□ 王振紅

一、國(guó)際淡水資源的概念

國(guó)際淡水資源又稱為國(guó)際水資源或跨國(guó)淡水資源，目前國(guó)際上還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。《聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法教程》的定義是，國(guó)際水資源就是共享水資源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流的入口和出口（通常稱為流域）以及處于兩國(guó)或更多國(guó)家管轄之內(nèi)的地下水系統(tǒng)。我國(guó)環(huán)境法學(xué)著名學(xué)者王曦對(duì)國(guó)際淡水資源的概念有如下分析：第一，它是一個(gè)相對(duì)海洋的概念，指的是內(nèi)陸的淡水資源；第二，它具有國(guó)際性，它指的是處于兩個(gè)或更多的國(guó)家的領(lǐng)土之上或管轄權(quán)之下的淡水水體；第三，它不同于國(guó)際法中“內(nèi)水”的概念，它只包括陸地領(lǐng)土上的那些處于兩個(gè)或更多的國(guó)家的領(lǐng)土之上或管轄權(quán)之下的淡水水體，包括界河、多國(guó)河流、國(guó)際河流、跨國(guó)湖泊和跨國(guó)的地下水體；第四，地球上的河流中有將近一半的為兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家所共有。

二、國(guó)際淡水資源立法保護(hù)的現(xiàn)狀

目前，規(guī)范國(guó)際淡水資源的立法保護(hù)主要是國(guó)際法律文件或國(guó)際條約。根據(jù)締約方數(shù)目和適用范圍的不同可分為如下幾類，即全球性立法保護(hù)、區(qū)域性立法保護(hù)和政府間組織的決議和宣言、國(guó)際法學(xué)術(shù)團(tuán)體的決議和規(guī)則等。這里我們主要談?wù)勄皟煞N有關(guān)國(guó)際淡水資源的立法保護(hù)的現(xiàn)狀。

（一）國(guó)際淡水資源的全球性立法保護(hù)

1972年斯德哥爾摩大會(huì)行動(dòng)計(jì)劃呼吁為防止淡水污染和保護(hù)整個(gè)水資源進(jìn)行國(guó)際合作。1997年5月5日根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的條款，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際水道非航行利用法律公約》。從1993年開(kāi)始，確定每年的3月22日為“世界水日”。隨著全球水共識(shí)的不斷加深，1996年相繼成立了兩個(gè)著名的國(guó)際合作組織——“世界水資源協(xié)會(huì)”與“全球水伙伴組織”。提議召開(kāi)世界水論壇“世界水資源協(xié)會(huì)”。2000年3月17～22日在荷蘭海牙召開(kāi)了第二屆世界水論壇及部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，通過(guò)了《21世紀(jì)水安全——海牙世界部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣言》。2001年12月在波恩舉行了一次有新意的國(guó)際會(huì)議，通過(guò)的《波恩國(guó)際淡水會(huì)議部長(zhǎng)宣言》和《波恩國(guó)際淡水會(huì)議行動(dòng)建議》。2002年12月12日聯(lián)合國(guó)宣布啟動(dòng)“國(guó)際淡水年”計(jì)劃，根據(jù)塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫莫諾夫的提議，決定將2003年定為“國(guó)際淡水年”。2004 年《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》是國(guó)際法協(xié)會(huì)在國(guó)際流域水資源管理法方面的最新發(fā)展，國(guó)際法委員會(huì)目前正在起草跨界含水層法。制定一套完整的跨界地下水開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的原則和規(guī)則，已經(jīng)成為國(guó)際水法未來(lái)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

地區(qū) 時(shí)間 條約名稱歐洲1968年1976年1986年1994年1996年《歐洲水憲章》《保護(hù)萊茵河不受化學(xué)污染公約》《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》《為保護(hù)和可持續(xù)利用多瑙河進(jìn)行合作的公約》《保護(hù)萊茵河公約》南美洲1969年1975年1978年北美洲1909年1944年1978年1973年《銀河流域條約》《烏拉圭河章程》《亞馬遜合作公約》《關(guān)于邊界水域和美加有關(guān)問(wèn)題的華盛頓條約》《利用科羅拉多河、蒂華納河以及格蘭德河的公約》新的《大湖水質(zhì)協(xié)定》《關(guān)于永久徹底解決科羅拉多河含鹽量的國(guó)際問(wèn)題的協(xié)定》亞洲1992年1995年1996年2001年《關(guān)于恒河水域條約》《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》《關(guān)于馬哈卡河綜合開(kāi)發(fā)的條約》《中哈政府關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》非洲1964年1978年1987年1995年《乍得湖流域開(kāi)發(fā)公約和規(guī)約》《岡比亞河協(xié)定》《關(guān)于共同贊比茲河系統(tǒng)環(huán)境完善管理行動(dòng)計(jì)劃的協(xié)定》《關(guān)于共享河流系統(tǒng)的議定書(shū)》

