康貞花

（延邊大學 法學院，吉林延吉 133002）

論行政調查中被調查人的權利保護

康貞花

（延邊大學 法學院，吉林延吉 133002）

行政調查是現(xiàn)代社會行政機關為實現(xiàn)行政目的所運用的必不可少的重要手段之一，在行政管理領域越來越發(fā)揮著重要的作用。在實踐中行政調查權的行使缺乏規(guī)范，存在相當大的任意性，一些行政機關只顧追求行政效率，忽視對被調查人權利的保護，致使被調查人的權利頻頻被侵犯。因此，應通過進一步完善行政調查的立法、規(guī)范行政調查的程序、完善行政調查的行政救濟制度等路徑，保護被調查人的合法權利，從而達到行政調查權實現(xiàn)與被調查人權利保護的平衡。

行政調查；被調查人；權利保護

現(xiàn)代社會是信息社會。“在現(xiàn)代行政中，行政調查作為行政機關獲取信息、取得作出行政決定的證據的基本手段，幾乎構成了所有行政決定的必經程序和處置前提?！盵1]在行政調查的過程中為了盡快地達到行政目的，確保行政調查的效率就成為一個重要的問題。但是無論是強制性的行政調查還是非強制的行政調查，如僅僅追求行政調查的效率性，忽視對被調查人權利的保護，被調查人的權利可能會受到侵犯，如行政機關在行政調查的過程中侵犯被調查人的經營自主權，泄露被調查人的個人信息，從而給被調查人帶來不良的影響。因此，在行政調查的過程中注重保護被調查人的權利，對于保證行政調查的合法性和合理性，避免違法或不當?shù)男姓{查可能給被調查人帶來的不利影響及損害，從而提高公眾對行政調查行為的信賴程度，都具有重要的意義。

一、行政調查中被調查人權利被侵犯的主要表現(xiàn)

（一）行政調查中泄露被調查人個人信息。

隨著電腦、衛(wèi)星通訊等現(xiàn)代通訊技術的發(fā)達，信息的重要性及其對個人生活和社會生活的影響力已經不能與過去同日而語。行政機關為了完成行政任務，就必須通過行政調查掌握相應的信息，因此有學者認為，“凡有行政管理權者概有調查權。”[2]（p307）實施行政調查的目的，一方面是行政機關為達到行政目的。另一方面應是為保護被調查人的權利。然而。行政調查權的廣泛性同時也意味著被調查人權利受侵犯可能性也越來越大。一般來說提起對權利的侵害就會聯(lián)想到帶有命令、強制等特征的權力性行政行為，而從形式上來講行政調查只是行政機關作出行政決定的一個階段，屬于非權力性行政活動，因此，從表面上看在行政調查階段并無可能侵犯被調查人的權利。但是，行政機關將行政調查過程中獲取的“信息披露可能給企業(yè)帶來很高的收益，也可能帶來很高的成本，甚至導致企業(yè)的停業(yè)和破產”。[3]（p100）在食品安全、藥品安全等領域的行政調查尤為如此。而對于公民個人來講，隱私權、名譽權、人身自由權及財產權等，均有可能受到行政機關違法或不當?shù)匦孤缎姓{查中獲取的信息行為的侵害。

（二）重復調查現(xiàn)象嚴重，加重了被調查人的負擔。

如在實踐中對于同一或者是類似的行政調查事項，企業(yè)往往要接受多個行政機關的調查，或者要接受同一個行政機關的多次調查，對各類行政機關重復提供各種材料。如對食品安全問題的行政調查，我國的衛(wèi)生、工商、農業(yè)、質檢、商務、進出口檢疫、藥檢、海關等將近10個行政機關都有相應的權限。因此，企業(yè)如被懷疑生產有安全問題的食品，就要接受上述多個部門的調查，而上述近十個部門的行政調查內容都是一致的，即企業(yè)是否生產了有安全問題的食品。此外，在行政調查的過程中，一些行政機關還要求企業(yè)支付調查費用，這就加重了企業(yè)的負擔。重復的行政調查一方面干擾了企業(yè)的正常生產經營活動，增加了企業(yè)負擔，另一方面造成了行政機關的人力、物力、財力的浪費，從而增加了行政成本，降低了行政調查的效率，也降低了行政相對人對行政調查行為的信賴程度。

