王江一，鄭 征

（1．中國政法大學(xué) 外國語學(xué)院，北京102249；2．國家發(fā)改委投資研究所，北京100038）

一、政府投融資平臺的產(chǎn)生與功能

所謂政府投融資平臺是政府投融資公司的簡稱。改革開放之初，國家便設(shè)立有不同行業(yè)屬性的政府投融資公司，包括國家能源投資公司、國家交通投資公司、國家原材料投資公司、國家機電輕紡?fù)顿Y公司、國家農(nóng)業(yè)投資公司、國家林業(yè)投資公司。1994年3月17日，“國務(wù)院發(fā)文，按照投融資體制改革的總體要求，將現(xiàn)有的6個國家專業(yè)投資公司并入國家開發(fā)銀行，同時組建一個人員精干的國家開發(fā)投資公司”；“8月16日，國務(wù)院發(fā)文，批復(fù)成立國家開發(fā)投資公司。批復(fù)指出，國家開發(fā)投資公司是國務(wù)院直接聯(lián)系的國有獨資政策性投資機構(gòu)。公司為獨立法人，實行獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧。在同一歷史時期，各省市也都先后成立有同類投融資公司。黨的十四屆三中全會之后，隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的明確，在政府經(jīng)濟管理體制改革和國有企業(yè)改革進程中，為國有資產(chǎn)的保值增值，在國有資產(chǎn)重組中又先后成立了各類其他行業(yè)性政府投資公司，如城市建設(shè)投資公司、工業(yè)投資公司、商業(yè)投資公司、農(nóng)業(yè)投資公司、科技投資公司等。

最近幾年，各級地方政府投資公司主要集中在各類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其是城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。政府為了某一城市建設(shè)目的，通過國有資產(chǎn)劃撥或者重組，或者財政直接出資為具體建設(shè)項目而新設(shè)立投資公司，如各類港口公司、路橋公司、隧道公司、軌道交通公司，以及各類開發(fā)區(qū)的開發(fā)公司等［1］。這類項目公司在項目建成后，直接從項目公司轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖窟\營企業(yè)，或者行業(yè)投資公司。近幾年各地、各級政府相繼成立的這些投融資平臺，其主要功能基本上都是作為政府代理人，實現(xiàn)政府的特定投資愿望。

二、《預(yù)算法》是地方政府利用投融資平臺大規(guī)模舉債的直接誘因

政府進行公共投資是政府公共服務(wù)職能的內(nèi)在構(gòu)成，其資金來源主要包括一般預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和債務(wù)融資。在市場經(jīng)濟體制下，債務(wù)融資是政府進行公共投資的重要融資渠道。但是在我國現(xiàn)有法律制度下，能夠直接運用債務(wù)融資的主要是中央政府，地方政府不能直接舉債。

《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！薄吨腥A人民共和國擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”。根據(jù)《中國人民銀行貸款通則》要求，任何政府機構(gòu)也無法在金融手續(xù)上直接從商業(yè)銀行取得貸款。

然而長期以來，地方政府實際上卻承擔(dān)著大量的建設(shè)投資任務(wù)。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至社會事業(yè)進步，都需要地方政府承擔(dān)具體的建設(shè)投資任務(wù)。在現(xiàn)有預(yù)算體制下，地方政府的預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，均不能滿足大規(guī)模建設(shè)的投資需要，債務(wù)融資有其內(nèi)在的必然要求。而目前地方政府能夠取得的債務(wù)融資，主要來自中央政府轉(zhuǎn)貸的主權(quán)外債，或者來自中央政府轉(zhuǎn)貸的國債，或者是中央政府代發(fā)的地方債。除此之外，在公開的形式上，地方政府本身不可能有任何方式的債務(wù)融資發(fā)生。

在這樣的制度條件下，地方政府公共投資的債務(wù)融資，主要通過各級政府成立的各類投資公司來具體實施。實際上，單純就投融資方式而言，地方政府投融資平臺的存在并不為現(xiàn)有法律法規(guī)所禁止，相反，還是國家有關(guān)金融政策明文鼓勵的選擇。2009年，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合出臺了《進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見明確提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

三、現(xiàn)行國有經(jīng)濟管理體制是政府投融資平臺出現(xiàn)的根本性制度條件

在現(xiàn)有制度條件下，為什么地方政府可以不受約束地組建國有性質(zhì)的投融資平臺，進而通過投融資平臺來實現(xiàn)債務(wù)融資？本文認為，現(xiàn)行國有經(jīng)濟體制下的國有資產(chǎn)管理制度是其主要的制度保證。

