張成立

(聊城大學管理學院，山東聊城 252059)

我國地方政府內(nèi)部問責程序研究

張成立

(聊城大學管理學院，山東聊城 252059)

天津、重慶、海南、安徽、廣東五省市行政問責規(guī)章表明，我國地方政府內(nèi)部問責程序建設初具規(guī)模，問責的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)已經(jīng)確立，各環(huán)節(jié)之間的關系較為明確。但是，還存在程序設計粗糙、立法不統(tǒng)一、公開性不足、糾錯機制不完善等問題。應當設立專門的問責機構，建立健全預告知制度和救濟制度，加強問責監(jiān)督，制定《行政問責法》，進一步完善地方政府內(nèi)部問責程序。

行政問責;政府內(nèi)部問責程序;缺陷;對策

一、五省市政府內(nèi)部問責程序現(xiàn)狀

行政問責程序是指行政問責主體針對行政問責客體進行監(jiān)督和問責的具體方式、步驟、順序、時限等。行政問責程序分為異體問責程序和同體問責程序兩類，前者是政府之外的問責主體對行政機關及其公務員進行問責的程序性規(guī)定，包括權力機關問責程序、司法機關問責程序等;后者是政府內(nèi)部的問責機構對政府各部門及其公務員進行問責的程序性規(guī)定。相比之下，內(nèi)部問責程序在行政問責工作中尤為重要。因為，內(nèi)部問責是行政問責工作的主要部分，工作量大，涉及范圍廣，內(nèi)部關系較為復雜，加強政府內(nèi)部問責程序建設，有利于實現(xiàn)行政問責的制度化、規(guī)范化，有利于增強行政問責的實效。

近年來，我國的行政問責制度建設快速發(fā)展，許多省市相繼頒布、實施了行政問責地方性規(guī)章，明確了行政問責的基本程序，保障了行政問責活動的順利開展。其中，天津市于2004年1月13日頒布了《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》，重慶市于2004年5月13日頒布了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，海南省于2005年1月30日頒布了《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》，安徽省于2007年6月16日頒布了《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》，廣東省于2008年9月1日頒布了《廣東省各級政府部門行政首長問責暫行辦法》。上述五省市大體上都將內(nèi)部問責程序劃分為“啟動——調(diào)查——聽取陳述和申辯——決定——送達——執(zhí)行——救濟”幾個環(huán)節(jié)，并對各環(huán)節(jié)的任務、操作步驟作出了規(guī)定。

(一)啟動環(huán)節(jié)。五省市均對行政問責的啟動主體、啟動條件等作出了規(guī)定。綜合考察五省市行政問責規(guī)章，行政問責的啟動主體包括省(市)長、市長辦公會議、各級人民政府三種類型。各級人大、政協(xié)、司法機關的問責建議，上級機關的指示、批示，公民、法人或者其他組織的檢舉和控告等，往往成為行政問責的啟動條件。(二)調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查是行政問責活動中最為關鍵的環(huán)節(jié)，五省市對此非常重視，明確規(guī)定由專門的機關(一般為監(jiān)察機關)負責調(diào)查，向省(市)人民政府報告調(diào)查結果，提出問責建議。天津、安徽規(guī)定了回避制度，海南、安徽規(guī)定了調(diào)查時限。(三)聽取陳述和申辯環(huán)節(jié)。在五省市中，重慶、安徽、廣東明確規(guī)定問責對象享有陳述和申辯的權利，問責對象可以就問責事項進行陳述和申辯。(四)決定環(huán)節(jié)。重慶市規(guī)定，市長決定是否問責，并根據(jù)市政府常務會議討論的情況決定追究責任的方式。天津、海南、安徽、廣東規(guī)定，問責由政府常務會議討論決定。(五)送達環(huán)節(jié)。五省市都規(guī)定以書面形式送達，有的由監(jiān)察機關負責送達，有的由省(市)政府辦公廳負責送達，有的由省政府負責送達。(六)執(zhí)行環(huán)節(jié)。海南、安徽規(guī)定，行政首長拒絕執(zhí)行問責處理決定的，省政府依照管理權限建議免去其職務后再作處理。廣東規(guī)定得較為具體，被問責的行政首長應當在15個工作日內(nèi)，將問責決定執(zhí)行情況書面報告人民政府和本級監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關進行監(jiān)督。(七)救濟環(huán)節(jié)。五省市均對問責對象設置了救濟渠道，海南、安徽、廣東稱做“申訴”，天津、重慶稱做“申請復核”。為了督促問責對象及時行使獲得救濟的權利，重慶、海南、天津還分別設置了10個工作日、15日、30日的救濟時限。