（二）國(guó)際淡水資源的區(qū)域性立法保護(hù)

世界上有263 條較有影響的國(guó)際河流和湖泊，分布在145 個(gè)國(guó)家，其流域面積占地球陸地面積的45.3%，擁有全球60%的淡水資源。上表反映的是比較重要的國(guó)際淡水資源的區(qū)域性法律保護(hù)。

三、國(guó)際淡水資源立法保護(hù)的不足及原因

（一）缺乏統(tǒng)一性。雖然歷次人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)的宣言都在關(guān)注國(guó)際淡水資源的問(wèn)題，在《二十一世紀(jì)議程》里還專門設(shè)立了保護(hù)國(guó)際淡水資源的一章，但保護(hù)力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國(guó)際社會(huì)需要一部統(tǒng)一的保護(hù)國(guó)際淡水資源的法律，國(guó)際淡水資源立法應(yīng)走向法典化、全球化和統(tǒng)一化，運(yùn)用其協(xié)調(diào)各國(guó)的行動(dòng)，指導(dǎo)各國(guó)在保護(hù)和利用全球淡水資源上進(jìn)行合作，同時(shí)履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。

（二）關(guān)注度低。從19世紀(jì)至20世紀(jì)50年代，人們開(kāi)始關(guān)注水資源問(wèn)題，但并沒(méi)有涉及對(duì)水資源的保護(hù)，而主要是停留在對(duì)水的利用上，如航行、捕魚(yú)等。到20世紀(jì)50年代至60年代末，這一時(shí)期國(guó)際水道的自然環(huán)境所面臨的損害主要是污染，這也是人類最早注意到的環(huán)境問(wèn)題。20世紀(jì)70年代以后，人類的環(huán)境保護(hù)的意識(shí)不斷地加強(qiáng)，對(duì)國(guó)際淡水保護(hù)的認(rèn)識(shí)亦同時(shí)加深，國(guó)際立法在這種大背景下獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。所以，我們必須高度關(guān)注國(guó)際淡水資源，以保證國(guó)際社會(huì)的安定和發(fā)展。

（三）局限性。主要指的是國(guó)際淡水資源的區(qū)域性保護(hù)有局限性?？梢哉f(shuō)關(guān)于國(guó)際淡水資源的利用和保護(hù)的國(guó)際法規(guī)則始于區(qū)域性的或雙邊的國(guó)家實(shí)踐，如前所述，在區(qū)域性的國(guó)際河流方面有相對(duì)完善的法律法規(guī)，然而區(qū)域性國(guó)際淡水資源的保護(hù)又僅局限于那些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)。但是在亞洲、非洲等其他大洲缺乏區(qū)域合作制度，因此有必要全面的建立、發(fā)展和完善各大洲的區(qū)域性的國(guó)際淡水資源保護(hù)機(jī)制。

四、加強(qiáng)國(guó)際淡水資源立法保護(hù)的幾點(diǎn)建議

（一）盡快制定出一部全球性的保護(hù)國(guó)際淡水資源的公約。如前所述，在對(duì)于國(guó)際淡水資源的立法保護(hù)方面，全球性的統(tǒng)一的國(guó)際化公約還沒(méi)有形成，只有《國(guó)際水道非航行利用法律公約》和《國(guó)際河流利用規(guī)則》這兩個(gè)國(guó)際性的文件在如今的國(guó)際社會(huì)上被頻繁的引用。各國(guó)就在平等互利、共同協(xié)商的前提下，參考上述公約和規(guī)則，及早簽訂讓各國(guó)利益都能均衡的國(guó)際性淡水資源保護(hù)公約，把國(guó)際淡水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)納入統(tǒng)一的國(guó)際法調(diào)整范圍內(nèi)。

