云南省文山州動物衛(wèi)生監(jiān)督所 劉學(xué)劍

做好動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作，是保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、動物產(chǎn)品安全的重要手段和措施，是提升獸醫(yī)工作能力、維護(hù)公共衛(wèi)生安全工作的重要內(nèi)容。隨著人們生活質(zhì)量的提高和消費觀念的變化，對動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全要求不斷提高，對監(jiān)管工作也提出了更高的要求。面對動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作新形勢以及動物衛(wèi)生監(jiān)督工作政策性強、技術(shù)性強、涉及面廣、社會影響大等特點，如何創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制、增強監(jiān)管能力、提高監(jiān)管效率是各級獸醫(yī)行政部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督部門關(guān)注的熱點和重點。

一、創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制的意義

1.促進(jìn)和保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全的迫切要求

近年來，全球動物疫情防控形勢較為嚴(yán)峻，新的動物疫病不斷發(fā)生，傳統(tǒng)疫病的回升頻率有增大趨勢。面對國內(nèi)外這一嚴(yán)峻復(fù)雜的動物疫病防控形勢，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作作為有效防控重大動物疫病、促進(jìn)和保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全的主要措施，在當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督工作條件有限、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法手段不強的情況下，必須不斷創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制，建立健全“以監(jiān)促檢、以檢促免、免檢監(jiān)相結(jié)合”的運行管理機(jī)制，切實做好動物免疫、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、動物產(chǎn)品以及獸藥、飼料質(zhì)量安全監(jiān)管等工作，加大對養(yǎng)殖生產(chǎn)、隔離、屠宰加工、經(jīng)營儲藏、運輸?shù)然顒拥膭游镄l(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管執(zhí)法力度，不斷增強防控區(qū)域性重大動物疫情和產(chǎn)品安全事件發(fā)生的能力，才能有效保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全，促進(jìn)現(xiàn)代畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.促進(jìn)和保障動物產(chǎn)品消費安全的現(xiàn)實需要

動物產(chǎn)品質(zhì)量安全事關(guān)一個地區(qū)人民群眾身體健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。保障動物產(chǎn)品數(shù)量供給與產(chǎn)品安全始終是畜牧獸醫(yī)部門工作的最終目標(biāo)。借鑒應(yīng)用的新理念、新思想、新舉措，積極探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，督導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）完善養(yǎng)殖檔案，如實記錄商品飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，規(guī)范用藥、用料和防疫，建立動物養(yǎng)殖安全承諾制度和出欄保證制度；督導(dǎo)動物及其產(chǎn)品經(jīng)營、加工、流通等環(huán)節(jié)落實檢疫證明、出欄保證書等證明材料查驗制度和收購販運加工動物交易記錄制度；督導(dǎo)獸藥、飼料生產(chǎn)經(jīng)營戶落實誠信經(jīng)營、質(zhì)量承諾、購銷記錄等制度；強化動物產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫和市場監(jiān)督并重工作，建立動物產(chǎn)地準(zhǔn)出和產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度等措施的落實，實現(xiàn)從養(yǎng)殖、流通、加工、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，是當(dāng)前我國畜牧業(yè)生產(chǎn)存在著生產(chǎn)方式較落后、標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、動物防疫條件較差等情況下保障動物產(chǎn)品安全現(xiàn)實需要。

3.促進(jìn)和維護(hù)公共衛(wèi)生安全的重要措施

動物衛(wèi)生安全是公共衛(wèi)生安全的重要組成部分。據(jù)報道，世界上已證實的人畜共患病約有200多種，其中數(shù)十種曾在世界上許多國家區(qū)域性流行，對公共衛(wèi)生安全造成重大影響，如鼠疫、狂犬病、瘋牛病、口蹄疫、高致病性禽流感等。當(dāng)前，我國養(yǎng)殖業(yè)正處于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，動物衛(wèi)生、公共衛(wèi)生風(fēng)險不斷加大，國家和人民對保障動物產(chǎn)品安全，維護(hù)公共衛(wèi)生安全的要求不斷提高，因而動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作在促進(jìn)和維護(hù)公共衛(wèi)生安全中發(fā)揮著越來越重要的作用。創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)動物養(yǎng)殖條件的不斷改善，生產(chǎn)投入品和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的不斷提高，產(chǎn)品質(zhì)量實現(xiàn)可追溯，是實現(xiàn)國際社會倡導(dǎo)的“同一個世界，同一個健康”理念，將動物——人類——生態(tài)系統(tǒng)視為一個整體，積極應(yīng)對公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，促進(jìn)和保障公共衛(wèi)生安全的需要和重要措施。