（三）行政調查中侵犯被調查人的程序性權利。

在行政調查的過程中，被調查人應享有充分的陳述權、申辯權以及獲得行政救濟的權利。被調查人在享有上述權利的過程也是其參與行政調查的具體體現(xiàn)。而在實踐中行政機關運用的行政調查的手段主要有要求被調查人出示資料和出席陳述、出入檢查、抽樣調查、鑒定等。而這些行政調查手段往往帶有強烈的權力色彩，特別是有可能對被調查人作出不利行政決定的行政調查尤為如此。如行政機關在作出行政處罰或行政強制決定之前的行政調查過程中，一些行政機關忽視被調查人的協(xié)力能力，不注意聽取被調查人的陳述和申辯，被調查人往往只是被動地接受行政調查，因此行政調查中所收集的信息就有可能不準確甚至是錯誤的，那么行政機關依據調查結論作出的行政決定就帶有很大的隨意性。這樣的行政調查程序表面上看體現(xiàn)了行政效率原則，實際上增加了行政成本。因為被調查人對于這樣的行政決定往往不服，有可能提起行政復議或行政訴訟，這既增加了被調查人的負擔，也降低了行政效率。行政調查中如果僅僅靠行政機關非常單一的權力性調查手段，不利于圓滿完成行政任務，做到“良好的行政”。如果在行政調查的過程中賦予被調查人更多的程序性權利，就可能得到被調查人的積極協(xié)助和配合，更有利于保證所收集信息的準確性，進而其依據行政調查結論所作出的最后的行政決定也有可能是合法、合理的。

二、行政調查中被調查人權利被侵犯的原因分析

行政機關行使行政調查權力是其實現(xiàn)行政目的，維護公共利益的需要。如在食品安全領域的行政調查，主要就是為了保護公眾的身體健康和生命安全，在這一點上是與公眾的權利是一致的。但是在行政調查中行政調查權力與被調查人權利的沖突是不可避免的，其理由如下：

（一）行政調查的立法不完善。

目前我國沒有統(tǒng)一的行政調查法，也沒有統(tǒng)一的行政程序法，有關行政調查的立法散見于各單行的行政法律法規(guī)中，如《稅收征收管理法》、《消防法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《食品安全法》、《產品質量法》等。從這些行政法律、法規(guī)對行政調查的規(guī)定來看，除稅收法律法規(guī)和消防管理法律法規(guī)對行政調查規(guī)定得比較詳細以外，多數(shù)法律法規(guī)都存在著重實體、輕程序，注重行政調查權力、忽視被調查人權利等問題。此外，一些個別法律連對行政機關實施行政調查的最低限度的要求都沒有作出規(guī)定，從而導致“保障行政調查權實現(xiàn)的罰則、強制力的使用基本上不受授權明確性原則、比例原則的約束，行政機關自由裁量權過大，行政調查權的運用甚至在部門利益的驅使下變成對企業(yè)和公民的‘合法傷害權’。”[4]我國已有行政調查的規(guī)定分散、不統(tǒng)一，行政調查立法還不成體系。這種狀況直接造成了實踐中行政調查權的隨意性和無序性，被調查人權利無法得到保障。此外，對個人信息的保護研究作為民法的重要研究課題，受到了民法學界的高度關注，但是“總的來講，對于行政調查中個人信息安全的保護，從立法層面上來講，我國基本上是一片空白。”[5]因而根本談不上對行政調查中對被調查人個人信息的保護問題。

（二）行政機關過度重視行政調查手段的管制性。

行政調查是行政機關收集為完成行政任務所必須的各類信息的一種行政管理方式。實踐中一些行政機關工作人員的頭腦中仍存在“官本位”的思想，因此他們把行政調查僅僅視為一種行政機關為完成行政任務而采用的管制手段，僅僅把被調查人作為行政調查的客體。而管制“是中國傳統(tǒng)計劃經濟的產物，僅僅強調對上負責，因此屬于人治的管理模式?！盵6]我國關于行政調查的相關法律法規(guī)中處處體現(xiàn)著管制思想。如我國《產品質量法》第18條第1款規(guī)定：“縣級以上產品質量監(jiān)督部門根據已經取得的違法嫌疑證據或者舉報，對涉嫌違反本法規(guī)定的行為進行查處時，可以行使下列職權：（1）對當事人涉嫌從事違反本法的生產、銷售活動的場所實施現(xiàn)場檢查；（2）向當事人的法定代表人、主要負責人和其他有關人員調查、了解與涉嫌從事違反本法的生產、銷售活動有關的情況；（3）查閱、復制當事人有關的合同、發(fā)票、帳簿以及其他有關資料；（4）對有根據認為不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的產品或者有其他嚴重質量問題的產品，以及直接用于生產、銷售該項產品的原輔材料、包裝物、生產工具，予以查封或者扣押?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，我國《產品質量法》關于產品質量的行政調查，只規(guī)定了行政機關的權力，未規(guī)定行政機關的義務，更未規(guī)定被調查人的程序性權利，體現(xiàn)出很強的計劃經濟時代的“管理法”的特點，與我國建設服務型政府的要求不相適應。行政調查也是政府服務于社會公眾的一種公共服務方式。行政調查既然作為一種公共服務方式，就必然要求被調查人積極參與其中，通過被調查人的參與來更好地完成行政任務。

