江正平 邊 芳

(蘭州大學管理學院，甘肅蘭州 730000)

目標導向的新型警務管理模式
——以山東省萊蕪市公安局為例

江正平 邊 芳

(蘭州大學管理學院，甘肅蘭州 730000)

科學的目標管理方法能夠使一般的管理理論具體化，是提高管理效率的關鍵。山東省萊蕪市公安局的“全員目標管理績效考核”，借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，強調(diào)目標導向，量化分解，利用現(xiàn)代信息手段，強化管理控制，實現(xiàn)了績效考核的公開、公正、透明，增強了公安警務工作效能，提高了警務管理水平和人民群眾滿意率。

管理創(chuàng)新;績效考核;警務效能;隊伍素質(zhì)

隨著我國行政體制改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，公安機關必須牢固樹立科學管理的觀念，進一步加強和改進管理方式，提高管理效能。山東省萊蕪市公安局的“全員目標管理績效考核”，借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，利用現(xiàn)代信息化手段，開辟了全新的警務管理模式。實施績效考核兩年多來，全局警務效能大大提高，工作效率、服務水平步入一流。

一、新型警務管理模式的理論基礎

目標管理(Management by Objective，簡稱MBO)是由美國著名的管理專家德魯克在其1954年發(fā)表的《管理的實踐》一書中提出的一種管理方法。概括地說，目標管理是一種綜合的以工作為中心和以人為中心的系統(tǒng)管理方式，它是一個組織中最高領導層同下級管理人員以及員工一起共同來制訂組織目標，將其具體化，層層落實，要求下屬各部門主管人員以至每一個員工根據(jù)上級制訂的目標和保證措施，形成一個目標體系，并把目標完成情況作為各部門或個人考核依據(jù)等一整套系統(tǒng)化的管理方式。①包國憲、雷亮:《管理學原理》，蘭州大學出版社2009年版，第114頁。

目標管理實施的過程主要是:(1)建立目標體系。首先要建立企業(yè)的總目標，然后將它分解落實到下屬各部門直至員工個人，即目標的分解;(2)目標的實施與控制。管理者在實施過程中必須對目標進行控制，隨時了解目標管理的實施情況，以便及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。積極的自我控制與有利的領導控制相結合是實現(xiàn)目標動態(tài)控制的關鍵②童臻衡:《企業(yè)戰(zhàn)略管理》，中山大學出版社1999年版，第107頁。;(3)目標成果的評價?？梢酝ㄟ^上級評價、自我考評等方式來對實施的結果進行評價，總結經(jīng)驗教訓，從而完善下一個目標管理過程。

二、新型警務管理模式的主要內(nèi)容及成效

(一)以量化為基礎，科學設定工作目標

按照目標設置規(guī)范化、考核分值標準化的要求，公安局一方面根據(jù)“定崗、定人、定責”和簡便易行的原則，明確各單位和個人的職責任務。對各警種、各單位職責進行重新界定和明確，對民警個人堅持因事設崗，以崗定人。每年年初，由市局給各分局、二級單位、機關各處室下達目標;各分局給所屬各警隊、派出所，二級單位、各中隊給民警下達指標。各單位和民警將年度目標分解細化，制定出單位和個人月度目標。另一方面，堅持以量化為基礎，科學設定考核標準:把單位和民警目標分為共性目標和業(yè)務目標兩大塊，共性目標包括黨組織建設、遵章守紀、內(nèi)務管理等內(nèi)容;業(yè)務管理重點考核工作實績，特別是全市公安重點工作完成情況。為了實現(xiàn)目標對于公務員的激勵作用，在目標制定上，貫徹“跳而可得”的原則，即目標設定的難度要與公務員的能力相匹配，避免出現(xiàn)目標的門檻制定過高或過低的情況，為此在目標設置中運用“三個結合”的方法，即:定量與定性結合，能量化的盡可能量化，不能量化的則實行定性定質(zhì);上級工作要求與萊蕪實際情況結合，縱向要達到上級機關的要求，橫向要高于全省平均水平;基礎工作和階段工作結合，確?？己四繕巳妗⒓氈?、不漏項。