二、創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制的途徑

創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制必須堅持日常監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合、違法懲戒與守法鼓勵相結(jié)合、誠信建設(shè)與教育宣傳相結(jié)合的原則以及嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求，創(chuàng)新監(jiān)管工作的方式和模式，增強監(jiān)管能力，提高監(jiān)管效率。

1.實行全過程監(jiān)管

全過程監(jiān)管是按照分類管理與分級指導(dǎo)結(jié)合、事前審批與事后監(jiān)督并重的原則，圍繞控制動物疫病、違禁物質(zhì)和獸藥殘留等關(guān)鍵點，以動物養(yǎng)殖、產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場準(zhǔn)入等環(huán)節(jié)的監(jiān)管為重點，對養(yǎng)殖生產(chǎn)、隔離、屠宰加工、經(jīng)營儲藏、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全實行全過程監(jiān)管方法，其中，對于養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，嚴(yán)格動物防疫條件審查，并依托掛牌獸醫(yī)、包片獸醫(yī)，建立掛牌獸醫(yī)對責(zé)任場、包片獸醫(yī)對責(zé)任片的定期巡回監(jiān)管制度，督導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)殖場戶建立動物養(yǎng)殖安全承諾制度和出欄保證制度，建立健全養(yǎng)殖檔案，如實記錄飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，規(guī)范養(yǎng)殖用藥、用料和防疫；對產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實產(chǎn)地檢疫申報制度以及按照檢疫項目、檢疫程序、檢疫標(biāo)準(zhǔn)到位，各種檢疫臺賬和記錄規(guī)范真實等要求，做好動物產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫和市場監(jiān)督工作，嚴(yán)禁應(yīng)免而未免動物、未掛標(biāo)或染疫動物出場出戶，無檢疫證明或無耳標(biāo)的動物不進(jìn)場屠宰，檢疫不合格產(chǎn)品不出場上市。同時，督導(dǎo)經(jīng)營、儲藏、運輸?shù)葮I(yè)主落實檢疫證明或出欄保證書等證明材料查驗制度和交易記錄制度，落實業(yè)主的動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全責(zé)任，做到憑證收購、憑證經(jīng)營，如實記錄購銷臺帳，實行產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場準(zhǔn)入和產(chǎn)區(qū)銷區(qū)聯(lián)動的全過程動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管。

2.實行風(fēng)險量化監(jiān)管

風(fēng)險量化監(jiān)管是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對養(yǎng)殖生產(chǎn)、隔離、屠宰加工、經(jīng)營、儲藏、運輸?shù)然顒迎h(huán)節(jié)實施“風(fēng)險分級、量化監(jiān)管”的動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管模式；是解決當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督及動物產(chǎn)品安全工作中監(jiān)管面廣、監(jiān)管對象復(fù)雜、執(zhí)法責(zé)任重、監(jiān)管難度大、執(zhí)法人員不足等問題的有效管理措施；是及時掌握轄區(qū)動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全狀況，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的安全風(fēng)險隱患并進(jìn)行預(yù)警，督促監(jiān)管對象落實主體責(zé)任，根據(jù)情況開展有針對性的改進(jìn)處置，以最大限度地控制和減少安全風(fēng)險，提高監(jiān)管工作有效性的重要手段。

風(fēng)險量化監(jiān)管中的“風(fēng)險分級”就是依據(jù)監(jiān)管對象的生產(chǎn)經(jīng)營基本條件、管理水平和規(guī)范程度，開展風(fēng)險評估，確定監(jiān)管對象的質(zhì)量安全風(fēng)險等級。通常將動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管對象的風(fēng)險級別分為A、B、C三級，其中A級監(jiān)管對象符合動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全要求，具有較強的安全控制能力，動物衛(wèi)生監(jiān)督量化評分在85分以上；B級監(jiān)管對象符合動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全要求，具有一般的安全控制能力，動物衛(wèi)生監(jiān)督量化評分為85～70分；C級監(jiān)管對象符合最基本的動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全要求，安全控制能力較弱，動物衛(wèi)生監(jiān)督量化評分在70分以下。“量化監(jiān)管”是在風(fēng)險分級的基礎(chǔ)上，明確A、B、C三個不同風(fēng)險級別的監(jiān)管頻率，實行跟蹤監(jiān)管、動態(tài)管理，重點強化對風(fēng)險大、隱患多的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)實施風(fēng)險管理，以提高監(jiān)管效率。對不同風(fēng)險等級監(jiān)管對象的監(jiān)督量化頻次，通常A級監(jiān)管對象為每3個月不少于1次，B級監(jiān)管對象每月不少于1次，C級監(jiān)管對象每月不少于2次。

