樓蘇萍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100)

東亞福利體制研究述評

樓蘇萍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100)

伴隨著東亞經(jīng)濟奇跡與社會政策領(lǐng)域亞裔學(xué)者的增多，以東亞福利體制、發(fā)展主義福利體制及生產(chǎn)主義福利體制等概念為核心的東亞社會政策研究從上個世紀(jì)末開始迎來了一個高潮。學(xué)術(shù)界關(guān)于東亞福利體制研究的緣起、東亞福利體制的核心特征及其產(chǎn)生的原因解釋方面取得了豐富的成果。目前的研究當(dāng)中存在著判斷標(biāo)準(zhǔn)缺乏、東亞福利體制與福利國家之間的關(guān)系不明確及有關(guān)東亞福利體制的動力學(xué)研究不充分等三個方面的不足。

東亞福利體制;發(fā)展主義;生產(chǎn)主義;社會政策

當(dāng)前，我國正處于社會建設(shè)的關(guān)鍵時期，社會政策與福利制度建構(gòu)開始進入一個快速發(fā)展階段。在目前我國社會政策發(fā)展的方向與政策方案選擇的討論中，過于注重西方福利國家的理論與經(jīng)驗，而對同樣有借鑒與啟示意義的東亞福利體制的實踐與研究成果關(guān)注不夠。東亞地區(qū)文化的同源性以及東亞主要經(jīng)濟體所采取的或曾經(jīng)采取的外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略對今天中國社會福利政策的制定具有極大的啟示意義。本文將對近年來在國際社會政策研究中較為熱門的東亞福利體制研究進行綜述，總結(jié)已有的研究成果、存在爭論的問題及不足之處，以期對我國當(dāng)下的社會福利制度建設(shè)提供借鑒。

一、東亞社會政策研究的緣起及其關(guān)鍵議題

所謂“東亞福利”中的“東亞”，大多數(shù)研究者指的是日本以及被稱為“四小龍”的韓國、新加坡、香港、臺灣五大經(jīng)濟體。對東亞社會政策的最初研究主要由有西方學(xué)術(shù)背景的研究者發(fā)起。東亞福利體制最早的研究者之一凱瑟琳·瓊斯從文化出發(fā)，認(rèn)為在東亞，占主流地位的儒家文化代表了一種獨特的社會發(fā)展與福利體制的意識形態(tài)，并從一開始就決定了這些國家福利制度的走向。①Jones－ Finer．Catherine，Hong Kong，Singapore，South Korea and Taiwan:Oikonomic Welfare States，Government and opposition，Volume 25 Issue 4，1990，Page 446 －462．這一被瓊斯稱之為“儒家福利國家”的東亞福利體制有以下特征:“沒有工人參與的保守合作主義，沒有教會的社會救助，沒有公平的社會團結(jié)，沒有自由的放任主義:所有的都可以歸納為一種‘家庭經(jīng)濟’福利國家——在一個自許的，儒家傳統(tǒng)的，擴展的家庭模式下運作?！雹贘ones－ Finer．Catherine．The Pacific Challenge:Confucian Welfare States，pp．198 －217，in Jones－ Finer，Catherine(ed．)，New Perspectives on the Welfare State in Europe，London:Routledge，1993．此后學(xué)者們從OECD成員國之一的日本及后來的韓國難以歸納到艾斯平－安德森所提出的自由主義、保守——合作主義與社會民主主義福利國家中的任一種類型開始，注意到日本及亞洲“四小龍”經(jīng)濟體資本主義發(fā)展的不同路徑。這些國家并沒有沿著西方資本主義的道路在經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后進入“福利國家”，相反，他們對社會福利的支出相當(dāng)“吝嗇”，其財政福利支出占GDP的比重遠遠低于西方福利國家，梅志理稱之為“不情愿的福利主義”，并指出國家在組織與管理經(jīng)濟中存在“發(fā)展主義”的傾向。③Midgley，James．Industrialization and welfare:The case of the four Little Tigers．Social Policy and Administration ．1986．20(3)．:225 –238．東亞福利模式在國際層面的聲名鵲起就是因為在上個世紀(jì)90年代福利國家普遍面臨赤字的背景下，這一福利模式卻在較低的財政福利支出的情況下獲得了相對較好的社會效果，如人類發(fā)展指數(shù)中的較高的人均期望壽命，識字率和低貧困率等，這在客觀上推動了東亞福利研究的深入。隨著研究的推進，三個緊密聯(lián)系的議題成了東亞福利體制研究首先需要回答的問題:是否真的存在一個內(nèi)部一致的東亞模式?如果有，那么東亞福利模式有何種特征?第三，是什么原因使東亞國家走上了一條看似不同的福利發(fā)展道路?對于第一個問題，盡管存在不同觀點，①如 Ramesh，M．Globalisation and social security expansion in East Asia，Cambridge Studies in International Relations．Cambridge University Press，2003．但大多數(shù)東亞社會政策研究學(xué)者都認(rèn)為，與西方發(fā)達資本主義福利國家模式相比較，東亞主要國家的福利體制具有某些共同特征。②K won，Huck － ju．Transforming the Development Welfare State in East Asia，Development and Change．2005．36(3):477 －497;Tang，Kwong － leung．Social Welfare Development in East Asia，Palgrave．2000;White G．a(chǎn)nd Goodman R．1998，Welfare Orientalism and the Search for an East Asian welfare mode，in Goodman R．White G．a(chǎn)nd Kwon H．－J Edited The East Asian Welfare Model Welfare Orientalism and the state，Routledge等．在一些學(xué)者看來，這些共同特征表明這是一種不同于西方福利國家模式的、辨識度較高的福利類型。③Holliday，Ian．Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia，Political Studies，Vol 48(2000):706 －723．