《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé)。其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)。”第五條規(guī)定：“本法所稱國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司?！钡谄邨l規(guī)定：“國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力。”

我國是單一政體，按照《中華人民共和國憲法》第八十九條第四款，國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。從這個意義上說，地方政府是中央政府的代理人；根據(jù)憲法第一百零一條和第一百零七條，地方政府由地方人大任命，并“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”，從這個意義上講，地方政府又是地方利益的代表；根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，地方政府同時又是本行政轄區(qū)內(nèi)國有資產(chǎn)代表人。在不喪失國有資產(chǎn)所有制性質(zhì)的前提下，政府不僅對轄區(qū)內(nèi)的國有資產(chǎn)增值保值負有責(zé)任，而且也有權(quán)利對國有資產(chǎn)的存在形式和資本流動擁有處置權(quán)。

因此，現(xiàn)行國有經(jīng)濟體制下的國有資產(chǎn)管理制度是地方政府可以不受任何限制組建投融資平臺的制度保障，而地方政府方便地利用投融資平臺進行債務(wù)融資則是國有經(jīng)濟體制的內(nèi)生性必然結(jié)果。首先，這樣的選擇，客觀上可以滿足效率的追求。因為這種選擇在國有經(jīng)濟范疇內(nèi)，可以把市場交易成本內(nèi)化為行政協(xié)調(diào)成本，大大提高投資決策和實施的效率；其次，這樣的選擇可以對沖市場風(fēng)險。因為在我國現(xiàn)有政治經(jīng)濟制度條件下，投融資平臺債務(wù)融資的市場風(fēng)險，同樣屬于國有經(jīng)濟范疇，可以被政治制度條件對沖；最后，這樣的選擇也反映了政府對資源配置控制權(quán)的必然追求，這和公司投資行為中管理層對企業(yè)投資控制權(quán)的追求沒有區(qū)別，都可以理解為對內(nèi)部人控制行為所帶來的可能尋租機會的追求［2］。

四、融資平臺投融資與政府投融資在法律上被轉(zhuǎn)化為相對獨立的民事行為

雖然政府投融資平臺是政府設(shè)立的國有公司，并且代表地方政府進行債務(wù)融資，但是就地方政府通過投融資平臺進行公共投資這一行為本身來看，由于投融資平臺的組織性質(zhì)在法律形式上是企業(yè)法人，從法律關(guān)系看，投融資平臺和政府之間的關(guān)系，與其他國有公司和政府的關(guān)系沒有本質(zhì)區(qū)別。從法人治理層面看，投融資平臺與其他國有公司也沒有不同。投融資平臺也采取公司法人治理結(jié)構(gòu)，不過公司的資本更多以國有獨資或者國有控股為主，注冊資本為國有資產(chǎn)，尤其是土地劃撥，或者直接政府資金注入，或者其他國有公司資本注入為主。法人代表則來自行政任命。

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六條，“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)”。因而，本文認為，當(dāng)政府通過投融資平臺方式實現(xiàn)自己的投融資意志時，在法律形式上，就把本來的政府投資行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資行為，從而把政府債務(wù)融資轉(zhuǎn)化為相對獨立的企業(yè)債務(wù)融資。因而從主體性上，這些公司的投融資行為在法律上就是企業(yè)行為，已不完全是政府行為。

當(dāng)前在對地方政府債務(wù)進行討論時，一般都強調(diào)地方政府投資中通過融資平臺形成的債務(wù)。國務(wù)院對地方政府投融資平臺的治理整頓，也是基于地方政府債務(wù)風(fēng)險的考慮：“亟須高度關(guān)注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。”①國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知，國發(fā)〔2010〕19號。然而，由于在法律上，政府投融資平臺的債務(wù)融資和地方政府的債務(wù)融資被轉(zhuǎn)化為相對獨立的民事行為，因而投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，并不直接形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險，最多部分形成地方政府的間接或有風(fēng)險，而這些債務(wù)融資的風(fēng)險只是構(gòu)成商業(yè)銀行的資產(chǎn)風(fēng)險。