3.實行監(jiān)管部門和監(jiān)管對象的雙向承諾制

雙向承諾制度就是監(jiān)管部門向監(jiān)管對象作出依法監(jiān)管、教育培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等監(jiān)管服務(wù)的承諾，監(jiān)管對象向監(jiān)管部門作出依法生產(chǎn)經(jīng)營、不經(jīng)營或使用違禁物質(zhì)、假劣獸藥飼料，不違規(guī)使用獸藥、飼料添加劑，不出售病害或未經(jīng)檢疫的動物及其產(chǎn)品，自覺接受監(jiān)督的承諾。這是當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督工作條件有限、人少事多、責(zé)任大的情況下，落實監(jiān)管對象的動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全主體責(zé)任，實現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)、風(fēng)險共擔(dān)，共同維護(hù)的有效監(jiān)管方法。因此，創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制就是要在實行全過程監(jiān)管、量化監(jiān)管工作中，通過動物衛(wèi)生監(jiān)督部門與規(guī)模養(yǎng)殖場、獸藥經(jīng)營戶、飼料生產(chǎn)經(jīng)營廠戶或動物屠宰加工經(jīng)營場戶等監(jiān)管對象簽訂雙向承諾責(zé)任書，明確雙方的責(zé)任與義務(wù)，建立健全雙向承諾制度，督導(dǎo)落實養(yǎng)殖場（戶）完善養(yǎng)殖檔案，如實記錄商品飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，建立動物養(yǎng)殖安全承諾制度和出欄保證制度。督導(dǎo)動物產(chǎn)品倉儲、經(jīng)營、加工場和流通等環(huán)節(jié)落實出欄保證書或檢疫證明等證明材料查驗制度和交易記錄制度，推進(jìn)動物衛(wèi)生誠信責(zé)任體系建設(shè)，提升被監(jiān)管對象誠信責(zé)任主體意識，促進(jìn)監(jiān)管工作由被動監(jiān)管到監(jiān)管對象的主動守信轉(zhuǎn)變。

4.實施動物產(chǎn)品可追溯管理

實施動物標(biāo)識及動物產(chǎn)品可追溯管理是促進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變的重大變革，是創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全機(jī)制的重要途徑。實施動物產(chǎn)品可追溯管理，要按照生產(chǎn)有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、質(zhì)量可追溯、責(zé)任可追究的基本要求，強化動物標(biāo)識及產(chǎn)品可追溯體系建設(shè)的相關(guān)軟硬件建設(shè)與管理，督導(dǎo)監(jiān)管對象建立完善相關(guān)制度以及養(yǎng)殖、交易檔案，強化基層人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格耳標(biāo)、識讀器、SIM卡、IC卡等追溯物資管理，完善信息采集和傳輸途徑，提高信息的上傳率，實現(xiàn)養(yǎng)殖、屠宰加工、運輸、市場全過程的質(zhì)量安全追溯。

三、創(chuàng)新動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管機(jī)制的保障措施

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)

創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，做好動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作，保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、動物產(chǎn)品消費安全和公共衛(wèi)生健康安全，是各級畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)切實履行政府社會管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。各級動物衛(wèi)生主管部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，落實責(zé)任，大力爭取各級黨委政府的高度重視和支持，建立和完善動物檢疫費返還、地方財政專項投入和爭取上級投入等多渠道經(jīng)費投入機(jī)制，落實好人員經(jīng)費以及監(jiān)督檢查、行政許可、行政強制、行政處罰、人員培訓(xùn)、動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志和體系建設(shè)等所需經(jīng)費，切實解決動物衛(wèi)生監(jiān)管工作中存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法等工作經(jīng)費不足的問題；建立健全動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管責(zé)任體系，落實好與涉及部門聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，落實動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任制、過錯責(zé)任追究制、執(zhí)法督查和稽查制等制度，落實管理相對人的安全主體責(zé)任承諾制，強化服務(wù)意識和責(zé)任意識，形成組織領(lǐng)導(dǎo)到位、監(jiān)管人員到位、措施到位的工作機(jī)制，確保安全監(jiān)管工作全面推進(jìn)。

2.加強監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)