二、我國地方政府內(nèi)部問責程序存在的主要問題

五省市行政問責規(guī)章表明，我國地方政府內(nèi)部問責程序建設已經(jīng)初具規(guī)模，問責的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)已經(jīng)確立。但是，地方政府內(nèi)部問責程序還存在不少問題。

首先，問責程序不統(tǒng)一，某些方面差異較大。以上述五省市為例，不同的省市對于政府內(nèi)部問責程序的規(guī)定多有不同。如關于“誰來啟動問責程序”，有的省市規(guī)定由省(市)長啟動，有的規(guī)定由市長辦公會議啟動，有的規(guī)定由人民政府啟動。關于調(diào)查的時限，有的省市規(guī)定30個工作日，有的規(guī)定60日，有的沒有規(guī)定調(diào)查時限。關于“誰來決定問責”，有的規(guī)定由市長決定，有的規(guī)定由省(市)政府常務會議討論決定。關于“誰負責送達問責決定”，有的規(guī)定由監(jiān)察機關負責送達，有的規(guī)定由政府辦公廳負責送達，有的規(guī)定由省政府負責送達。關于問責的救濟，有的省市規(guī)定對問責決定不服可以申請復核，有的規(guī)定可以向省(市)人民政府提出書面申訴。關于救濟時限，五省市之間差異最大，有的規(guī)定自接到問責決定之日起10個工作日，有的規(guī)定為15個工作日，有的規(guī)定為15日，還有的規(guī)定為30日。五省市內(nèi)部問責程序存在的上述差異表明，立法不統(tǒng)一已經(jīng)成為地方政府內(nèi)部問責程序建設面臨的最大問題，不僅制約行政問責工作的順利開展，而且嚴重影響行政問責應有的權威。

其次，問責程序不完整，某些環(huán)節(jié)、制度缺位。行政問責程序應當是一個環(huán)節(jié)齊全、制度完備的順序鏈條，一般包括啟動、調(diào)查、聽取陳述和申辯、決定、送達、執(zhí)行、救濟等主要環(huán)節(jié)。從五省市內(nèi)部問責程序設計來看，有的省市環(huán)節(jié)不完整。如關于陳述和申辯，天津、海南沒有作出任何規(guī)定。關于執(zhí)行，五省市中的大部分沒有規(guī)定如何執(zhí)行，天津、重慶根本沒有設置執(zhí)行環(huán)節(jié)，海南、安徽雖然設置了執(zhí)行環(huán)節(jié)，但沒有規(guī)定執(zhí)行的具體措施，僅明確行政首長拒絕執(zhí)行問責處理決定的處理措施。從各環(huán)節(jié)內(nèi)部制度配備來看，某些省市存在制度缺失。如調(diào)查環(huán)節(jié)中的回避制度，在五省市中，重慶、海南、廣東沒有規(guī)定回避制度。再如救濟環(huán)節(jié)中的聽證制度、訴訟制度，按照國際慣例，對于懲戒力度較大的行政問責決定，問責對象有權要求公開聽證;對于事關問責對象身份和重大財產(chǎn)關系的事項，如撤職、開除等，問責對象享有尋求司法救濟的權利，有權向司法機關提起行政訴訟。目前，我國各省市行政問責規(guī)章均沒有設立聽證制度和行政訴訟制度。

第三，問責程序不合理，某些設計有失科學。五省市行政問責規(guī)章表明，內(nèi)部問責程序有悖合理性的突出問題有兩個方面。一是政府首腦直接管控行政問責活動，造成問責權力高度集中，容易導致問責活動背離民主和公正。如海南規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有關行政首長可能有應當問責情形的，省長可以責成省人民政府辦公廳或者監(jiān)察廳組成調(diào)查組進行調(diào)查核實。省長接到調(diào)查報告后，可以召開省政府常務會議或者省長辦公會議討論，作出問責或者不予問責的決定。重慶規(guī)定，市長不僅有權決定啟動問責程序，責成市政府有關部門的行政首長當面匯報情況，而且在認為市政府部門行政首長存在應予問責情形且事實清楚的，市長可以直接決定提交市政府常務會議討論，研究追究責任的方式。二是調(diào)查機關直接將調(diào)查結果告知問責對象，既違背調(diào)查活動的基本規(guī)程，又超越調(diào)查機關的職權。如廣東規(guī)定，監(jiān)察機關調(diào)查結束，應將調(diào)查結果書面告知被調(diào)查的政府部門行政首長，并聽取其對調(diào)查事實的意見。重慶規(guī)定，市監(jiān)察局調(diào)查結束，應將調(diào)查結果書面告知被調(diào)查的市政府部門行政首長，并詢問其對調(diào)查事實有無異議。