二、東亞福利體制的核心特征

發(fā)展主義與生產(chǎn)主義是目前相關(guān)研究文獻在概括東亞福利模式主要特征時使用的兩個主要概念。在大多數(shù)東亞福利研究的文章中，發(fā)展型福利與生產(chǎn)型福利的所指基本一致，也被提出者用來互相解釋。但在更大范圍的社會政策研究中，發(fā)展型福利體制與發(fā)展型社會政策的概念幾經(jīng)流變，為不同的研究者、機構(gòu)所采納、加工，發(fā)展出了相關(guān)聯(lián)但又不完全一致的兩大用法。梅志理最早在《工業(yè)化與福利:四小龍的案例》一文中指出了東亞“四小龍”的福利制度中存在的“發(fā)展主義”即追求經(jīng)濟目標(biāo)的傾向。后來一部分研究者也都用“發(fā)展主義”來界定東亞福利體制的主要特征。按照Kwon的分析，這一源流的發(fā)展型福利可以追溯到俾斯麥時期的社會保險體制，在那里，社會政策并未觸及人類福祉、社會公正、再分配等價值目標(biāo)，而是作為達成經(jīng)濟政治化目標(biāo)的工具。④Kwon，Huck － ju(ed．)．Transforming the Developmental Welfare State in East Asia．Palgrave Macmillan．2005．東亞福利體制就接近于這個意義上的發(fā)展主義福利體制，而且與“發(fā)展型國家”相呼應(yīng)，并從中汲取資源。東亞福利體制中的“發(fā)展主義”囊括了東亞追趕型快速工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略下占主導(dǎo)地位的意識形態(tài)、國家動員口號乃至政治合法性來源。

不過，在更大范圍的社會政策研究中，發(fā)展型福利或發(fā)展型社會政策還被用來描述另外一些國家的優(yōu)秀經(jīng)驗并為國際組織所推廣。先是一些學(xué)者用“發(fā)展型”來描述上世紀(jì)30年代斯堪的那維亞國家以積極的勞動力市場政策、就業(yè)培訓(xùn)為核心的社會政策。1966年，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會委員會通過一項決議，強調(diào)經(jīng)濟與社會的互動，并將社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來。這一決議后來為部分社會政策專家細化，他們主張發(fā)展中國家應(yīng)追求一個統(tǒng)一的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，批評經(jīng)濟學(xué)中存在的在社會現(xiàn)象與經(jīng)濟現(xiàn)象之間劃分界限、把社會發(fā)展從經(jīng)濟發(fā)展中分離出來的做法。他們認(rèn)為，社會因素如過分集中的收入與財富、教育機會的不公平、社會與政策結(jié)構(gòu)的不匹配等都會極大地影響經(jīng)濟績效，而對這些社會因素的調(diào)整都必須通過社會政策來進行，也就是說經(jīng)濟發(fā)展離不開社會政策。然而，由于70年代全球經(jīng)濟開始衰退，聯(lián)合國相關(guān)部門的倡議并沒有對各國的政策制定產(chǎn)生重要影響，而80年代新自由主義的泛濫又阻礙了這種思想觀點的傳播。目前，仍有一批學(xué)者和聯(lián)合國社會發(fā)展部門致力于振興福利發(fā)展主義，尋求經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展攜手并進的方法。國內(nèi)近年來熱議的發(fā)展型社會政策與此路徑在理論資源方面就有密切關(guān)系。

