魏建森

（黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 開封 475004）

0 引言

20 世紀(jì)80年代以來，作為一種新型的政府管理工具，政府績效評估在我國各級政府相繼使用。目標(biāo)責(zé)任制是其主要載體，政府主導(dǎo)和內(nèi)部控制是其主要特征。世紀(jì)之交以來，隨著政府施政理念的變化，以公眾參與為主要特征的政府績效評估活動日益受到重視，強(qiáng)調(diào)以公民為中心、以公民滿意為政府績效的終極標(biāo)準(zhǔn)，評估過程中有公民的廣泛參與。

1998 年，沈陽市率先開展“市民評議政府”活動，其后南京市的“萬人評議機(jī)關(guān)”、珠海市的“萬人評政府”都產(chǎn)生了較大的影響?？v觀當(dāng)前我國各地開展的公眾參與政府績效評估活動，主要側(cè)重于對機(jī)關(guān)職能履行情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估。 其最常用的指標(biāo)是“政務(wù)公開”和“服務(wù)質(zhì)量”，其他內(nèi)容包括“黨風(fēng)廉政”、“執(zhí)法形象”、“服務(wù)態(tài)度”、“辦事效率”和“工作作風(fēng)”等。大部分地區(qū)所采用的指標(biāo)是以上這些指標(biāo)的綜合[1]。不可否認(rèn)，上述公眾參與的評估方式確實(shí)對轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建起到了積極的作用。然而，在這種評估方式下，雖然有時(shí)候各部門得分較高，但公眾對政府政策制定能力的質(zhì)疑一直不斷，對政策執(zhí)行結(jié)果的詬病仍不時(shí)見諸報(bào)端。

1 公共政策績效評估及公眾參與原則

1.1 公共政策績效評估的概念

公共政策績效評估即政策效果評估或政策影響評估，是對政策實(shí)際效果進(jìn)行的評估，反映的是政策是否達(dá)到了預(yù)期的效果、產(chǎn)生了哪些預(yù)期的和意料外的政策影響、成本收益情況如何等問題。 “公共政策績效評估是政府績效評估的一個(gè)重要組成部分，科學(xué)化、制度化的公共政策績效評估不僅反映政府制定和執(zhí)行公共政策的效率、效果和公平性，還決定和影響整個(gè)政府的績效?！盵2]公共政策績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性[3]。相比較而言，效果、效率等指標(biāo)可以用客觀數(shù)據(jù)來衡量，但公平性、回應(yīng)性必須要反映各利益相關(guān)方的主觀感受和切身體會，需要利益相關(guān)方的主觀評價(jià)。 這是對公共政策績效進(jìn)行全面、科學(xué)評價(jià)的必不可少的環(huán)節(jié)。 因此，如何加強(qiáng)作為利益相關(guān)方的社會公眾參與公共政策績效評估力度，是一個(gè)必須面對的問題。

1.2 公眾參與公共政策績效評估應(yīng)遵循的原則

公共政策的目標(biāo)是多元的，涵蓋效率、效益和公平等多種因素，其制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)也需要許多專業(yè)知識和技術(shù)的支撐，因而使公眾的參與存在若干技術(shù)障礙，明確各利益相關(guān)方的責(zé)任也有一定難度。 有鑒于此，現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)公眾有效參與公共政策績效評估應(yīng)遵循以下原則。

1.2.1 循序漸進(jìn)原則

公眾參與公共政策績效評估具有政策目標(biāo)多元化、評估標(biāo)準(zhǔn)多元化、政策后果影響復(fù)雜等特點(diǎn)，必須遵循循序漸進(jìn)的原則。 對公眾參與評估績效的政策，應(yīng)按照以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇：（1）公眾感受度高。 即選擇與公眾日常生活聯(lián)系緊密、公眾有切身體會、關(guān)注度高的政策進(jìn)行公眾參與績效評估活動。 （2）公眾參與可行性高。 即選擇政策目標(biāo)比較明確、政策績效信息較充足，所需專業(yè)知識較通俗、公眾易于理解，政策的成本收益比較容易測定的政策進(jìn)行評估。 根據(jù)以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，選定公眾參與評估的政策，可以取得較好的評估效果。