按照建立健全職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系的要求，多方爭取支持，加大財政資金投入力度，加強辦公設(shè)施設(shè)備和執(zhí)法辦案、現(xiàn)場快速檢測、調(diào)查取證工具等儀器設(shè)備建設(shè)，加強隔離檢疫、無害化處理、可追溯體系建設(shè)和公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、信息化管理和應(yīng)對突發(fā)重大動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全事件的裝備水平。圍繞隊伍執(zhí)法能力提升和數(shù)量保障，綜合本地養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的需要，科學(xué)測算并積極請示爭取配備適應(yīng)工作需要的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的同時，按照“分級負(fù)責(zé)、突出重點、注重實效、形式多樣”的原則，優(yōu)化培訓(xùn)方式和途徑，通過集中研討學(xué)習(xí)、跟班學(xué)習(xí)、技能比武、案卷評查等形式，加大培訓(xùn)力度，加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員實施監(jiān)督檢查、行政強制、行政處罰、行政許可、突發(fā)事件應(yīng)急處置等具體行政行為的法律知識、執(zhí)法技能、職業(yè)道德教育培訓(xùn)，不斷提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員依法行政能力和行政執(zhí)法水平。并以“職責(zé)明確、行為規(guī)范、嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”的規(guī)范化管理要求為核心，建立健全各項工作規(guī)范化管理制度，加強隊伍作風(fēng)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法“六要六禁止”、“六不準(zhǔn)”的規(guī)定和畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法“六條禁令”，全面提高執(zhí)法隊伍依法行政的綜合素質(zhì)，做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

3.加強宣傳引導(dǎo)

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和傳播媒介的發(fā)展，一條短信、一個帖子、一則報道，對社會和公眾的影響越來越大，加強監(jiān)管對象的宣傳引導(dǎo)工作，提升輿論引導(dǎo)和應(yīng)對的工作能力，是新形勢下做到動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作的重要保障。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督部門要分級采取靈活多樣的措施與方式，積極利用廣播、電視、網(wǎng)站、報紙等媒介，深入開展法律法規(guī)以及動物產(chǎn)品安全知識的宣傳，加強對監(jiān)管對象的宣傳引導(dǎo)工作；采取集中培訓(xùn)指導(dǎo)與參觀學(xué)習(xí)相結(jié)合等措施加大對管理相對人的法律法規(guī)及相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)與指導(dǎo)工作，提高監(jiān)管對象的法律意識，增強質(zhì)量安全責(zé)任意識、風(fēng)險防范方法，提升安全生產(chǎn)經(jīng)營能力。

4.加強部門協(xié)作

動物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管工作涉及生產(chǎn)、經(jīng)營和流通等環(huán)節(jié)，涉及人員多，面廣量大，加強部門協(xié)作，合力推進(jìn)工作是關(guān)鍵。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督部門要切實建立健全動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，根據(jù)工作需要切實加強與動物疫病預(yù)防控制中心和畜牧技術(shù)推廣部門的合作，加強與工商、衛(wèi)生、公安、質(zhì)檢、商務(wù)等行政執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，形成執(zhí)法合力。加強對群眾舉報電話管理，保證群眾舉報、投訴渠道的通暢，依法加大對動物養(yǎng)殖、屠宰加工和流通環(huán)節(jié)，加強動物衛(wèi)生、獸藥、飼料產(chǎn)品安全監(jiān)管的執(zhí)法力度，嚴(yán)厲排擊逃避、抗拒防疫檢疫，運輸、加工、販賣病死動物及動物產(chǎn)品，違法違規(guī)經(jīng)營獸藥、飼料的不法行為，形成相互支持配合，共同推進(jìn)的良好氛圍。

5.加強工作痕跡化管理

隨著動物及動物產(chǎn)品大市場、大流通格局的形成，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要監(jiān)管的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，監(jiān)管對象不斷增加，動物產(chǎn)品安全事件突發(fā)性和偶然性的特點更加突出，這就決定了動物衛(wèi)生監(jiān)管工作的特殊性，也進(jìn)一步體現(xiàn)了保留工作痕跡的必要性和重要性。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步增強責(zé)任感，既要深入細(xì)致地做好每項執(zhí)法工作，又要高度重視并規(guī)范做好監(jiān)管工作的痕跡化管理工作，做到工作前有計劃、督查時有記錄、監(jiān)管服務(wù)對象有簽字、工作情況有臺賬、工作結(jié)束有總結(jié)，通過文字、圖片等資料形式使監(jiān)管工作的每一個重要步驟和環(huán)節(jié)都有記錄，有數(shù)據(jù)備案，有據(jù)可查，實現(xiàn)工作的可評、可考、可溯，確保監(jiān)管職責(zé)落實到位。