上述兩種發(fā)展型福利體制有一些共性，比如，它們都把經(jīng)濟發(fā)展納入社會政策的考慮范圍，而且都注重教育、職業(yè)培訓(xùn)等在社會政策中的優(yōu)先性。但兩者之間的區(qū)別也非常顯著，首先，同樣是經(jīng)濟發(fā)展，東亞實踐中的福利發(fā)展主義關(guān)注的是國家層面經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，更多地體現(xiàn)出國家主義傾向，而后者關(guān)注的是維持經(jīng)濟發(fā)展對增進個人福利的重要性，經(jīng)濟發(fā)展體現(xiàn)為工具性價值。其次，聯(lián)合國相關(guān)部門提出的超越“社會安全網(wǎng)”而把社會政策看成人力資本培育的重要手段的觀點在東亞福利體制中并不明顯。最后，聯(lián)合國相關(guān)部門提出的福利發(fā)展主義中的普遍性、社會公正與公眾參與等原則并不是前一個東亞發(fā)展型社會福利所遵從或追求的重要價值。更重要的是，在東亞發(fā)展型福利體制中的某些做法甚至成為社會不平等加劇的來源之一。

生產(chǎn)主義福利體制概念的主要提出者是Holliday。借鑒韋伯在官僚制分析中提出的“理想類型”分析法，Holliday有關(guān)東亞社會政策的分析繼承了艾斯平·安德森體制分析的基本框架，通過增加一個新的維度——社會政策與經(jīng)濟政策的關(guān)系，獲得了涵蓋東亞特征的福利資本主義的第四個世界——以經(jīng)濟增長為首要目標(biāo)的生產(chǎn)主義福利體制。①Holliday，Ian．Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia，Political Studies，Vol 48(2000):706 －723．此外，他并不滿足于發(fā)展型國家對該體制形成的解釋，而是認(rèn)為生產(chǎn)主義福利體制下有三種亞類型，分別為:促進型、發(fā)展——普遍型、發(fā)展——特殊型。促進型遵循市場優(yōu)先、最低限度的社會權(quán)利、福利安排的分層效應(yīng)有限等，以香港為代表;發(fā)展——普遍型堅持在支持市場提供和家庭供給的基礎(chǔ)上提供一些具有普遍性的福利計劃，承諾有限的社會權(quán)利，以亞洲金融危機之后的韓國與臺灣地區(qū)為代表;發(fā)展——特殊型遵循引導(dǎo)家庭的社會福利活動、最低限度的社會權(quán)利、其分層效應(yīng)傾向于強化生產(chǎn)性要素等，以新加坡為代表。

