趙 鐘

(鄭州鐵路運輸中級人民法院，河南鄭州450045)

民事調(diào)解工作存在的問題及對策

趙 鐘

(鄭州鐵路運輸中級人民法院，河南鄭州450045)

民事調(diào)解制度是我國民事訴訟中的一項重要的基本制度，然而，由于實踐中過于強調(diào)調(diào)解結(jié)案，隨之帶來一些問題。在民事案件的審理中，應(yīng)改變當前硬性規(guī)定高額調(diào)解率的做法，從切實提高司法人員的素質(zhì)和裁判質(zhì)量入手，做到調(diào)、判并重，調(diào)、判結(jié)合。

民事調(diào)解;問題;對策

民事調(diào)解制度是我國民事訴訟中的一項重要的基本制度，其發(fā)展亦經(jīng)歷了一個起伏歷程，在上個世紀80年代末、90年代初，地方法院普遍設(shè)有經(jīng)濟糾紛調(diào)解中心，逢案必調(diào)，興極一時，但物極必反，隨著訴訟調(diào)解弊端的不斷暴露和國家法治進程的加快，一步到庭的民事審判方式改革被提上日程并迅速推進，訴訟調(diào)解被擱置一旁。但隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟、社會發(fā)展的深刻變遷，各種利益紛爭不斷加劇，各種矛盾糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長并不斷涌向各級法院，人民法院面臨著前所未有的訴訟壓力和信訪壓力，“一判了之”的審案方式顯然已不能應(yīng)對各種復(fù)雜局面，于是，最高人民法院先是提出“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的辦案指導思想，繼而又代之以“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的指導思想，無一不是因應(yīng)司法實踐的迫切需求，盡力化解矛盾糾紛，努力構(gòu)建社會和諧。在“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的指導思想下，人民法院多措并舉，多管齊下，辨法析理，調(diào)判結(jié)合，依法化解了一大批社會矛盾與糾紛，有效消除了多種社會不穩(wěn)定因素，取得了良好的法律效果和社會效果，為構(gòu)建社會和諧做出了巨大的努力和貢獻。

一、當前民事調(diào)解工作存在的主要問題

然而，司法實踐中，我們也注意到，迫于不斷上漲的信訪壓力和穩(wěn)定壓力，有的法院已經(jīng)把調(diào)解的重要性強調(diào)到無以復(fù)加的程度，有的更是規(guī)定了脫離實際的過高的案件調(diào)撤率考核目標，要求“全案調(diào)解，全員調(diào)解，全程調(diào)解”，并以此作為考核民商事審判工作得失成敗的重要標準甚至唯一標準，這些做法同樣帶來了司法實踐中的困惑和問題。

(一)過于強調(diào)調(diào)解有損當事人的正當權(quán)利

實事求是地講，訴訟調(diào)解繼承了我國“輕法理、重人情”、“以和為貴，重義輕利”的儒家傳統(tǒng)道德，同時它更滿足了“平和地解決糾紛”以維護政權(quán)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的訴訟價值標準，因而在社會矛盾的凸顯期，對于維護社會穩(wěn)定、消減信訪壓力具有重要的工具作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，社會主義民主法治理念不斷增強，利益主體越來越多元，人們的權(quán)利觀念越來越鮮明，一些舊有的社會價值觀已經(jīng)發(fā)生了重大變化，人們對訴訟目的的追求已越來越多地轉(zhuǎn)向是非的分明和正義的實現(xiàn)，“維護自己的權(quán)利是對自己應(yīng)盡的義務(wù)”，社會發(fā)展已進入一個“為權(quán)利而斗爭”的時代，打官司已不再僅僅滿足于糾紛的解決，過分強調(diào)調(diào)解必然有損當事人的正當、合法權(quán)利。

