張愛梅 上海鐵路局收入稽查處

"科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展"是鐵路企業(yè)加強自身建設(shè)、服務社會的客觀要求。鐵路企業(yè)的發(fā)展方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)政企分開，確立鐵路局自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的經(jīng)營主體，相關(guān)政策的制定和配套制度的設(shè)計，是適應市場經(jīng)濟主體地位的必然要求。但現(xiàn)階段，全社會對鐵路公益性運輸依賴性極強，公益性運輸與經(jīng)營性運輸界限模糊，鐵路內(nèi)部又對公益性運輸實行交叉補貼。即用經(jīng)營性運輸?shù)睦麧櫲浹a公益性運輸所造成的虧損，這極大的阻礙了鐵路的改革發(fā)展。解決這一問題，建立合理的鐵路公益性運輸補償機制，是鐵路改革必須面臨的一個課題。鐵路公益性運輸是計劃經(jīng)濟條件下、鐵路政企不分的產(chǎn)物，是政府為了取得社會效益而運用指令性手段使鐵路企業(yè)付出的經(jīng)濟代價。在政企合一的體制下，鐵道部既代表國家又代表企業(yè)，對鐵路運輸企業(yè)承擔公益性運輸造成的損失表現(xiàn)得并不敏感。但隨著鐵路企業(yè)改革的深入，盈利與虧損對企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展關(guān)系重大，讓鐵路企業(yè)無條件承擔公益性運輸顯然是不合理的，也有悖于市場經(jīng)濟的基本原則。

1 鐵路公益性運輸?shù)默F(xiàn)狀

公益性是指某個團體（企業(yè)、個人）的行為使公共集體獲得利益，而自身收益小于成本或者基本沒有收益。根據(jù)我國鐵路運輸?shù)膶嶋H情況，以下幾項運輸行為應列入公益性運輸。

（1）搶險、救災物資運輸。搶險救災是一種社會責任，鐵路部門要優(yōu)先安排運力，將搶險救災物資快速、安全地運抵目的地，使搶險救災工作得以順利進行。此項運輸運費應由組織搶險救災的各級政府（主體）來承擔，但事實上，鐵路企業(yè)為了國家大局利益，不計成本的全力以赴運輸搶險、救災物資，換來的卻是運費長期拖欠、遲交金免收、有的甚至無法收回運費的結(jié)果。如2008年"5.12"賑災物資運輸年末掛賬1 473萬元，經(jīng)過幾年追討才收回1 463萬元，目前仍有10萬元無法收回。

（ 2）傷殘軍人(警察)、學生運輸。傷殘軍人(警察)、學生運輸是國家對傷殘軍人(警察)和學生的特殊政策，享受半價優(yōu)惠。這是政府對鐵路企業(yè)的一項指令性安排，它將政府應承擔的職責交給了鐵路部門，鐵路企業(yè)為此少收了大量的運輸收入。

（3）支農(nóng)物資和農(nóng)產(chǎn)品運輸。主要是農(nóng)藥、化肥、磷礦石及棉花、糧食等貨物運輸，不僅運輸價格低廉、還免收鐵路建設(shè)基金。支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是政府的職能，鐵路以明顯低于成本的運價給予支農(nóng)物資及農(nóng)產(chǎn)品運輸，減少的收入是鐵路企業(yè)因承擔此項公益性運輸而犧牲的自身經(jīng)濟利益。

（4）公益性線路運營。公益性線路主要是國家出于國防建設(shè)、邊遠地區(qū)國土開發(fā)和民族團結(jié)需要而投資建設(shè)的鐵路線。如南昆線、南疆線和青藏線等公益性線路體現(xiàn)了國策，社會效益顯著，但此類鐵路在交付運營后基本上都收不抵支。經(jīng)營公益性線路所造成的虧損應認定為政策性虧損由政府承擔，而不應由鐵路長期承擔這一沉重的債務。

（5）鐵路支線運輸。是指鐵路服務于礦區(qū)、林區(qū)、農(nóng)場等特定企業(yè)或地區(qū)的客貨運輸。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)品資源優(yōu)化的變化，許多支線運量逐漸減少甚至枯竭，鐵路運輸收入逐年下降而運營成本卻越來越高，導致虧損嚴重。但鐵路支線運輸具有較強的社會效應，盡管入不敷出仍需維持，這是鐵路企業(yè)為了地方經(jīng)濟發(fā)展而承擔的又一項公益性運輸。

2 經(jīng)營性與公益性并行所面臨的矛盾

鐵路運輸分為經(jīng)營性運輸和公益性運輸。經(jīng)營性運輸是鐵路面向市場、提供服務、取得相應效益而組織的運輸行為，是鐵路運輸企業(yè)最基本的收益來源。公益性運輸則是以服務公眾為目的，高成本低收益或基本沒有收益的運輸行為。目前由于兩者界限不清、利益導向不明以及監(jiān)管機制不健全等原因，企業(yè)難以取得正常的投資收益，運輸經(jīng)營中的矛盾日益顯現(xiàn)。