三、東亞福利體制產(chǎn)生的政治經(jīng)濟學(xué)解釋

東亞主要經(jīng)濟體為何沒有遵循工業(yè)化發(fā)展邏輯，而是發(fā)展出了這樣一種新的福利體制類型呢?文化解釋與政治經(jīng)濟解釋是目前研究文獻中出現(xiàn)的兩個主要的分析路徑。文化解釋認(rèn)為東亞福利體制的特殊性乃是根植于傳統(tǒng)的儒家文化，特別是儒家文化下的家庭秩序與倫理的巨大影響。但正如批評者所說，文化傳統(tǒng)解釋雖然指出了該地區(qū)長期以來儒家倫理主宰下家庭提供了大量福利，但這并不能證明這些社會對家庭提供福利的特殊偏好，而且文化解釋在政治家口中已演變成了一套話語，并在一定程度上為政策合法化服務(wù)，在理論構(gòu)建方面并無發(fā)展出強大的解釋力。后來的研究者主要在政治經(jīng)濟體制中尋找原因。例如，Goodman和Peng提出了國家建構(gòu)的解釋。②G oodman Roger and Peng Ito，1996，The East Asian Welfare States:Peripatetic Learning，Adaptive Change，and Nation Building in Gosta Esping －Andersen(ed)，Welfare States in Transition，Sage．他們認(rèn)為，國家建構(gòu)不僅解釋了戰(zhàn)后日本、韓國、臺灣地區(qū)經(jīng)濟政策中政府扮演的強有力的角色，而且也解釋了為何社會福利會成為經(jīng)濟發(fā)展的附屬。而且，同樣由于國家建構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府得以在追求經(jīng)濟目標(biāo)、挫敗福利需求壓力兩方面獲得全民支持。White也強調(diào)要注意東亞福利體制中政府的角色，指出“東亞經(jīng)濟體政府部門通過直接參與分配或制定發(fā)展目標(biāo)在整個經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色”。③W hite G，Social security reforms in China:towards an East Asian model，in Goodman R．White G．a(chǎn)nd Kwon H．－J Edited The East Asian Welfare Model Welfare Orientalism and the state，Routledge．在東亞國家發(fā)展主義的模式下，福利安排要符合快速工業(yè)化這一首要戰(zhàn)略目標(biāo)，也就是說財政資金與其投入不具有生產(chǎn)性的福利中，不如投入經(jīng)濟發(fā)展中。另一方面，該福利體制體現(xiàn)了該地區(qū)威權(quán)體制下保守精英占主導(dǎo)地位的政治力量結(jié)構(gòu)與政治制度模式。福利制度主要由精英設(shè)計而不是應(yīng)民眾的需求制定，因此，在西方福利體系發(fā)展過程中起著顯著作用的工會組織并沒有在這些國家的社會政策制定中產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。Aspalter則特別強調(diào)了東亞政治體制的性質(zhì)和保守政黨的長期主導(dǎo)是造就東亞福利模式的主要決定因素。

與對政治因素的特別關(guān)注不同，Holliday認(rèn)為東亞福利模式的形成受一系列因素的交互影響，對此我們不能尋求單一解釋。在他看來，至少應(yīng)包括個體層面(單個國家內(nèi)部)的人口、政治上層建筑、官僚政治因素和系統(tǒng)層面的國際市場與國際貿(mào)易，主導(dǎo)性的國際組織與國際力量、地區(qū)政治壓力等。他認(rèn)為，以世界銀行為代表的國際組織對該地區(qū)社會政策發(fā)展影響重大，其原因在于東亞經(jīng)濟體普遍采取外向型的經(jīng)濟發(fā)展模式，與世界市場聯(lián)系緊密。在韓國與臺灣地區(qū)，廉價勞動力為其國際競爭力的主要來源是導(dǎo)致他們采取生產(chǎn)主義福利體制的關(guān)鍵所在。

東亞福利體制產(chǎn)生的政治經(jīng)濟原因同時也是這一體制得以發(fā)揮正面作用的主要理由。東亞福利體制得以維持是以經(jīng)濟快速增長、充分就業(yè)或接近充分就業(yè)為前提條件的。一旦失去這兩個條件，原有的福利安排將面臨巨大壓力。高夫就認(rèn)為，一旦家庭的福利能力受到老齡化、女性就業(yè)等因素的影響而無法滿足社會需求，在非政府組織活動空間有限的情況下，東亞福利體制將很難繼續(xù)維持。④Gough，Ian．East Asia:the Limits of Productivist Regimes ，in Gough，I．Wood，G．．Insecurity and Welfare Regime in Asia，Africa and Latin A-merica:Social policy in Development Context．Cambridge．2004．

綜上所述，我們可以得出以下結(jié)論:威權(quán)政治體制、國家發(fā)展主義的意識形態(tài)，以及在經(jīng)濟全球化時代東亞普遍采取的外向型經(jīng)濟發(fā)展模式，是生產(chǎn)主義福利體制生成的重要政治經(jīng)濟背景。由于東亞福利體制采取的有限公民社會權(quán)利、以社會保險為主等一系列具體政策，往往能夠在經(jīng)濟快速增長、充分或接近充分就業(yè)、家庭在福利供給中的重要作用尚未受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)的情況下發(fā)揮較好的作用。換句話說，經(jīng)濟快速增長、充分就業(yè)與家庭的保證作用是東亞福利體制的實現(xiàn)條件。正因為東亞福利體制有以上諸多的制度背景與條件，其可持續(xù)性遭到普遍懷疑。從實踐層面看，東亞福利體制盡管比較好地適應(yīng)了東亞國家整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，尤其它對教育等社會投資的重視為這些國家的經(jīng)濟發(fā)展提供了持續(xù)的動力，但是對社會公平、公民基本社會權(quán)利等價值的漠視，對非正式制度安排——家庭福利的倚重，以及可能產(chǎn)生的經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等都構(gòu)成該體制不穩(wěn)定的隱患。2008年金融危機以來，社會經(jīng)濟變遷及公民福利期望的變化，都預(yù)示著“東亞生產(chǎn)主義福利體制”迫切需要調(diào)整。