(二)過于強調(diào)調(diào)解有損司法的公正和權(quán)威

“調(diào)”聲一片的司法實踐，不僅與形勢的發(fā)展有些背離，而且使法院的權(quán)威事實上受到了損害。法院辦案最大的社會效果應(yīng)該是指有利于當前的社會穩(wěn)定。案件判下來，當事人不上訪不鬧事就是社會效果好，反之則不好。這種判斷標準促使大多數(shù)法官在一些敏感的案件上，明哲保身，甚至犧牲司法公正迎合可能鬧事的一方當事人。法官本來負有懲惡揚善的使命，但在這種口號的指導下，只能讓正義退居其次;許多案件當事人既然選擇了法院訴訟，當然是為了追求一個公正的結(jié)果，“討要一個說法”，而法院竭力強調(diào)調(diào)解，并在考核指標的指引下，使得法官在民事案件審理中，可能違背當事人意愿，強迫當事人調(diào)解，甚至需要有理的一方當事人犧牲原則，委曲求全，而誰會鬧訪則似乎顯得更加“真理在握”;在許多案件的調(diào)解過程中，法官更像“和事佬”，勸了東家，說西家，費時費力，費盡口舌，導致一些案件久拖不決，久調(diào)不決，不僅使有理一方的利益受到了損害，沒理的一方更是因此得以拖延訴訟，最終導致當事人對法院、法官的不滿，甚至使得部分當事人認為法律也不過是“和稀泥”。法律與道德的界限不再清晰，權(quán)利和義務(wù)的界限亦不再明顯，法官已不再是代表神圣法律形象的使者，而成為一個善于說和的“鄉(xiāng)村老人”。

(三)過于強調(diào)調(diào)解不利于上級法院審判監(jiān)督指導功能的發(fā)揮

在高調(diào)撤率考核指標指引下，中級以上法院通過對二審案件的審理并通過維持、發(fā)回、改判等途徑發(fā)揮審判監(jiān)督指導的功能亦不斷弱化。長此以往，司法權(quán)威的沒落在所難免，一個真正意義上的法治社會的建成亦變得遙不可期。

(四)過于強調(diào)調(diào)解不利于司法功能的充分發(fā)揮

司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，司法判決體現(xiàn)了國家法律對具體社會關(guān)系的認定和對社會生活的干預(yù)，充分體現(xiàn)了審判權(quán)的本質(zhì)特征，具有特殊預(yù)防和一般預(yù)防的重要作用，兼具威懾預(yù)防與規(guī)范預(yù)防的重要效果。就特殊預(yù)防而言，一個高質(zhì)量的司法判決就是給案件的雙方當事人分清了是非，使民事違法行為得到制裁，使糾紛得到公斷，使正義得到體現(xiàn);就一般預(yù)防而言，一個高質(zhì)量的司法判決就是一堂生動的法制課，更是給社會大眾指明了行為的模式和方向，提供了相應(yīng)的路徑指引和價值判斷，促成社會大眾在法律情感上達到共鳴，有效增強民眾的法律意識。由此可見，司法判決不可替代，應(yīng)是法院結(jié)案手段和方式的真正常態(tài)。

二、解決問題的對策

針對過分強調(diào)調(diào)解帶來的弊端，筆者認為，在民事案件的審理中，應(yīng)改變當前硬性規(guī)定高調(diào)解率的做法，從切實提高司法人員的素質(zhì)和裁判質(zhì)量入手，做到調(diào)判并重，“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合”，而不必重判輕調(diào)或重調(diào)輕判。試提出以下建議:

(一)應(yīng)當明確民事案件適用調(diào)解的范圍

應(yīng)當摒棄毫無限制地將所有民事訴訟案件都納入調(diào)解范圍的做法，放棄“全案調(diào)解”，適當控制訴訟當事人行使調(diào)解權(quán)的案件范圍。對于適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件;民事行為無效應(yīng)當給予追繳或民事制裁的案件;損害國家、集體、第三人合法利益，受害人未參與訴訟等案件排除在可調(diào)解案件之外，對于這類案件，應(yīng)當充分發(fā)揮司法裁判特殊預(yù)防和一般預(yù)防的功能，給社會公眾一個更為清晰的價值判斷。

(二)應(yīng)當實行調(diào)審適度分離，重構(gòu)調(diào)解與判決的關(guān)系

調(diào)審合一的調(diào)解模式已經(jīng)嚴重影響了我國民事審判程序的規(guī)范運作。可將法院調(diào)解從民事訴訟程序中適度分離出去，把調(diào)解交由專門的人民調(diào)解組織或社會法庭、社會法官，使調(diào)解成為獨立于法院審判程序之外的替代訴訟的糾紛解決程序。進入訴訟后，除非當事人自行和解或雙方當事人同時分別提出書面調(diào)解申請，法官不再主動進行調(diào)解，而是依法做出判決。