五、地方政府通過融資平臺進行債務(wù)融資的最大風(fēng)險是制度失序風(fēng)險

商業(yè)銀行在實際業(yè)務(wù)操作中并不是不知曉現(xiàn)有政府擔(dān)保的相關(guān)制度規(guī)定，也十分清楚貸款合同在法律形式上是商業(yè)銀行和國有企業(yè)簽署的貸款合同。因此，商業(yè)銀行在明知通過融資平臺進行貸款而實際上滿足的是地方政府的債務(wù)需要時，大部分所要求的已不再是由地方政府財政直接提供的擔(dān)保函，而是由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸纬傻臎Q議，以當(dāng)?shù)厝舜鬀Q議形式，要求地方財政在預(yù)算內(nèi)對融資平臺用于貸款本金以及利息償還予以支出安排［3］。

從形式上看，地方政府和商業(yè)銀行都繞開了當(dāng)前的法律規(guī)范和財政部的文件約束。然而事實上，這樣的做法卻在制度層面提出更深刻的問題，因而隱含著更大的制度風(fēng)險。第一，對地方政府而言，地方人大的決議和《合同法》以及財政部的文件相比，哪一個對其行為更有法律約束力？哪一個隱藏的風(fēng)險更大？第二，地方政府作為當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)代表人，是否有抵押國有資產(chǎn)的處置權(quán)？第三，如果有抵押國有資產(chǎn)的處置權(quán)，那么當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還債務(wù)時，這些抵押的國有資產(chǎn)是否可以被拍賣？

按照我國憲法第九十六條，“各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”；第九十九條，“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。毫無疑問，從公共財政的框架看，地方財政在安排本地財政支出預(yù)算時，完全可以自主設(shè)定專項公共支出，用于具體的專項需要，如果地方人大確實嚴格按照有關(guān)程序?qū)Υ诵纬蓻Q議，那么這一專項支出安排本身，對商業(yè)銀行而言，并不直接具備任何擔(dān)保函形式，但是對于此專項支出的具體使用者，即融資平臺公司，這個決議卻是未來某項收益權(quán)利的法律擔(dān)保。應(yīng)該說，這樣的決議既不違法，也沒有違規(guī)。

但是，對于商業(yè)銀行而言，當(dāng)?shù)胤秸荒軋?zhí)行本地人大決議，也就是當(dāng)發(fā)生支付風(fēng)險的時候，地方人大同樣可以形成決議，停止地方政府繼續(xù)執(zhí)行這一專項支出。因此，當(dāng)商業(yè)銀行把風(fēng)險防范在市場和法律框架之外尋求政治制度保證的時候，其實是把市場信用風(fēng)險轉(zhuǎn)換成了政治制度風(fēng)險。而在國有經(jīng)濟范疇內(nèi)，在單一政體政治體制下，這種風(fēng)險的積累，很容易導(dǎo)致制度“失序”風(fēng)險。

在國有經(jīng)濟范疇內(nèi)，在單一政體政治體制下，所謂由融資平臺債務(wù)融資形成的地方政府債務(wù)風(fēng)險，與完全市場經(jīng)濟下的政府債務(wù)風(fēng)險有制度性差別。在目前所謂的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)人是國有企業(yè)，債權(quán)人也是國有企業(yè)（包括地方國有企業(yè)性質(zhì)的股份制銀行），而政府作為國有資產(chǎn)代表者，既是債權(quán)人的出資人，又是債務(wù)人的出資人。雖然在名義上，三個法律主體彼此相對獨立，債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，但僅僅是法律形式上的明確，從最終所有權(quán)上看，三者之間根本不形成實質(zhì)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一旦發(fā)生支付風(fēng)險，在國有經(jīng)濟范疇內(nèi)，這種債務(wù)風(fēng)險必然因所有制關(guān)系而被內(nèi)化于行政體制內(nèi)對沖，也就是用政治制度來對沖市場制度風(fēng)險。

所以，這樣的風(fēng)險，并不是單純的金融體系風(fēng)險，也不是地方財政違規(guī)財政紀律后對中央財政形成“最后擔(dān)保人”的威脅。這樣的風(fēng)險其實是政治風(fēng)險，它主要體現(xiàn)在，當(dāng)國有經(jīng)濟無法承擔(dān)這樣的債務(wù)風(fēng)險時，所發(fā)生的將不僅僅是市場風(fēng)險而是全部經(jīng)濟系統(tǒng)的制度風(fēng)險，和全社會的政治風(fēng)險。因此，地方政府投融資平臺的債務(wù)融資風(fēng)險，不在于地方政府為平衡投資意愿和能力之間差異時所作的制度“創(chuàng)新”，而在于平衡這種差異時，缺乏有效監(jiān)管和制度約束所隱含的制度“失序”風(fēng)險。