四、東亞福利體制研究存在的不足

針對臺灣地區(qū)、韓國近十年來的福利改革所作的研究似乎給了我們一些暗示。對于這些改革，學(xué)界比較一致地注意到了其公民社會權(quán)利擴張的一面，不過解讀不盡相同。Peng＆Wang傾向于把這些改革解讀為東亞國家以福利國家為指向的改革，是福利國家在東亞的興起，①Peng，Ito ＆ Wong，Joseph．Growing out of the developmental state:East Asian Welfare Reform in the 1990s，http://www．er．uqam．ca/nobel/ceim/IMG/pdf/Ombres_Wong － Peng．pdf．Kim也暗含了這樣的判斷，而且他以韓國全民醫(yī)保政策發(fā)展為例，質(zhì)疑生產(chǎn)主義福利體制概念對于改革后韓國的適用性。和他們的福利國家指向的解讀不同，生產(chǎn)主義福利體制概念的支持者則普遍把這些改革解讀為體制內(nèi)部的變化，②Kim，Yeon－Myung．Beyond East Asian Welfare Productivism:The Experience of South Korea，2006年東亞社會政策國際會議會議論文集，北京師范大學(xué)，2006．如Kwon認(rèn)為韓國和臺灣地區(qū)正從選擇型發(fā)展主義福利向融合性發(fā)展主義福利變遷;Holliday則在其概念框架下將此解讀為從發(fā)展特殊型到發(fā)展普遍型的演進。③Holliday，Ian．East Asian Social Policy in the Wake of the Financial Crisis:Farewell to Productivism?Policy and Politics，2005，pp．145 － 162(18)．他們一致認(rèn)為，目前的改革并沒有對生產(chǎn)主義福利體制的根本原則——社會政策服從于經(jīng)濟目標(biāo)作出根本性調(diào)整。在這些并不一致的解讀中，我們可以發(fā)現(xiàn)目前東亞福利體制研究范式存在以下突出問題。首先，對福利國家體制與生產(chǎn)主義福利體制的判斷缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致討論基礎(chǔ)不一致，研究缺乏溝通性。一國的社會政策呈現(xiàn)哪些特征才可以稱其為福利國家?在東亞福利體制研究中，生產(chǎn)主義的核心特征即所謂社會政策服務(wù)于經(jīng)濟目標(biāo)該如何衡量?不明確這些問題，我們就沒有辦法對上面的爭議作出評論。只有清楚地界定了福利國家各體制類型以及生產(chǎn)主義福利體制的內(nèi)涵并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出核心指標(biāo)，我們才有可能知道何種解讀更貼近現(xiàn)實。其次，在清晰界定上述問題的基礎(chǔ)上，東亞福利體制研究有必要與福利國家體制研究相勾連。生產(chǎn)主義福利體制研究即便不能馬上給出生產(chǎn)主義福利體制是否孕育著福利國家體制的可能抑或是它本身就是對福利國家的可能替代的結(jié)論，但至少應(yīng)該對此有所關(guān)照。因為，這恰恰是東亞福利體制研究對福利理論研究的貢獻所在。最后，目前生產(chǎn)主義福利體制變化的研究只是停留在對變化的描述上，有關(guān)生產(chǎn)主義福利體制變遷的動力學(xué)規(guī)律性分析仍嫌不足。我們能夠從生產(chǎn)主義福利體制的政治經(jīng)濟學(xué)研究中了解到政治、經(jīng)濟、人口的變化都將推動著該福利體制的變化，但是這樣的變化究竟是如何發(fā)生的，促進變化的各要素會如何作用，生產(chǎn)主義福利體制在各種不同的情境下又會有怎樣不同的演進路徑?這些問題都有待以后的研究來解答。

C913．7

A

1003－4145［2012］03－0136－04

2011－12－26

樓蘇萍，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師、管理學(xué)博士，研究方向為社會政策。

本文是中國博士后科學(xué)基金項目(項目編號:20100481251)、山東省博士后創(chuàng)新項目(項目編號:200903094)、山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項目(項目編號:2009GN018)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)