(二)以公開、公正、透明為目標，強化考核監(jiān)督

事先制定的目標，必須以嚴謹?shù)目己吮O(jiān)督為依托，才能使目標得以認真地實施。首先，堅持實行分類逐級考核。公安局將單位劃分為分局、二級單位和市局機關處室三個序列，每個序列和檔次的考核等次都設一定比例;在方法上實行逐級管理，分層考核，“一級抓一級、一級管一級”，形成“自上而下、程序嚴密、層層把關”的分級考核體系。第二，搭建考核平臺，實行網(wǎng)上考核。公安局研發(fā)了全員目標管理績效考核系統(tǒng)軟件，對個人實行“日清、月評、年考”，對各級中層負責人實行“周清、月評”，對各單位實行“月評、年考”。第三，強化職能部門監(jiān)督。發(fā)揮各級政工、指揮中心、紀檢、督察、法治等職能部門的作用，實行“雙?！笨己朔ǎ?把考核融入職能部門日常工作監(jiān)督，靠職能部門日常工作監(jiān)督評價目標完成情況，重點圍繞業(yè)務和隊伍中出現(xiàn)的問題，實行責任倒查，一月一匯總，一月一通報，做到有功就獎，有過就罰。

(三)以工作績效為依據(jù)，注重考核的結果運用

管理控制的精神在于閉環(huán)管理，實現(xiàn)信息的在環(huán)內(nèi)的不斷反饋，從而不斷調(diào)整系統(tǒng)的輸入和輸出，因此，考核結果的運用就顯得十分重要。萊蕪市公安局堅持績效考核的唯一性和考核結果的權威性，明確規(guī)定，全員目標管理績效考核是全局業(yè)務工作、隊伍建設的唯一考核形式，原有其他考核形式一律廢止取消。為了運用好考核結果，他們把考核結果劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，并將考核結果與獎懲直接掛鉤。在獎勵過程中他們注重將物質(zhì)激勵(如升職、獎金獎勵等)和精神激勵(如立功受獎、表揚等)結合起來，充分發(fā)揮警員的主觀能動性，提升個人價值。對于考核不合格的警員依據(jù)情節(jié)輕重分別處于寫出書面檢查、離崗培訓、調(diào)離崗位或辭退等不同程度的處罰。

從2008年萊蕪市公安局推行全員目標管理績效考核以來，兩年的時間里公安隊伍精神面貌、工作作風煥然一新，成效顯著。歸納起來主要有三點:一是警務管理效能明顯提高。通過實行全員目標管理績效考核，帶來了廣大民警工作理念、思維方式的根本轉變。通過績效考核，一周一點評，一月一小結，再也不需要領導每天開會“派工”，能騰出更多的時間抓大事、解難題。在這一機制下，各單位和民警對著指標干事，上下形成了明晰的工作責任體系，一級抓一級，一級對一級負責，政令、警令暢通，工作效率明顯提高。二是民警整體素質(zhì)明顯提高。各級堅持用制度管權、管人、管事，變隨意管理為規(guī)范管理，變模糊評價為精確評價，變被動應付為積極作為，廣大民警依法規(guī)辦事、依標準辦事、依程序辦事、遵紀守法的自覺性及執(zhí)法監(jiān)督的質(zhì)量明顯提高;績效考核提升了隊伍的實戰(zhàn)能力。兩年多來，在中央“心連心”藝術團赴萊蕪演出、08年奧運會、09年國慶60周年、全運會萊蕪賽區(qū)以及中國國際航空體育節(jié)暨第二屆全國航空運動會、全國鋼鐵博覽會等一系列重大治安安保活動中，全市公安民警以嚴密的組織、嚴格的紀律、頑強的精神和意志出色地完成了各項戰(zhàn)斗任務，充分體現(xiàn)了公安隊伍過硬的作風和一流的素質(zhì)。三是人民群眾滿意率明顯提高。萊蕪市公安局把“創(chuàng)全省最安全城市、建人民群眾最滿意隊伍”作為目標管理績效考核的著眼點和落腳點，各分局及各處所隊室深入開展了創(chuàng)“最安全鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“最安全村居”、“最安全社區(qū)”等活動，廣大民警聽民聲、順民意、解民憂、保民安，積極落實各項便民利民措施，受到了群眾的交口稱贊。2009年，全市公安機關提供上門服務1700余次，走訪群眾2．7萬余戶，排查整改安全隱患2100余個，調(diào)處治安行政案件4500余起，疏導化解矛盾糾紛3700余起。2009年與2008年相比，全市發(fā)案數(shù)下降了17．9%，破案率提高了2．5%，人民群眾滿意率提高了0．9個百分點。