（1）難以適應市場經(jīng)濟環(huán)境。鐵路運輸企業(yè)作為市場化改革的經(jīng)營主體，追求效益最大化是企業(yè)經(jīng)營的主要目標。在不受約束的情況下，如果一味追求盈利性運輸收益，公益性運輸服務就得不到保證，必然損害社會整體利益，損壞企業(yè)形象，甚至誘發(fā)社會矛盾，造成不良影響。

（2）交叉補貼模糊了企業(yè)效益。由于鐵路內(nèi)部對公益性運輸實行交叉補貼，即用經(jīng)營利潤去彌補公益虧損，使企業(yè)無法將運輸生產(chǎn)與經(jīng)營效益直接掛鉤，經(jīng)營績效考核也難以準確把握，挫傷了企業(yè)改進服務和降低成本的積極性，資產(chǎn)配置效率更難以提高。

（3）掩蓋了企業(yè)經(jīng)營的自身問題。當企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)虧損時，企業(yè)管理者為了推脫責任，會借口是公益性運輸所致，以此掩蓋經(jīng)營管理中的問題，并向政府提出補貼要求。

（4）影響外部投資的積極性。公益性運輸和經(jīng)營性運輸摻雜一體，降低了鐵路運輸企業(yè)的總體收益率，對外部投資者缺乏吸引力。即使是有盈利的鐵路線路，由于企業(yè)經(jīng)營職能和社會職能交織在一起，責、權(quán)、利不清，投資者的利益得不到保障，極大的削弱了對鐵路的投資熱情和動力。

（5）債務緣由不清及償債機制不完善困擾企業(yè)生存和發(fā)展。鐵路部門累計高達數(shù)千億的長期債務，很難分清是公益性運輸造成的，還是鐵路建設(shè)或運營效率低等原因造成的。但不容置疑的是公益性運輸所造成的債務占據(jù)了一定的比重。鐵路企業(yè)如果長期得不到政府補償而被巨額債務束縛，將喪失自我發(fā)展能力，也無法承擔社會責任。

（6）優(yōu)惠政策讓個別企業(yè)或個人得益。由于公益性運輸客觀上存在價格優(yōu)惠，部分單位或個人為謀取更大的收益，就會投機取巧鉆運價的空子。如化肥運輸，低運價并沒有使支農(nóng)化肥價格降下來，給農(nóng)民真正帶來實惠，恰恰是生產(chǎn)企業(yè)或銷售商才是真正的受益者。此外，假冒"傷殘軍人證"騙取半價優(yōu)惠的現(xiàn)象也持續(xù)存在，由于處罰機制不健全，大有愈演愈烈之勢。

3 建立鐵路公益性運輸補償機制的要素

長期以來，鐵路運輸企業(yè)承擔了公益性運輸帶來的利益損失，國家即不對其進行認定，也未建立相應的財政補償機制。要解決這一現(xiàn)狀，必須具備以下三個前提條件。

（1）正確劃分鐵路企業(yè)與政府之間的權(quán)責界限。我國鐵路在管理和經(jīng)營上政企合一，鐵道部兼有企業(yè)和政府職能的雙重屬性，公益性運輸處于鐵路企業(yè)與政府部門之間責任劃分不清的領(lǐng)域。政府的政策與指令性安排讓鐵路企業(yè)無償承擔公益性運輸?shù)呢熑?，使得政府和鐵路企業(yè)的職能混淆。

（2）明確鐵路公益性運輸?shù)难a償原則。在界定了相關(guān)職能的基礎(chǔ)上，應按照"為誰擔責誰補貼"的原則，明確補貼主體、補貼對象、補貼形式和補貼額度。代表社會整體利益的政府是鐵路公益性運輸?shù)闹苯迂熑沃黧w，應承擔對公益性運輸補貼的責任。

（3）制定相應的法律、法規(guī)，明確鐵路公益性運輸?shù)姆秶罢J定程序和計算方法。建立公益性運輸認定和虧損的核算制度。使公益性運輸以法律的形式固定下來，確定政府和其他責任主體對鐵路企業(yè)的補貼方式和補貼額度，再根據(jù)實際變化情況作出相應的調(diào)整。

4 其他國家處理鐵路公益性運輸?shù)姆绞?/h2>

由于體制上的差別，我國對鐵路公益性運輸問題的處理方式與國際上的做法差異較大。發(fā)達國家重點考慮的是鐵路公益性運輸巨大社會效益，會通過多種途徑來解決這一問題，以促進鐵路運輸業(yè)的健康發(fā)展。