1.2.2 科學(xué)評估原則

在公眾參與政策績效評估時(shí)，應(yīng)特別注意科學(xué)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)。 “我們應(yīng)樹立科學(xué)的績效觀，在設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)時(shí)，既考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又考慮社會指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既看當(dāng)前的發(fā)展，又看長遠(yuǎn)的可持續(xù)的發(fā)展；既要看局部的利益，也要看整體和全局的利益；既要看經(jīng)濟(jì)總量的增長，又要看人民生活水平和生活質(zhì)量的提高?！盵4]因?yàn)橛行┱邔τ谡麄€(gè)社會或地區(qū)的長期發(fā)展可能是有益的，但在執(zhí)行初期，或許對于某一地方或部分公眾是不利的。 例如，政府為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)而采取的退耕還林、禁采禁伐政策，為整頓市容市貌而對沿街?jǐn)傌溸M(jìn)行的規(guī)范整頓工作，對國家和地方的長期發(fā)展是有益的，但在短期內(nèi)會影響某些地方和有關(guān)公眾的生活質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)利益。 在這里，評價(jià)政策績效優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是長期取得的收益大于付出的成本，同時(shí)要給予受影響的相關(guān)方一定的補(bǔ)償，應(yīng)以強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀作為政策績效評估的首要標(biāo)準(zhǔn)，推動經(jīng)濟(jì)與社會更好、更快地發(fā)展。

1.2.3 多元評估原則

政策相關(guān)方包括3 類人：一是參與政策制定和執(zhí)行的人員，二是其利益與被評估的政策有直接或間接關(guān)系的人，三是對政策表示強(qiáng)烈關(guān)注的人[5]。 明確政策相關(guān)方對政策評估的責(zé)任非常重要，有助于政策評估者的確定。 相對來說，第一和第三種相關(guān)方易于明確。 對于第二種，因受政策影響的利益相關(guān)者眾多，相關(guān)公眾的界定過程較為復(fù)雜。 因?yàn)橐豁?xiàng)政策實(shí)施后，其影響往往涉及社會生活的許多方面，可能會產(chǎn)生許多事先沒有估計(jì)到的結(jié)果。 因此，應(yīng)當(dāng)做到以幾點(diǎn)：（1）在評估政策之前，必須了解制定此項(xiàng)政策的初衷是為了解決什么問題，它的預(yù)期目標(biāo)是什么，在實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的同時(shí)，又會產(chǎn)生哪些預(yù)期外的績效和影響。 （2）要科學(xué)分析政策實(shí)施的效果以及影響群體，只有那些利益相關(guān)方和政策影響對象，才能成為真正意義上的具體政策評估主體，應(yīng)給予他們足夠的知情權(quán)和評估參與權(quán)。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)在對它的開發(fā)合作項(xiàng)目所做的評估中，對重要的利益相關(guān)者進(jìn)行了界定，把其分為目標(biāo)群體，直接受益者，直接管理者，資源提供者，外部咨詢顧問、供應(yīng)商以及其他對計(jì)劃/項(xiàng)目提供支持的人或機(jī)構(gòu)，在本計(jì)劃/項(xiàng)目環(huán)境中可能受到計(jì)劃/項(xiàng)目結(jié)果影響或?qū)ζ涓信d趣的其他機(jī)構(gòu)6 種[6]，可供參考。 （3）政策評估主體應(yīng)涵蓋所有受政策影響的利益相關(guān)方，不僅要包括直接利益相關(guān)方，還要包括受政策間接影響的相關(guān)方；不僅要包括持正面評價(jià)意見的利益相關(guān)方，還要包括持負(fù)面評價(jià)的利益相關(guān)方。 （4）應(yīng)平等對待所有的利益相關(guān)方，尤其是對于弱勢群體，要尊重他們的話語權(quán)，通過一定的程序，選出他們的代言人。 代言人未必屬于這個(gè)階層，關(guān)鍵是要有為他們代言的能力和意愿，當(dāng)政策結(jié)果影響他們的利益時(shí)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出調(diào)整意見。