三、新型警務管理模式的創(chuàng)新性探索

我國公安機關沿襲傳統(tǒng)的行政管理模式，忽視以人為本，長期以來存在許多弊端。從2008年以來，萊蕪市公安局以科學發(fā)展觀為指導，不斷探索建立新形勢下管隊伍、促工作的長效機制。其主要創(chuàng)新點集中在目標導向、目標量化、管理控制和網(wǎng)上考核四個方面:

首先，圍繞目標導向這個核心。管理大師德魯克說:“一個領域沒有特定的目標，這個領域必然會被忽視?！雹冽徱骧Q:《現(xiàn)代質(zhì)量管理學》，清華大學出版社2007年版，第160頁。目標管理績效考核，確定科學管理的工作目標是根本、是核心。眾所周知，公安機關作為政府管理社會的主要職能部門，與其他部門相比，工作量大，涉及面廣，民警工作分散，且多數(shù)崗位都有執(zhí)法辦案權，管理起來難度很大。公安機關的主要任務是鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護社會長治久安，確保人民安居樂業(yè)。其主要工作職責有刑事偵察、治安管理、內(nèi)部保衛(wèi)等等。就全國來講，盡管總體目標、主要任務十分明確，但具體的工作目標制定尚沒有統(tǒng)一依據(jù)。傳統(tǒng)的管理體制強調(diào)建章立制，力求用制度管權，用制度管事，用制度管人，但由于缺乏一套科學有效的管理目標、責任約束和監(jiān)督激勵機制，其結果只能治標，不能治本，警務管理中“職責不明、效率不高、運轉不暢”的問題，“干與不干、干多干少、干好干孬一個樣”的問題始終沒有得到很好解決。2008年，萊蕪市公安局黨委在分析現(xiàn)狀、調(diào)查研究的基礎上，在全局推行全新的全員目標管理績效考核。這種新型管理模式，借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，堅持以人為本的團隊式管理，將“要我做”的任務命令式管理變成“我要做”的自我管理;在管理方法上，傳統(tǒng)模式是先有任務后安排工作目標，現(xiàn)代模式則是先設定目標，然后根據(jù)目標安排任務。這種傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式的轉變，徹底顛覆了公安民警工作理念，全局上下形成了干事創(chuàng)業(yè)光榮、人人爭先創(chuàng)優(yōu)、比著走、賽著干的濃厚氛圍。

其次，突出目標量化這個基礎。在公安民警中多年來形成的一些不規(guī)范、不科學的陳規(guī)陋習，其根子在于責任體系不健全，目標導向不明確，從機關到基層、到每個民警應該干什么、怎么干、干到什么程度，沒有具體的要求。萊蕪市公安局黨委認為，要解決工作得過且過、工作標準不高的問題，關健是要運用組織管理職能，按照“定崗、定人、定責”的原則，將公安工作和隊伍建設的各項目標量化、細化，層層分解到每單位，每個民警。他們在調(diào)研分析的基礎上，將全局工作劃分為“情報信息、人口管理、陣地控制、案件辦理”四大塊，對民警個人因事設崗，以崗定人，并將各項工作具體到天，細化到人，落實到崗。通過實施全員崗位目標責任制，進一步理順了工作關系，明確了各單位的職責，克服了過去工作靠領導臨時分工指派、費時費力缺乏工作連貫性和責任主體的弊端。在這個機制下，各單位和民警對著指標干事，上下形成了明晰的工作責任體系，政令、警令暢通，工作效率明顯提高。

第三，強化管理控制這個關鍵。全員目標管理績效考核要發(fā)揮應有的激勵效應，無疑應盡量做到公平公正。而實現(xiàn)公平、公正，就必須強化管理控制，使整個績效考核在堅持公平、公正的同時，做到公開、透明，接受全方位的監(jiān)督。過去由于缺乏嚴格的管理控制特別是現(xiàn)場控制，年底評選先進，往往靠關系、靠人緣、靠領導賞識，其結果是干的不如看的，看的不如搗蛋的，挫傷了一些民警的積極性。①李麗萍:《目標管理在警隊管理中的有效運用》，《政法學刊》2002年第4期，第30－33頁。萊蕪市公安局黨委在推行全員目標管理績效考核中，注意強化考核的監(jiān)督指導，通過網(wǎng)絡平臺，使民警能夠實時瀏覽每個人的日清、月評、年考情況，既利于自我矯正、又利于相互監(jiān)督，增強了考核的公正性和透明度。他們注意發(fā)揮職能部門的作用，把職能部門對下督導工作由軟任務變成硬指標，每月都要求進行明察暗訪，督導檢查到事、到人，力求體現(xiàn)公平公正。市局每月召開一次業(yè)務工作調(diào)度會，由黨委委員、各分局、二級單位和市局機關處室主要負責人匯報月度目標完成和工作進展情況，總結有亮點、有特色的工作，交流經(jīng)驗，找出問題，相互借鑒，相互促進，對不斷統(tǒng)一規(guī)范目標考核起到了積極作用。