（1）政府對鐵路公益性運輸進行公開補貼。發(fā)達國家政府對鐵路承擔的公益性運輸，如完成虧損性客運業(yè)務、虧損性支線的運營、遵守限價規(guī)定和優(yōu)惠價格運送物資等，普遍給予公開的財政補貼。

如美國政府為減輕鐵路公司的壓力，成立了全國鐵路客運公司（Amtrak），接管了鐵路公司幾乎全部的城際客運業(yè)務。如2000-2001財政年度，Amtrak的經(jīng)營虧損從7.65億美元上升到了11.79億美元，在給予適當補貼的同時，美國政府制訂了鐵路運輸服務應達到的標準，督促Amtrak完成公益性運輸任務，并不斷提高服務質(zhì)量，減少經(jīng)營虧損。

同樣，加拿大政府也對鐵路客運公司（VIA）的公益性運輸進行財政補貼。日本政府則以"安定基金"的形式對三個較小島嶼上的客運公司實行補貼。此外，德國、瑞典、英國等國家也都對鐵路的公益性運輸進行相應財政補貼。

（2）關(guān)閉經(jīng)營虧損的公益性線路。1980年，美國國會通過了《斯塔格斯鐵路法》，該法改變了對鐵路公司裁撤和出售鐵路線路的審批程序，實施了市場退出機制，允許鐵路公司退出無利可圖的公益性線路的經(jīng)營。70-80年代，美國鐵路公司共裁撤了7萬多英里的鐵路線路。1962-1973年，英國也對鐵路營業(yè)線路進行了大規(guī)模調(diào)整，關(guān)閉了30%的客運線和40%的貨運線。

（3）公開招標引入特許權(quán)競爭機制。為解決鐵路公益性運輸問題，德國、英國、法國、瑞典等國家通過公開招標引入了特許權(quán)競爭機制。盡管經(jīng)營期限、經(jīng)營方式各不相同，但都取得了良好的成效。特許權(quán)競爭已成為各國解決鐵路公益性運輸問題的一種重要方式。

瑞典對鐵路線路采用不同的經(jīng)營管理機制。支線客運大多屬于公益性服務，線路投資和運營補貼由中央政府列入"地方運輸設(shè)施"預算，直接與地方政府協(xié)調(diào)解決；經(jīng)營權(quán)采用招標方式，中標者獲得經(jīng)營合同收入，而支線客運的票價收入交地方政府。這既體現(xiàn)了政府對公益性服務應承擔的責任，又維護了運輸企業(yè)市場化經(jīng)營的要求。

德國鐵路在90年代實行"網(wǎng)運分離"改革后，實現(xiàn)了短途客運地區(qū)化。德國聯(lián)邦政府每年向州政府支付130億馬克短途客運補貼，各州政府再以特許經(jīng)營權(quán)的形式將補貼轉(zhuǎn)交給承擔短途客運的鐵路企業(yè)。因此，短途客運收入60%來自政府補貼。

（4）解決鐵路的歷史負債。許多國家的鐵路由于公益性運輸?shù)仍虍a(chǎn)生了巨額債務。在改革過程中，各國政府都將減輕鐵路的歷史債務作為政府的職責，給予鐵路企業(yè)財政補貼或豁免債務等措施，使鐵路企業(yè)輕裝上陣，參與市場競爭。

如德國成立了聯(lián)邦鐵路特殊財團（EBV），承接和處理國鐵改制前670億馬克的全部債務。法國政府將法國國鐵債務1342億法郎全部劃入法國鐵路路網(wǎng)公司（RFF）負責償還。日本的清算事業(yè)團承擔了約60%的22.7億日元鐵路歷史債務。

許多發(fā)展中國家也很重視鐵路公益性運輸問題。印度鐵路從1975年起就開始對公益性運輸進行認定和虧損補貼。阿根廷、巴西則采取特許權(quán)競爭的方式解決鐵路公益性運輸問題。

5 建立我國鐵路公益性運輸補償機制的設(shè)想

我國鐵路企業(yè)長期以來承擔了公益性運輸義務，對國民經(jīng)濟發(fā)展做出了杰出貢獻。但長此以往矛盾亦日益凸顯，這既不利于鐵路深入改革，也無法減輕國家的總體財政負擔。解決這一問題，筆者認為應根據(jù)我國國情和鐵路運輸?shù)膶嶋H情況，積極借鑒國外的先進經(jīng)驗，制定行之有效的措施。

（1）受益方對公益性運輸進行補貼。為消除交叉補貼帶來的價格扭曲，培育公平競爭的市場環(huán)境，應直接對公益性運輸進行補貼，按照 "誰需求誰補貼"的原則，對鐵路企業(yè)承擔公益性運輸所造成的經(jīng)濟損失進行補償。如政策性的低價或無償運輸?shù)?，由中央財政給予直接補貼；維持區(qū)域開發(fā)、地方要求開通鐵路支線所造成的損失，由地方財政予以補貼。