2 保障公眾有效參與公共政策績效評估機(jī)制的建設(shè)

2.1 構(gòu)建內(nèi)外相結(jié)合的多元化評估機(jī)制，全面評估政策績效

（1）在我國現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，社會公眾具有參與意識弱、參與能力低、獲取政府績效信息渠道窄等不足之處，而且短期內(nèi)難以有較大的改觀。 因此，必須發(fā)揮人大和政協(xié)在政策績效評估中的作用，形成人大、政協(xié)和社會公眾結(jié)合的外部評估主體。 人大不僅可以監(jiān)督政府職能的履行、公共服務(wù)的提供以及政府制定的公共政策的績效，而且他們還具有參與能力強(qiáng)、獲取信息渠道多、與公眾聯(lián)系緊密等自身優(yōu)勢。 政協(xié)可以發(fā)揮參政議政的作用，加強(qiáng)與民主黨派、無黨派人士的聯(lián)系，協(xié)調(diào)和了解各民主黨派及各界人士的意見，對政策的績效進(jìn)行反饋和評判。 尤其是人大，應(yīng)加快建立、健全有關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)公共政策績效評估的規(guī)范化、程序化。

（2）范柏乃認(rèn)為，政府績效包括行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等六個(gè)方面[7]。 據(jù)此看來，不同公共政策的績效，其內(nèi)涵是不同的。 因此，由不同主體從多個(gè)角度實(shí)施的“360 度”全方位評估是保證對政策績效進(jìn)行全面把握的重要保證。 第一，對反映政策績效的客觀性、可量化的指標(biāo)，如人均GDP 增長、環(huán)境污染情況等，應(yīng)以內(nèi)部評估為主，以政府工作人員為主體。 這樣，可以充分發(fā)揮內(nèi)部評估信息獲取方便、擁有相關(guān)的專業(yè)知識和統(tǒng)計(jì)手段等優(yōu)勢。 相關(guān)專家、人大和政協(xié)人員可參與其中，而普通社會公眾由于缺乏相關(guān)的信息和專業(yè)知識，難以發(fā)揮作用，可作為輔助力量。 第二，對反映政策績效的主觀性指標(biāo)，如公眾生活水平、教育醫(yī)療情況、社會治安狀況等滿意度指標(biāo)，在合理確定利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，應(yīng)主要通過以利益相關(guān)公眾、人大和政協(xié)人員為評估主體的外部評估方式來進(jìn)行。 綜合內(nèi)、外這兩種主體的評估結(jié)果，可以對政策績效做出全面科學(xué)的評估，為其進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整提供準(zhǔn)確的依據(jù)。

2.2 構(gòu)建評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)政策績效激勵(lì)和問責(zé)

（1）加強(qiáng)政府部門和公眾的信息溝通，提高政府對政策績效評估的回應(yīng)性。 通過把政策績效評估的結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)部門，使政府官員能全面了解公眾對政策的真實(shí)評價(jià)，發(fā)現(xiàn)政策中存在的差距和主要問題。 通過媒體對公眾反映的問題作出解釋，求得公眾的理解和支持。 更重要的是，及時(shí)拿出進(jìn)一步改進(jìn)政策的決心和方案，使公眾認(rèn)識到自己的參與是有價(jià)值的。 公眾并不是苛求一個(gè)完美無缺的政府，他們關(guān)注的是政府對自己參與行動的重視和改進(jìn)管理的誠意。 政府科學(xué)、認(rèn)真地分析并努力解決公眾反映的問題，改進(jìn)自己的工作，會推動政府和公眾的良性互動，有助于提高政策績效。