第四，搭建網(wǎng)上考核這個平臺。社會技術系統(tǒng)學派認為，管理人員的主要任務之一就是確保社會協(xié)作系統(tǒng)與技術系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)。②孫永正:《管理學》，清華大學出版社2007年版，第55頁。隨著電子政務的廣泛應用，辦公自動化已經(jīng)極大地提高了政府績效。萊蕪市公安局為了提高績效考核質(zhì)量，真正體現(xiàn)績效考核的科學性、公正性和針對性，自主研發(fā)了績效考核系統(tǒng)軟件，依托四級公安信息網(wǎng)絡，對單位和個人建立了“日清、月評、年考”的考核鏈條。對民警考核主要采取“日清”自評、單位負責人審核確認、職能部門監(jiān)督的方法，對各級負責人考核實行“周清”或“月評”，“年考”成績由系統(tǒng)依據(jù)單位或民警全年每月所得平均分數(shù)自動生成排名，有效克服了以往年終組織一次性考核效果欠佳的弊端。他們還將績效考核系統(tǒng)與執(zhí)法辦案等系統(tǒng)進行了整合，實現(xiàn)信息共享。通過網(wǎng)絡考核這個平臺，萊蕪市公安局領導對全局上下的工作了如指掌，誰好誰孬一目了然，大大方便了警務管理和指揮。信息技術幫助管理者實現(xiàn)了比過去更有效的溝通，更有效地進行團隊合作，共享知識和技能。

四、新型警務管理模式提供的有益啟示

(一)借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念是推動警務管理科學化的需要

按照現(xiàn)代企業(yè)管理理念，管理就是服務，管理的工作就是指明方向，提供員工完成工作所需的資源。將現(xiàn)代企業(yè)管理理念運用到公安機關目標管理績效考核，建立起一套高效、科學、嚴謹?shù)墓芾砟Ｊ剑梢杂行У亟鉀Q管理制度不到位、激勵機制不完善等問題，調(diào)動公安民警的工作積極性，達到向管理要效益、要戰(zhàn)斗力的目的。公安機關點多、線長、面廣，工作崗位特殊，工作對象特殊，隊伍數(shù)量龐大，素質(zhì)參差不齊，隊伍管理難度較大。近年來，各級公安機關在隊伍管理上采取了許多措施和辦法，取得了一定成效，但從總體上看，科學管理水平比較低，紀律作風稀拉、內(nèi)部管理混亂、服務態(tài)度松散、執(zhí)法辦案不作為亂作為的現(xiàn)象仍不同程度存在。萊蕪市公安局這種新型警務管理模式，較好地借鑒了以人為本的管理理念，比如，他們堅持以量化為基礎，狠抓目標設定環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了管理工作就是指明方向和總目標的達成取決于分目標層層保證的理念;他們堅持逐級管理，分層考核，實行“日清、月評、年考”的做法，體現(xiàn)了目標管理的“自我控制”、“動態(tài)管理”和內(nèi)部管理中的“權力下放、信任他人”的理念;他們注重考核結果的運用，實現(xiàn)獎懲由主觀評定向分數(shù)等次評定轉變的做法，體現(xiàn)了內(nèi)部管理中“行為的強化、引導和修正”的激勵理論以及“實現(xiàn)目標即有回報”的現(xiàn)代管理理念。要堅持以人為本的團隊式管理，用歸屬感組織起一批人，然后在長期的工作中用共同的目標感將他們團結起來，同時還要用共同的價值觀和理想凝聚起他們的力量。