六、深化政府投融資決策制度改革是規(guī)范地方政債務(wù)融資的根本途徑

當(dāng)前，很多研究者認為，地方政府債務(wù)融資的客觀因素是分稅制不徹底，地方政府承擔(dān)了太多的事權(quán)，而缺乏足夠的財權(quán)。因此，規(guī)范地方政府債務(wù)融資風(fēng)險，要根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則來調(diào)整中央政府和地方政府的財稅權(quán)力。本文認為這樣的判斷有一定道理和現(xiàn)實基礎(chǔ)，但并不全面。僅僅依靠這一指導(dǎo)原則無法解決目前地方政府投資中存在的一些問題。

首先，這一原則可以明確各級政府的投資職責(zé)范圍，卻無法在這個范圍內(nèi)事先確定具體投資需求的大小。因為，在同樣事權(quán)范圍內(nèi)，針對不同地區(qū)、不同階段、不同轄區(qū)規(guī)模，無論是上級政府，還是下級政府，都根本無法事先確定具體的公共需求偏好和規(guī)模要求。因此，財權(quán)事權(quán)對等前提下，財權(quán)一旦明確，各級政府的財力大小便相對穩(wěn)定，但政府投資的具體職責(zé)程度并無法確定。

其次，在我國單一政體下，就中央（上級）政府與地方（下級）政府在投資上的關(guān)系而言，地方（下級）政府先天地處于雙重角色的沖突之中，地方政府要不斷平衡上級政府代理人和本地利益代表者的雙重關(guān)系。不同級別政府對堅持所謂事權(quán)財權(quán)對等原則的理解并不一致。對上級政府而言，其所強調(diào)的是事權(quán)，是對下級政府作為上級政府代理人角色職責(zé)的要求；對下級政府而言，其所強調(diào)的是財權(quán)，是下級政府作為地方利益代表者對局部利益的要求。雙方很難僅憑這一原則達成共識。

再次，政府投資所形成公共產(chǎn)品的外部性，也使這一原則不能完全成為規(guī)范上級政府和下級政府投資關(guān)系的主要依據(jù)。因為跨地區(qū)的投資項目對局部地區(qū)可能帶來正面效應(yīng)，也可能產(chǎn)生負面影響。同樣，地方政府在本轄區(qū)內(nèi)的投資項目，可能對外部產(chǎn)生正面效應(yīng)，也可能導(dǎo)致負面影響。對這樣的效果，無法事先根據(jù)財權(quán)和事權(quán)對等原則來進行評價和平衡。

因此，即便是在權(quán)責(zé)對等原則下事權(quán)和財權(quán)劃分得十分合理、十分理想，也根本無法保證各地不同政府在實際中面臨的千差萬別的公共需求，也根本無法抑制地方政府進行債務(wù)融資的內(nèi)在必然要求。

還有研究者認為，地方政府投資中的債務(wù)融資及其風(fēng)險，歸咎于地方政府投資欲望強烈，超出了地方政府投資職能范圍，超越了公共品供給者的邊界。本文認為這樣的判斷也不全面。因為從公共服務(wù)型政府來看，政府投資職能內(nèi)生于政府公共管理職責(zé)之中。任何市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，政府都可以根據(jù)公共需要而進入。對于地方政府而言，只要其投資滿足了當(dāng)?shù)氐墓残枨?，即便是這些需求發(fā)生在競爭性領(lǐng)域的某些環(huán)節(jié)，也不違背政府投資職能的要求。

本文認為，真正導(dǎo)致地方政府甚至是中央政府投融資風(fēng)險的根本原因是，目前的政府投資決策完全被內(nèi)化在行政決策過程之中，缺乏必要的外部制度約束，缺乏必要的程序法管理，因而政府投資的意愿除了自身預(yù)算融資能力之外不受任何約束。因此，防范政府投融資平臺所隱含風(fēng)險，應(yīng)該深化政府投融資決策體制改革，加強公共參與和監(jiān)督機制的完善。比如，對不同層級的政府，按照不同的投資規(guī)模，把當(dāng)年計劃開工的政府投資項目列入預(yù)算報告由同級人大審議，并向社會公示；把在建政府投資項目建設(shè)情況列入決算報告，經(jīng)審計后，交由同級人大審議。

［1］劉謹，陳基義．國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式——上海洋山港建設(shè)模式探析［J］．建筑經(jīng)濟，2008（2）．

［2］柯武剛，史漫飛．制度經(jīng)濟學(xué)［M］．北京：商務(wù)印書館，2001：330．

［3］劉佳來．政府投融資平臺的信貸風(fēng)險分析與防范［J］．經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2009（36）．