始在城鎮(zhèn)購房，舉家遷往城鎮(zhèn)居住。但由于宅基地使用和管理制度的缺陷，這些村民繼續(xù)持有農村多處宅基地，造成農村近一半以上的宅基地長期閑置。

“空”變“實”的誘惑

從2011年開始，享有“全球最大的小商品集散中心”之稱的浙江義烏全市500多個村莊將分批改造“空心村”，盤活農村建設用地200萬平方米以上，一些困擾一二十年的“三農”問題迎刃而解。 為此，義烏財政按進度將拿出數十億元專項資金。寸土寸金，義烏增地前景誘人。

《報告》估算，全國農村居民點用地規(guī)模約2.48億畝，占建設用地總面積的一半以上，戶均近1畝（包括廢棄和閑置的宅基地、打谷場、坑塘、可整理林地等），人均達到220多平方米。

專家根據對傳統(tǒng)平原農區(qū)山東省典型村莊的調查測算，像山東禹城市這樣的城市，村莊土地整治潛力在46%—54%，近期（3年—5年）和遠期（10年—20年）空心村土地整治潛力，分別為10萬畝和12萬畝左右，可凈增耕地率為13%—15%。

基于農村土地、人口、經濟等3大類9項指標，《報告》將我國農村地域劃分為東北平原人口經濟平穩(wěn)發(fā)展型空心化中值區(qū)、黃淮海平原人口經濟平穩(wěn)發(fā)展型空心化中值區(qū)、長江下游平原人口經濟發(fā)達型空心化高值區(qū)、西南丘陵山地人口經濟滯后發(fā)展型空心化低值區(qū)等10個大區(qū)47個亞區(qū)。《報告》進一步評估我國空心化農村土地整治現(xiàn)狀潛力約為1.14億畝，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠景理論潛力約1.49億畝。

“空心村整治，理應上升為國家保耕地、擴內需、惠民生的重要戰(zhàn)略上來?！眲╇S認為，當務之急，在于戰(zhàn)略導向?！扒腥朦c如果找不準，戰(zhàn)略導向就會存在偏差。過去，我們的導向主要是解決城市發(fā)展用地不足的問題；現(xiàn)在，要從改善民生、構建城鄉(xiāng)和諧格局的角度，來做這篇大文章?！?/p>

從當前來看，推進空心村整治，是擴大農村內需、促進土地流轉和提升土地價值的重要途徑；從長遠來看，開展空心村土地整治是保障耕地紅線、推進新農村建設和優(yōu)化城鄉(xiāng)土地配置的新舉措，也是逐步消除我國城鄉(xiāng)二元結構、解決經濟社會發(fā)展結構性矛盾的重要平臺。因此，以空心村整治為重點的農村土地整治的前景，十分廣闊。

當前，要確立適應我國經濟發(fā)展轉型與保障民生等重大方略的農村土地整治重點戰(zhàn)略、科學規(guī)劃、技術規(guī)范、政策保障，形成一整套符合我國基本國情，破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題的集理論、技術、戰(zhàn)略為一體的決策調控體系。

“空心村整治，是純粹的民生?！眲╇S解釋，這里不涉及農民居無定所、被上樓的問題，初衷絕不是與農民爭地。說到根本，貫徹始終的原則只有一條：土地資源不能被閑置、浪費。