（2）將相關(guān)公眾對政策績效評估的結(jié)果與官員問責(zé)制結(jié)合起來，使公共政策的制定更加慎重，提高政策制定質(zhì)量。 在缺乏硬性約束的情況下，政策制定難免缺乏長遠(yuǎn)考慮和全面規(guī)劃，比較隨意，經(jīng)常朝令夕改。 因此，僅有輿論的壓力是不夠的，還必須有相應(yīng)的制度約束，將相關(guān)公眾對政策績效的評價(jià)體現(xiàn)在政府總體的績效評價(jià)中，與官員問責(zé)制相結(jié)合，使其與官員獎(jiǎng)懲、官員任用和資源配置聯(lián)系起來。 這樣才能把對政府官員的壓力轉(zhuǎn)化為其改進(jìn)工作、 提高政策制定、執(zhí)行質(zhì)量的動力，使各級政府在公共政策的制定、執(zhí)行過程中不僅考慮經(jīng)濟(jì)效益和效率，而且注重公平性和回應(yīng)性，關(guān)注各相關(guān)方的利益均衡，以提高公眾對公共政策的認(rèn)同度，促進(jìn)政府制定、執(zhí)行政策能力的提高，使公共政策能夠真正服務(wù)社會、為公眾謀利益。

2.3 完善政策制定端的公眾參與機(jī)制，提高公眾對政策績效的滿意度

在我國現(xiàn)行的政策制定體制下，政府官員是公共政策制定和執(zhí)行的主體，同時(shí)也是自利的“經(jīng)濟(jì)人”。 在以GDP 為主要政績考核指標(biāo)的現(xiàn)狀沒有根本改觀的情況下，當(dāng)前我國政策制定和執(zhí)行中往往更多反映某些強(qiáng)勢集團(tuán)的利益，“管制俘獲”（指被管制企業(yè)通過賄賂政府官員等手段，使管制者成為被管制者的“俘虜”，并參與其共同分享壟斷利潤的活動）現(xiàn)象屢有發(fā)生，廣大社會公眾的利益訴求在政策中難以得到充分反映，公眾對政策績效的滿意度較低。 因此，必須杜絕為評估而評估的傾向，不能把評估活動變成“作秀”，要把績效評估與政府治理過程結(jié)合起來，尤其是要加強(qiáng)公眾對政策制定過程的參與。 政府應(yīng)切實(shí)把民眾本位作為公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能的回歸，以公共性和公平性作為政策制定的基本原則。 “中國地方政府創(chuàng)造了不少便利公民參與立法和行政決策的制度，這些制度包括：聽證會制度、公眾意見征集制度、領(lǐng)導(dǎo)干部群眾接待日制度、民主懇談制度、基層民主協(xié)商制度、重大事項(xiàng)公示制度、社情民意反映制度，等等?！盵8]但現(xiàn)實(shí)中各地屢現(xiàn)的“聽證專業(yè)戶”，又使人們對公眾參與政策制定的有效性打上了巨大的問號。公眾對政策制定的參與如此“被代表”，公眾對政策績效的滿意度又怎能提高呢？ 當(dāng)務(wù)之急是在相關(guān)制度的執(zhí)行過程中制定嚴(yán)謹(jǐn)、有效、具有可操作性的運(yùn)作程序，切實(shí)將保障民主決策、民主監(jiān)督的相關(guān)制度落到實(shí)處，強(qiáng)化政策制定端的公眾監(jiān)督和公眾參與，約束各級官員的行為，杜絕政策制定過程中公權(quán)力被濫用，最終提高公眾對政策績效的滿意度。

3 結(jié)語

公共政策績效評估本身就是一個(gè)復(fù)雜的過程，受政策影響的社會公眾是其重要的評估主體。 在建立社會主義法制社會和“以人為本”的和諧社會的時(shí)代背景下，必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、科學(xué)、多元的評估原則，不斷探索完善公眾參與政策績效評估的有效機(jī)制。 只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)公共政策的效率、效益和公平，促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。

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