（三）對行政機關及其工作人員的監(jiān)督制約機制不完善。

我國已經形成了以國家權力機關、司法機關、專門行政監(jiān)督機關及國家系統(tǒng)以外的個人和組織為中心的一系列外部監(jiān)督機制。除了外部監(jiān)督以外，行政機關內部的自我監(jiān)督制度也逐步得以完善，這對督促行政機關工作人員依法實施行政調查起到了一定的促進作用。但是“尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調互動、科學高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制和規(guī)范的責任追究制度，往往出現(xiàn)監(jiān)督機制運轉不靈、監(jiān)督疲軟、監(jiān)督不到位、監(jiān)督權虛置、救濟渠道不暢等問題。”[7](p332)行政調查作為一種具體的行政執(zhí)法手段同樣存在著監(jiān)督機制運轉不暢的問題，從而成為引發(fā)行政調查亂作為或不作為等問題的重要原因之一。近年來我國經常發(fā)生的食品安全事件如“三鹿奶粉事件”等充分反映了在食品安全等領域行政調查的缺位及對行政調查的監(jiān)督不足。

三、行政調查中保護被調查人權利的路徑

當前隨著我國建設服務型政府，行政活動的領域越來越擴大，隨之行政調查權力也有膨脹和擴大的趨勢。在沒有完善的對被調查人的權利保護機制的情況下，行政調查中被調查人的權利被侵害的可能性也會越來越大，因而必須加強對被調查人的權利保護。為此，行政機關必須慎重地行使行政調查權力，其權力行使應嚴格遵守法律保留原則、比例原則。無論是給被調查人的權益造成損害的行政調查行為是違法的還是合法的，被調查人的權利都應得到相應的救濟?；谏鲜隼砟?，應通過以下路徑保護行政調查中被調查人的權利。

（一）完善行政調查的相關立法。

從世界各國關于行政調查的立法模式來講大體上有三種模式。第一種是以美國和德國為代表的在行政程序法中規(guī)定行政調查的一般事項，并且對于“稅務調查”等比較專門的領域排除“行政程序法”的適用，由單行法規(guī)制相關事項的模式。第二種是以日本為代表的分散立法的模式，即未在行政程序法中規(guī)定行政調查，有關行政調查的規(guī)定散見于各單行的行政法律法規(guī)。第三種是以韓國為代表的，統(tǒng)一立法的模式。韓國于2007年5月17日制定了《行政調查基本法》，并于2007年8月18日開始實施。韓國《行政調查基本法》共分為6章29條，是關于行政調查的一般法律，對所有行政調查應遵循的一般原則、程序及行政調查的方法作出了統(tǒng)一的規(guī)定。我國行政調查的立法模式類似于日本的做法，即有關行政調查的規(guī)定散見于各單行的行政法律法規(guī)。但是日本與我國的不同之處是，日本的單行行政法律法規(guī)對行政調查的規(guī)定非常完善，各部門行政領域的行政調查制度運行情況良好。而從我國單行行政法律法規(guī)對于行政調查的規(guī)定來看，比較原則、可操作性差。在目前我國既沒有統(tǒng)一的行政程序法也沒有統(tǒng)一的行政調查法的情況下，保護行政調查中被調查人權利的當務之急就是加大力度修改單行法律法規(guī)關于行政調查的規(guī)定。在單行行政法律法規(guī)的修改中其重點應放在對行政機關的行政調查權的規(guī)制，應對調查的權限、調查的范圍、調查的主體、調查的對象及調查的程序及違反行政調查程序的法律后果等作出明確的規(guī)定。此外，我國還應抓緊制定《個人信息保護法》和《行政程序法》，使之與各單行的行政調查法律法規(guī)相互配套，從而彌補立法空白。通過上述立法，應督促行政機關在處理、使用或公開在行政調查中取得的信息時，注意保護被調查人的合法權利。