（2）實行市場準入，直接補貼承擔公益性運輸?shù)蔫F路企業(yè)。根據(jù)線路的公益性程度，通過特許權(quán)競爭確定線路的經(jīng)營權(quán)。對那些愿意承擔公益性運輸任務，并承諾保證服務質(zhì)量的運輸企業(yè)將獲準經(jīng)營鐵路運輸，政府和其他補貼主體將補貼額直接撥給這些經(jīng)營企業(yè)。

（3）補貼與創(chuàng)收激勵緊密結(jié)合。在給予補貼的同時，政府制訂鐵路企業(yè)運輸?shù)姆諛藴?，督促其完成公益性運輸任務，保證了公益性運輸服務的質(zhì)量和效率。同時，鐵路企業(yè)要通過自身的努力不斷降低運輸成本并積極提高服務水平，以實現(xiàn)自身利益的最大化，真正成為市場競爭主體。

（4）妥善解決鐵路歷史債務。由政府牽頭成立專門的債務清償機構(gòu)，在嚴格審計的基礎(chǔ)上，對鐵路歷史債務進行清理分類，明確政府和鐵路企業(yè)分別應承擔的債務數(shù)額和還款方式。政府以財政出資進行償還，鐵路企業(yè)則以建設(shè)基金收入和部分運營收入來承擔，使鐵路企業(yè)既擺脫債務困擾，又明晰了應承擔的償債責任。

6 現(xiàn)行公益性運輸?shù)难a償方式建議

（1）搶險、救災物資運輸?？捎芍醒牖虻胤截斦γ裾块T進行專項撥款，用于該項運輸服務?；蛴芍醒牖虻胤截斦鶕?jù)實際運輸量對鐵路運輸企業(yè)直接進行補貼。

（ 2）傷殘軍人(警察)、學生的運輸。對于傷殘軍人(警察)可以嘗試兩種方式，一是維持現(xiàn)在的半價制度，按照實際運送量和減收的票價金額由中央財政對鐵路企業(yè)進行直接補貼。二是取消半價制度，實行市場運價，政府通過提高傷殘軍人的福利待遇解決，如直接發(fā)放補貼或據(jù)實予以半價報銷等。

對于學生運輸，自國家實行教育改革以來，大中專學校學生一律自費讀書。既然國家不再承擔其學費，對學生半價特殊優(yōu)惠也應同步取消。政府可通過學校對困難學生給予一定補助。

（3）支農(nóng)物資及農(nóng)產(chǎn)品運輸?？赏ㄟ^運價改革解決：一是維持目前的政府定價制度，因運價偏低給鐵路企業(yè)造成的損失，由中央財政進行適當補貼。二是放開支農(nóng)物資的運價，由鐵路企業(yè)與運輸需求方共同確定運輸價格，中央財政直接對支農(nóng)物資運輸?shù)男枨蠓竭M行補貼。這也是世界各國對農(nóng)產(chǎn)品、支農(nóng)物資給予政府補貼的通行做法。

（4）公益性線路運輸。鐵路公益性線路建設(shè)并交付運營是國策的體現(xiàn)，社會效益的彰顯。2005年以來，隨著西部大開發(fā)及路網(wǎng)建設(shè)的發(fā)展，南疆線、青藏線和高鐵建設(shè)極大的滿足了國家國防和國土開發(fā)的社會效益需求。對其長期虧損，可采取確定補貼金額并公開竟標方法，授權(quán)中標企業(yè)特許經(jīng)營，并由中央財政予以公開補貼。

（5）鐵路支線運輸。一是政府認定該支線是否具有區(qū)域開發(fā)或刺激經(jīng)濟等方面的價值，需要運行，則由政府對其進行相應的補貼，購買該項鐵路運輸服務。二是支線所服務的廠礦企業(yè)認定該支線運輸?shù)膬r值較大應保留，原則上應由使用的廠礦企業(yè)承擔部分經(jīng)營虧損，維系鐵路運營。

綜上所述，我國鐵路深化改革過程中，公益性運輸問題日益凸出，嚴重困擾了鐵路運輸企業(yè)的發(fā)展，迫切需要盡快建立和完善鐵路公益性運輸?shù)难a償機制。鐵路企業(yè)只有明晰了職能、輕裝上陣，才能充分發(fā)揮大量的設(shè)備、經(jīng)營、管理資源優(yōu)勢，落實相應的責權(quán)利；才能做大市場，做大效益，實現(xiàn)鐵路又好又快發(fā)展；才能不斷提高服務質(zhì)量，保質(zhì)保量地完成公益運輸任務，實現(xiàn)"讓人民群眾滿意"的最終目標。