第四，問責程序透明度欠佳，公開性不足。行政問責應當公開進行，自覺接受人民的監(jiān)督。五省市行政問責規(guī)章表明，行政問責的公開只限于公開問責結果，且范圍有限，遠未達到對社會公開的要求。其中，部分省市在行政機關內(nèi)部公開問責結果，并將問責決定告知作出問責批示或提出問責建議的組織或個人。如安徽規(guī)定:“省政府對行政首長的問責處理決定應當書面通知本人，同時告知作出問責批示或者提出問責建議的單位或者個人。”廣東規(guī)定:“對行政首長作出的問責或者不予問責的決定，由監(jiān)察機關書面通知本人，并抄送作出問責批示或提出問責建議的有關機關?！倍硪徊糠质∈袃H僅在行政機關內(nèi)部公開問責結果了事。如天津規(guī)定，“對行政問責對象給予行政處分的，應當以書面形式送達有關單位或當事人。”重慶市規(guī)定:“市長根據(jù)市政府常務會議討論的情況決定追究責任的方式，由市政府辦公廳書面通知被追究責任的市政府部門行政首長。”海南省規(guī)定:“對有關行政首長作出問責或者不予問責決定的，應當按照干部管理權限報送任免機關，并書面告知有關行政首長?！笨梢?，五省市都是僅公開問責結果，并不公開問責過程，社會公眾難以知曉問責的基本環(huán)節(jié)、步驟、手段、主要證據(jù)等信息。

第五，問責程序缺乏制約和救濟，糾錯機制不完善。在五省市中，大部分都建立了回避制度、聽取陳述和申辯制度及申訴制度，有效減少了行政問責的偏差和失誤，但是，還存在許多不足。一是調(diào)查環(huán)節(jié)缺少復核程序。問責機關在調(diào)查取證過程中，不僅應當聽取問責對象的陳述和申辯，還應當針對其陳述和申辯進行必要的復核，確保調(diào)查結論客觀、公正。復核程序作為“聽取陳述和申辯”的制度延伸，是防范調(diào)查失誤的重要一環(huán)，不可或缺。二是救濟環(huán)節(jié)缺少司法手段。按照現(xiàn)行制度，問責對象對問責決定不服的，有權向作出問責決定的人民政府申請復核，或者向問責機關提出書面申訴，但不能向人民法院提起行政訴訟。由于問責機關與問責對象之間特殊的管理關系，加之問責機關與行政救濟機關實為一體，申請復核或申訴的效果并不理想。與西方發(fā)達國家相比，我國的行政問責救濟渠道過于單一，最為欠缺的就是司法救濟。三是問責機關缺乏有效監(jiān)督和制約。五省市行政問責規(guī)章表明，問責機關自身的法律責任并不明晰，現(xiàn)行制度對問責機關及其工作人員的監(jiān)督和制約力度較弱。其中，天津沒有對問責機關的法律責任作出任何規(guī)定，其他四省市的行政問責規(guī)章均只設一條，簡單規(guī)定了問責機關工作人員的責任。如廣東規(guī)定:“參與問責調(diào)查工作的人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的，應當依照有關規(guī)定追究其責任。”

三、完善地方政府內(nèi)部問責程序的建議

(一)設置專門的行政問責機構，擺脫“人治”之弊。行政問責具有很強的政治性和專業(yè)性，應當配備政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、通曉法律、熟悉管理的專業(yè)人員，并設置具有權威性、公正性的專門問責機構。目前，絕大多數(shù)地方政府既沒有設置專門的問責機構，也沒有配備專業(yè)的問責人員。以上述五省市為例，行政問責是否啟動、是否問責往往由政府行政首長親自決定，行政問責的調(diào)查取證一般由行政監(jiān)察機關負責實施。在現(xiàn)行程序中，問責機構不明確，內(nèi)部關系不清晰，權力配置缺乏法律依據(jù)，“人治”色彩較為濃厚。