(三)嚴格堅持調(diào)解“查清事實、分清是非”原則

當前，有部分學者及法官認為，民事調(diào)解中的“查清事實、分清是非”原則剝奪了當事人的處分權(quán)，不利于提高辦案效率，并且影響調(diào)解制度作用的發(fā)揮，從而建議將民事調(diào)解中“事實清楚、分清是非”原則刪去，僅保留自愿原則和合法原則即可。筆者認為，調(diào)解堅持事實清楚、分清是非的原則更符合我國的司法環(huán)境。在個別法官的素質(zhì)不高、一些當事人的法律意識不強、監(jiān)督不到位的前提下，如果取消事實清楚、分清是非的原則，個別法官極有可能會以職權(quán)任意干預(yù)當事人處分權(quán)，可能會帶來嚴重的司法專斷和司法不公。既違背了設(shè)立調(diào)解制度的立法本意，又無法真正解決當事人之間的民事紛爭。因此，調(diào)解應(yīng)嚴格堅持事實清楚、分清是非原則，我們多年來的司法實踐也證明，一份高質(zhì)量的調(diào)解必然是事實清楚、是非分明、權(quán)責清晰的。

(四)嚴格限制當事人對調(diào)解書反悔的權(quán)利

我國《民事訴訟法》第91條規(guī)定:“調(diào)解未達成協(xié)議或調(diào)解書送達前一方反悔的，人民法院應(yīng)當及時判決?！睋?jù)此規(guī)定，當事人在訴訟中達成協(xié)議，該協(xié)議對當事人雙方并無約束力，調(diào)解書送達時，當事人任何一方無論以何理由均可以反悔。這種制度設(shè)計，從表面上看似乎賦予當事人更多的訴訟權(quán)利，給予其反悔權(quán)，讓其有機會考慮，以彌補其上訴權(quán)的喪失，而實際上則是對當事人處分權(quán)的一種“放縱”，與現(xiàn)代契約精神不符，與調(diào)解本身的價值功能也不協(xié)調(diào)，它對當事人調(diào)解過程中的草率隨意行為起到鼓勵作用，同時也助長了隨意毀約的不誠信風氣，客觀上損害對方當事人或雙方當事人的利益，并有悖于效率、效益原則，應(yīng)當從立法上對該權(quán)利嚴格限制。

(五)明確檢察機關(guān)對民事調(diào)解的監(jiān)督

檢察機關(guān)對民事調(diào)解實施法律監(jiān)督于法有據(jù)，抗訴權(quán)是實施法律監(jiān)督的主要手段。但法律只規(guī)定檢察機關(guān)對法院的生效判決和裁定的抗訴權(quán)，對法院調(diào)解的抗訴權(quán)沒有明確的法律條文。調(diào)解書同法院判決一樣都是解決實體問題的法定方式之一，生效的調(diào)解書具有法律約束力，調(diào)解書自然應(yīng)當包括在檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。檢察機關(guān)的監(jiān)督不但能更好地維護當事人的合法權(quán)益，而且也能確保國家法律的統(tǒng)一正確實施，維護司法公正。

調(diào)解和裁判的目的都是化解矛盾，定紛止爭，過于偏廢任何一方，必然在司法實踐中帶來相應(yīng)弊端。更清晰地界定調(diào)解與裁判的界限，更明確地界定調(diào)解與判決的功能，“讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，才能促使二者在司法實踐中更加健康發(fā)展。取消片面的考核指標論，不再主張全案調(diào)解、全程調(diào)解、全員調(diào)解，也許一時會帶來上訴案件的大幅上漲，但只要我們著眼于長久治本之策，從真正提高法官的綜合素質(zhì)和司法能力入手，從不斷提高司法裁判的質(zhì)量入手，并配之以嚴格有效的案件質(zhì)量評查和監(jiān)督管理措施，當司法真正具有權(quán)威的時候，當人民法院真正能夠成為“社會公平與正義的最后一道防線”的時候，“案結(jié)事了”的目標一樣是可以實現(xiàn)的。更重要的是，銖積寸累之下，它對公眾法律意識的養(yǎng)成和提高更將起到春風化雨之功效，對法治社會的建成更將是善莫大焉。

Abstract:Civil Mediation System is an important basic system in civil litigation of our country;however，due to too much emphasis in the practice of mediation，it brings some problems.In civil cases，through improving the quality of judicial personnel and the quality of mediation and judgment，we should change the current mandatory mediation from high rate，pay attention to both mediation and judgment，combine mediation and judgment.

Key words:civil mediation;problem;countermeasures

(責任編輯 王 勇)

Problems and Countermeasures of Civil Mediation

ZHAO Zhong
(Zhengzhou Railway Transportation Intermediate People’s Court，Zhengzhou，Henan 450045)

DF72

A

1672-2663(2012)03-0100-03

2012-05-08

趙鐘(1972-)，男，河南漯河人，鄭州鐵路運輸中級法院民一庭庭長，二級高級法官。