胡顥

募捐，顧名思義，即指募集捐款或物品。通過募捐來籌集款物，用于公益活動，是社會成員之間扶危濟困、互相幫助的主要形式之一，對促進社會發(fā)展和進步，提升公眾社會意識與公民意識具有重要的意義。經歷過汶川大地震、玉樹地震、舟曲泥石流等特大自然災害的搶險救災與災后重建，民間的公益慈善熱情空前高漲。民政部門的統(tǒng)計顯示，本市募捐活動的從業(yè)組織和個人日益增多，目前共成立基金會120余個；公益捐款總額逐年增長，2010年共收到18.5億元捐款。

但是，近年來，有關募捐的負面新聞也不斷出現，“郭美美事件”、“黃河女兒塑像事件”、“盧灣紅十字會高額餐費”等事件的發(fā)生，使公眾對募捐產生了不小的質疑，這些質疑直接影響了公眾對募捐的參與熱情，使社會募捐屢屢遭遇尷尬。因此，亟需立法進行規(guī)范，明確各方的權利義務，使慈善募捐事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

6月7日，市十三屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市募捐條例》，并將于9月1日起施行。在國家尚未制定關于募捐活動的專門法律、行政法規(guī)的基礎上，《條例》結合上海的實際情況，主要針對社會普遍關注的募捐主體資格不明確、募捐程序失范、募捐財產管理不善、使用不透明，“騙捐”、“詐捐”等熱點問題，作出了相應的規(guī)范，在制度建設方面進行了大膽有益的嘗試。

嘗試之一：募捐主體引入民間捐贈資源

針對當前開展募捐活動的主體混亂、多頭募捐的問題，《條例》第四條對可以開展募捐活動的主體作了明確規(guī)定：一是依據《紅十字會法》和《基金會管理條例》的規(guī)定，紅十字會和公募基金會可以依法開展募捐活動，目前本市共有公募基金會48家；二是經依法登記、以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨、通過資助或者志愿服務等形式向社會公眾提供服務的社會團體，也可以依法開展募捐活動。據初步統(tǒng)計，此類社會團體全市約161家。《條例》還明確規(guī)定，以上兩類主體以外的其他單位和個人，不得單獨開展面向社會的募捐活動。

在紅十字會、公募基金會以外，引入一定數量的公益性社會團體，既可以形成適度競爭，有利于拓展更多的民間捐贈資源，促進公益事業(yè)發(fā)展，也考慮到了當前的社會承受能力和捐贈資源的有限性。將募捐主體限定在上述三類，能有效防止多頭募捐、資源分散，改變目前“隨意募捐”的亂象。

嘗試之二：開展募捐活動必須事前備案

政府部門對募捐活動的管理采取備案制度還是行政許可制度？這一問題從立法之初就一直是爭議的焦點。一種觀點認為，應當參照江蘇、湖南的做法設定行政許可。另一種觀點則認為，設置備案制度更為合適。

經過反復研究和討論，《條例》第十一條和第十二條對開展募捐活動設置了事前備案制度，規(guī)定募捐組織應當在開展募捐活動前制定募捐方案，向募捐活動所在地的區(qū)、縣民政部門備案，為應對突發(fā)重大自然災害、事故災難需要緊急開展募捐的，可以在募捐活動結束后15日內補辦備案手續(xù)。采取這一制度設計，主要考慮到募捐組織均是依法成立或者依法登記的組織，都經過了嚴格的審批程序。對募捐活動采取備案管理，有利于提高行政效率、減少審批事項。另據了解，目前江蘇、湖南等設置行政許可的省市中尚無一例申請募捐活動行政許可，設定行政許可未必利于募捐組織的培育以及民間捐贈資源的發(fā)掘?！稐l例》不同于其他省市的制度設計，也為國家將來對募捐進行立法提供了另一種參考。

嘗試之三：募捐活動信息全公開

募捐活動的信息公開不規(guī)范、不及時，使捐贈人的知情權、監(jiān)督權難以得到保障，這一問題已經成為公眾反映最為強烈的問題，也是影響募捐組織公信力的重要方面。根據有關調查，社會公眾對立法“加大信息公開的力度”的呼聲最高。

為此，《條例》第四章專章對募捐活動的信息公開作出了規(guī)定，要求市民政部門建立募捐信息網絡服務平臺，并對募捐組織在這一服務平臺上公開信息從五個方面作出了強制性規(guī)定：一是基本信息的公開，包括募捐組織的名稱、地址、聯系方式，組織機構和法定代表人的基本情況，宗旨、業(yè)務范圍等；二是募捐方案的公開；三是募捐情況的公開，包括募捐活動的實際起止時間，募集款物的種類、數量，實際支出的募捐工作成本等信息；四是募集款物使用情況的公開，包括使用募集財產總額及明細，工作成本列支明細，剩余募集財產的數量及其使用計劃等信息；五是年度信息公開，包括募捐組織上一年度開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況，以及年度財務會計報告、注冊會計師審計報告。

嘗試之四：對募捐活動實行全方位監(jiān)管

監(jiān)督管理是確保募捐合法運作的重要環(huán)節(jié)。為有效地規(guī)范募捐活動，除募捐組織應當加強自律外，政府有關部門的監(jiān)管必不可少。為此，《條例》規(guī)定，民政、審計、財政等部門，依法對募捐組織開展募捐活動、募集財產的管理和使用、募捐組織的財務會計和公益事業(yè)捐贈票據的使用等情況進行監(jiān)督管理。值得一提的是，市民政局近年來探索采取招投標的方式，委托專業(yè)機構每年選擇3至5家募捐組織，對其募集財產的管理使用情況進行審計，取得了較好的監(jiān)管效果。在此次立法中，這一行之有效的做法也寫進了法規(guī)。此外，《條例》還鼓勵公眾、媒體對募捐活動進行社會監(jiān)督，單位和個人發(fā)現有關違法情況可以向有關部門投訴、舉報。這樣，通過組織自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管相結合的方式，能更好地達到規(guī)范募捐活動的目的。

募捐作為一個新鮮事物，尚處于起步階段，需要一個好的制度來培育和鼓勵它的發(fā)展?！渡虾Ｊ心季钘l例》的制定，一方面對募捐組織開展募捐活動進行規(guī)范，一方面也鼓勵公眾參與募捐活動。只有募捐更加規(guī)范、透明，自律意識不斷增強，才能吸引更多的人參與募捐，從而促進公益事業(yè)的發(fā)展。