隨著行政問責的不斷深入，問責的范圍會越來越廣，工作量會越來越大，政府首長對行政問責事必躬親是不現(xiàn)實的，也不符合行政問責制度化、法治化的要求。只有建立專門的問責機構，組建一支專業(yè)性的問責隊伍，嚴格按照法定程序行事，才能保證行政問責高效、有序進行。在現(xiàn)有的組織框架之下，縣級以上人民政府應當設立專門的行政問責機構——行政問責委員會，全面負責本行政區(qū)域內(nèi)的行政問責工作，各級監(jiān)察機關并入本級行政問責委員會。根據(jù)工作需要，行政問責委員會內(nèi)設立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行、申訴等機構，分工負責。在人員的配備上，政府首長擔任本級行政問責委員會主任，副主任由政府內(nèi)部紀檢、監(jiān)察、法制、審計等部門負責人擔任。行政問責委員會的工作人員必須具備較高的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，可以以行政監(jiān)察隊伍為基礎，從行政、管理、法律等領域公開招聘，擇優(yōu)錄用。

(二)建立健全預告知制度，保障問責對象的合法權益。預告知制度是指行政問責機關在調(diào)查取證之后作出問責決定之前，將擬作出的行政問責決定及其事實依據(jù)、法律依據(jù)告知問責對象，聽取其陳述和申辯，并予以復核的制度。預告知制度有利于全面、客觀地查清案件事實，主動規(guī)避問責風險，確保問責結果合法、公正，最大限度地保護問責對象的合法權益。

五省市行政問責規(guī)章表明，大部分省市未明確問責機關的預告知義務，僅規(guī)定問責對象享有陳述和申辯的權利。實際上，預告知制度包括三項緊密聯(lián)系的內(nèi)容:告知擬作出的問責決定及其依據(jù)、聽取陳述和申辯、復核，三者都屬于問責機關的法定職責和義務。問責機關應當主動履行預告知義務，該義務并不以問責對象主動行使申辯權利為前提;問責機關應當全面履行預告知義務，無權自行選擇和取舍其內(nèi)容。從實際情況來看，現(xiàn)行規(guī)定離預告知制度的要求還相差很遠，急需補充和完善。首先，應當明確規(guī)定問責機關負有預告知義務，作出問責決定之前必須將擬作出的行政問責決定及其理由書面告知問責對象。對于問責對象而言，行政問責決定屬于不利行政行為，問責機關有義務說明理由?！罢f明理由是一個不利行政行為必須具有的形式要求。作為一種程序上的形式要求，說明理由應當包括法律根據(jù)和實施根據(jù)的說明，二者缺一不可。”①姜明安:《行政程序研究》，北京大學出版社2006年版，第283頁。其次，調(diào)整聽取陳述和申辯的時間安排，由現(xiàn)有的調(diào)查取證之中，改為調(diào)查取證之后，以使問責對象更充分、更全面地陳述個人意見。再次，增設復核程序，明確規(guī)定問責機關在聽取問責對象的陳述和申辯后，對涉及到的事實和證據(jù)應當進行認真復核，排除疑點，查清事實。

(三)建立健全救濟制度，引入司法救濟。與其他工作一樣，行政問責活動也存在風險，難免出現(xiàn)偏差和失誤，有可能損害問責對象的利益。因此，有必要建立健全救濟制度，保護問責對象的正當權益。行政問責救濟制度主要包括行政機關內(nèi)部救濟和司法救濟兩部分，目前，存在的主要問題集中于司法救濟。行政問責作為行政機關的內(nèi)部行為，本質(zhì)上屬于具體行政行為，直接關系到問責對象的切身利益。無論是按照我國的行政法、行政訴訟法理論，還是借鑒西方國家行政問責實踐，都應當將司法救濟應用于行政問責領域。目前，司法救濟在我國行政問責領域基本上屬于空白，急需引入行政訴訟制度，實現(xiàn)行政救濟與司法救濟二者并舉。不過，鑒于行政問責屬于行政機關內(nèi)部行政行為，司法救濟不宜覆蓋行政問責的所有領域。對于輕度問責，如誡勉、通報批評、責令作出檢查、責令公開道歉等，司法機關不宜介入，問責對象應當通過行政機關內(nèi)部救濟途徑解決。對于事關問責對象身份和重大財產(chǎn)關系的事項，如降級、降職、撤職、開除等，法律應當賦予問責對象尋求司法救濟的權利。為此，應當調(diào)整《行政訴訟法》的有關規(guī)定，將“當事人對降級、降職、撤職、開除等行政問責決定不服的”納入行政訴訟受案范圍。