（二）調(diào)整國(guó)際淡水資源的立法理念，拓寬立法保護(hù)國(guó)際淡水資源的視野。從某種意義上來(lái)講，就是增加對(duì)淡水資源的關(guān)注度，這必須要用國(guó)家的手段加以干預(yù)——法律。全球性的或區(qū)域性的國(guó)際淡水資源立法的過(guò)程中我們不僅要加強(qiáng)對(duì)水資源危機(jī)的關(guān)注，還要在此基礎(chǔ)上通過(guò)引入“共同而有區(qū)別的責(zé)任原則”來(lái)鞏固對(duì)淡水資源的關(guān)注意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。既注重維護(hù)本國(guó)利益，又強(qiáng)調(diào)應(yīng)為共同利益而做出必要的讓步。促使國(guó)際河流水資源雙邊或多邊協(xié)定的磋商和締結(jié)順利進(jìn)行，進(jìn)而保障國(guó)際河流水資源利用立法視野的拓寬。

（三）加強(qiáng)國(guó)際合作，特別應(yīng)該擴(kuò)大有關(guān)各國(guó)談判和簽署的雙邊或者多邊的國(guó)際淡水資源的保護(hù)協(xié)議內(nèi)容。首先，是保持和加強(qiáng)與相鄰國(guó)家和沿岸各國(guó)的信息交流與合作；其次，各國(guó)對(duì)待此問(wèn)題的處理要持積極姿態(tài)，構(gòu)建和諧的周邊安全環(huán)境。各國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，在戰(zhàn)略層面上，以跨國(guó)界河流為媒介，推動(dòng)國(guó)家之間的區(qū)域合作；在機(jī)制建構(gòu)層面上，充分發(fā)揮各國(guó)的技術(shù)、資本、地緣等綜合優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合周邊國(guó)家構(gòu)建一套涉及管理、開(kāi)發(fā)、預(yù)防、應(yīng)急內(nèi)容等的合作與協(xié)商機(jī)制，使各國(guó)共享水資源所帶來(lái)的發(fā)展與繁榮。

（四）充分發(fā)揚(yáng)可持續(xù)發(fā)展的理念，完善各國(guó)的國(guó)內(nèi)水資源立法。各國(guó)應(yīng)立足于自身的淡水資源具體情形，結(jié)合國(guó)際淡水資源立法的發(fā)展趨勢(shì)，著眼于國(guó)際淡水資源的生態(tài)系統(tǒng)管理，確立系統(tǒng)的、開(kāi)放的、可持續(xù)的流域或湖泊管理理念。這樣，可以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)內(nèi)水資源的立法與國(guó)際淡水資源立法真正的接軌，最終保障全球淡水資源的安全供給。

五、結(jié)語(yǔ)

2011年3月22日，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的一份報(bào)告顯示蒙古國(guó)正面臨著嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和蒙古水利主管部門聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告表明，氣候的不斷變化和城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展正威脅著蒙古國(guó)本身就很脆弱的水資源現(xiàn)狀。蒙古國(guó)為內(nèi)陸國(guó)家，現(xiàn)在有一半以上的居民無(wú)法獲得清潔的飲用水。所以，以蒙古國(guó)為例，我們要清晰的認(rèn)識(shí)到水資源缺乏的現(xiàn)狀并未得到根本性的改變。逐漸加強(qiáng)對(duì)國(guó)際淡水資源的立法保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜而艱巨的過(guò)程。

雖然國(guó)際淡水資源立法保護(hù)上有許多的不足，但關(guān)于淡水資源立法保護(hù)的重要進(jìn)步是不容忽視的。主要表現(xiàn)為，從單一利用到全方位保護(hù)，從保護(hù)河流到保護(hù)整個(gè)水系的發(fā)展過(guò)程，從創(chuàng)設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)單和直接的防止重大跨界污染的義務(wù)，發(fā)展到建立廣泛的保護(hù)共享資源的法律制度。所以，各國(guó)要在深入研究國(guó)際淡水資源的相關(guān)國(guó)際條約和慣例的基礎(chǔ)上，承接發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際上的先進(jìn)立法，完善國(guó)內(nèi)立法。切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高責(zé)任意識(shí)，積極參與國(guó)際、跨界河流的開(kāi)發(fā)和利用保護(hù)，方能更好的維護(hù)國(guó)際淡水資源的水事秩序和安全。