(二)充分利用現(xiàn)代信息手段是實現(xiàn)績效考核科學規(guī)范的必要條件

公安機關信息化建設作為“三基”工程的內(nèi)容之一，在全國各地進行的如火如荼，信息內(nèi)涵也由最初的網(wǎng)站建設發(fā)展到現(xiàn)在的業(yè)務工作信息化。萊蕪市公安局把信息化建設納入目標管理績效考核的范疇，堅持以信息化為支持，實現(xiàn)了目標管理績效考核方式的新突破。全員目標管理績效考核實行網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上確認、網(wǎng)上隨時顯示結果，不僅保證了考核的公開、便捷，而且推動了信息化建設的深化普及和應用，促進了隊伍管理與業(yè)務工作的有機結合。從管理的角度看，實施網(wǎng)上績效考核方式，有助于調(diào)動廣大民警的積極性、創(chuàng)造性，有助于發(fā)揮廣大干警的聰明才智，實現(xiàn)個人的自我價值;有助于盤活人力資源，發(fā)揮群體優(yōu)勢，形成集體的合力。特別是按照工作隸屬關系，實行同步考核，將考評權與指揮權融合統(tǒng)一，使單位領導不僅管事而且管人，管理的力度明顯加大。而且通過網(wǎng)上績效考核系統(tǒng)的運用，充分發(fā)揮其在動態(tài)管理、量化管理和民主管理中的作用，提高了管理的透明度，保證了管理工作公開、公平、公正。

(三)從實際出發(fā)科學制定管理目標是績效考核生命力的關鍵一環(huán)

任何一種管理機制的建立，其所實施的任何一種管理模式和方法，都必須與其管理的對象相符合，根據(jù)所在的外部環(huán)境來決定。萊蕪市公安局在推行全員目標管理績效考核過程中，特別注重從實際出發(fā)，集思廣義，認真研究探討符合公安工作發(fā)展規(guī)律的全員目標管理績效考核的具體辦法和途徑。為保證績效考核不出偏差，他們從市局到各分局層層建立了由“一把手”任組長的領導小組，抽調(diào)精干力量，成立了專門的考核辦公室，具體負責對系統(tǒng)的研發(fā)和工作進行情況的監(jiān)督檢查。市局、分局領導經(jīng)常深入基層，深入實際，征求意見和建議。在深入調(diào)查研究的基礎上，制定出臺了《關于進一步推行全員崗位目標責任制工作的意見》以及相關的目標、任務、考核標準。他們堅持現(xiàn)代企業(yè)管理“變革即發(fā)展”的理念，兩年多來，按照“在運行中完善、在完善中提高”的工作要求，及時分析總結，積極破解難題，從目標設定、基礎臺帳、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、表格設置、文字表述等各個環(huán)節(jié)反復進行修訂和統(tǒng)一規(guī)范，使目標考核更加符合萊蕪公安工作實際。他們多次邀請上級領導和機關業(yè)務負責同志進行調(diào)研論證，先后十多次對考核系統(tǒng)進行整合改版，努力提高績效考核系統(tǒng)的可行性。他們自主研發(fā)的目標管理績效考核軟件也由于其獨創(chuàng)性、實用性而獲得國家版權局頒發(fā)的計算機軟件著作權登記證書，擁有了獨立的知識產(chǎn)權。

(四)深入細致的思想政治工作是推行全員目標管理績效考核的重要保障

推行全員目標管理績效考核，必然會觸及一部分人的切身利益。因此，沒有深入細致的思想政治工作，就不能保障全員目標管理績效考核的順利進行。萊蕪市公安局堅持把不斷深化教育、廣泛形成共識作為推進全員目標管理績效考核的基礎一環(huán)。在工作中，一是加強宣傳教育，一方面引導各級領導干部改變思維方式，從傳統(tǒng)粗放型的管理模式中解脫出來，做到身體力行，親歷親為，模范帶頭;另一方面教育引導廣大民警不斷理清思路、理順關系、理順情緒，較好地消除了個別民警的懷疑、觀望以及對目標考核不理解、不主動、不適應和信心不足等思想問題。二是加強業(yè)務培訓。市局、分局通過舉辦培訓班，分期分批進行集中培訓等，讓廣大民警清楚自己在績效考核過程中需要做的工作，努力做到考核政策人人明白，考核流程人人熟悉，考核活動人人參與，考核過程人人受益，考核結果人人接受。三是把思想政治工作貫穿目標管理績效考核的全過程。堅持以人為本，無論對民警個人素質(zhì)能力的考核，抑或對其工作績效的評估，都注意尊重人、愛護人、關心人、鼓舞人，注意關心民警的疾苦，認真解決民警在學習、工作、生活中的實際困難，努力創(chuàng)造良好工作環(huán)境，使他們能夠全身心、高績效地投入到本職工作中去。

D035．31

A

1003－4145［2012］03－0158－04

2011－01－30

江正平(1968—)，男，湖北天門人，蘭州大學管理學院副教授。研究方向:公共政策與行政法。

邊 芳(1985—)，女，山東萊蕪人，蘭州大學管理學院碩士研究生。研究方向:公共政策與行政法。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)