(四)加強內(nèi)外監(jiān)督，保證行政問責的公開與公正。實踐證明，行政問責并不是行政機關的“家務事”，而是事關社會發(fā)展、關乎社會利益的公共事務。要保證行政問責工作合法、公正、高效進行，必須加強內(nèi)外監(jiān)督，增強公開性，增加透明度，使行政問責成為“陽光工程”。只有保證行政問責的公開，才能實現(xiàn)行政問責的公正。為此，首先要完善行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制。上級行政機關要加大對下級機關行政問責工作的檢查、指導力度，行政機關負責人要對本級行政機關的行政問責工作負總責，行政機關內(nèi)部紀檢、監(jiān)察等部門對行政問責進行實時監(jiān)督，及時處理涉及行政問責的檢舉和控告。其次，要完善行政機關外部監(jiān)督機制。各級人大及其常委會享有對同級政府行政問責工作的檢查、質(zhì)詢權利，政府應當主動匯報工作，自覺接受人大的監(jiān)督;各級司法機關重點從法律適用方面監(jiān)督行政問責工作，提出司法建議;作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨是各級政府行政問責工作的領導者，行政問責應當置于各級黨組織的監(jiān)督之下。特別需要重視的是，行政問責離不開社會各界的廣泛參與，應當自覺接受社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督。各級政府應當充分重視公眾輿論，虛心聽取廣大群眾對行政問責的意見和建議，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

(五)制定《行政問責法》，統(tǒng)一問責程序。五省市行政問責地方性規(guī)章表明，各地的行政問責程序差異較大，不僅給行政問責實踐帶來諸多困難，也影響了行政問責的應有的權威。有必要制定《行政問責法》，統(tǒng)一問責程序。行政問責程序設計應當體現(xiàn)公開、公平、公正、科學、民主原則，包括以下基本環(huán)節(jié):立案、調(diào)查、預告知、決定、送達、執(zhí)行和救濟。立案由各級人民政府行政問責委員會下設的立案機構統(tǒng)一辦理，立案機構受理有關部門的問責指示、建議，或公民、法人或者其他組織的檢舉和控告，依法進行審查，對于屬于行政問責范圍、符合立案條件的，依法予以立案;對于不符合立案條件的，給予說明和解釋。調(diào)查由行政問責委員會下設的調(diào)查機構負責，調(diào)查應當全面客觀，既要調(diào)取對問責對象不利的證據(jù)，也要調(diào)取對其有利的證據(jù);調(diào)查實行回避制度，調(diào)查人員與案件有利害關系的，應當主動回避;為了提高辦案效率，調(diào)查應當有時間限制，一般案件以60日為宜，特殊案件可以延期;調(diào)查結束后，應當向行政問責委員會下設的問責決定機構提交書面調(diào)查報告，并提出問責或不予問責的建議。預告知由行政問責委員會下設的問責決定機構負責，將擬作出的行政問責決定告知問責對象，聽取問責對象的陳述和申辯，對其提出的問題進行必要的復核;如果發(fā)現(xiàn)問責有誤，應當及時終止問責程序，并予以糾正。問責決定由問責決定機構負責，經(jīng)過集體研究，按照少數(shù)服從多數(shù)原則作出;問責決定應當采用書面形式，載明責任追究方式、問責的事實依據(jù)和法律依據(jù)、救濟途徑等。送達和執(zhí)行由行政問責委員會下設的問責執(zhí)行機構負責，送達應當采用書面形式，執(zhí)行情況應當書面報告有關部門。問責救濟分為申訴和行政訴訟兩種方式，前者針對輕度問責，由行政問責委員會下屬的申訴機構辦理;后者針對降級、撤職、開除等重度問責，由人民法院依照《行政訴訟法》的有關規(guī)定審理。

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A

1003－4145［2012］04－0103－04

2012－02－23

張成立，聊城大學管理學院副教授，研究領域:行政法制。

本文是中國法學會部級法學研究課題“行政問責法治化研究”(CLS—D1015)、山東省高等學校人文社會科學研究項目“我國行政問責立法的理念與模式選擇”(J10WG14)、山東省社會科學規(guī)劃研究項目“行政問責程序建設研究”(10CJGZ43)、山東省軟科學研究計劃項目“省直管縣改革實證研究”(2010RKGB2170)的階段性成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)