（二）規(guī)范行政調查的程序。

行政調查程序的不規(guī)范是當前我國行政調查制度中存在的主要問題之一。在行政調查中若強調為作出行政決定所要經過的事前程序，行政調查就可以看做是行政程序的一個環(huán)節(jié)，屬于非權力性行政活動。而根據我國現(xiàn)行的制度不能對非權力性行政調查行為提出救濟，即被調查人不能通過行政復議或行政訴訟的途徑救濟其權利，被調查人只能對依據行政調查結論作出的最后的行政決定，才能提起行政復議或行政訴訟。而被調查人的權利僅僅通過事后的權利救濟手段進行保護，不利于確保對其權利保護的實效性，因而對被調查人權利的行政程序上的保護就尤為重要。一般來說我國行政調查的程序主要包括表明執(zhí)法身份、事前通知并說明理由、審查與決定等環(huán)節(jié)。在行政調查的各程序環(huán)節(jié)中應注重保障被調查人行使充分的程序性權利。

1.完善表明執(zhí)法身份程序。

行政機關的執(zhí)法人員在實施行政調查之前，必須先向被調查人表明身份。在我國很多行政法律法規(guī)都對表明身份的程序作出了規(guī)定。我國《行政處罰法》第37條第1款規(guī)定：“行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協(xié)助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄?！蔽覈抖愂照魇展芾矸ā返谖迨艞l規(guī)定：“稅務機關派出的人員進行稅務檢查時，應當出示稅務檢查證和稅務檢查通知書，并有責任為被檢查人保守秘密；未出示稅務檢查證和稅務檢查通知書的，被檢查人有權拒絕檢查?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，我國行政法律法規(guī)雖然規(guī)定了表明身份是行政調查的一個環(huán)節(jié)，也規(guī)定了行政機關不表明身份的法律后果，但是對于表明身份這一環(huán)節(jié)的具體程序或具體要件沒有規(guī)定。因此，單憑行政機關工作人員的執(zhí)法證件能否保證行政調查的合法性值得商榷。為了解決上述問題，韓國的做法是在其《行政調查基本法》中明文規(guī)定了表明身份的具體要件，即在表明身份的同時向被調查人提供出席要求書、報告要求書、提出資料要求書及出入現(xiàn)場調查書等，從而確保行政調查的合法性，提高被調查人對行政調查的預測可能性。借鑒國外的做法，我國也應積極完善表明身份這一環(huán)節(jié)的規(guī)定，從而進一步規(guī)范行政調查行為。

2.完善事前通知及說明理由程序。

行政機關在實施行政調查之前，應事先將附有調查的目的、調查內容、調查時間和場所及調查理由的行政調查事前通知書送達給被調查人?！斑@是被調查人對政府享有知情權的內在要求，其有助于取得被調查人的積極協(xié)助，提高調查效率，同時也可以防止行政機關濫用調查權。”[8](p196)而從實踐來看，行政機關往往在未對被調查人事先通知的情況下，對其進行突然襲擊式調查，這顯然不利于保護被調查人的權利。因此，在行政調查中應遵循英國行政法上的自然公正原則。自然公正原則包括兩個要求，一是“自己不為自己的法官”，即由不具有偏見的中立機構進行公平審理。二是“聽取對方意見”，即在作出不利決定之前必須聽取對方意見。除行政調查非常緊急的情況以外，應將事前通知作為行政調查的一個重要環(huán)節(jié)加以規(guī)定。被調查人如對事前通知書有異議，可對行政機關提出異議。行政機關如認為被調查人的異議成立，可以將異議反映在行政調查之中。

3.完善審查與決定程序。

首先，行政調查進入具體審查的環(huán)節(jié)時應注重保障被調查人行使陳述權和申辯權，無論審查過程中是否舉行聽證會，都應該保證被調查人對所調查的內容進行充分的陳述和申辯，如果案件比較重大需要舉行聽證時，應充分參考聽證的結果，做出最后的調查結論。其次，應賦予被調查人接受專家協(xié)助的權利。被調查人可以讓具有法律、會計等專門知識的相關專家，在其接受行政調查的過程中到場或陳述意見。再次，賦予被調查人對行政調查過程的錄音權。如根據美國稅法的規(guī)定，納稅人可以對事先通知的稅務調查機關的稅務調查內容進行錄音，如由稅務調查機關對調查內容進行錄音，可以拿到錄音副本。賦予被調查人錄音權，有利于監(jiān)督行政機關嚴格按照調查范圍進行調查，保護被調查人的權利。此外在作出行政調查結論后應及時反饋給被調查人，并告知其權利救濟的途徑，以便被調查人根據調查結果對行政機關后續(xù)的行政行為和決策做出預期。行政調查程序結束后，行政機關也應注意保護在行政調查中所收集到的被調查人的相關信息。

4.確立共同調查程序。

為了監(jiān)督行政機關通過實施共同調查，避免對同一或類似事項進行重復調查，進一步減輕被調查人的各種負擔，可借鑒韓國《行政調查基本法》的規(guī)定,確立共同調查程序。首先，韓國《行政調查基本法》第4條確立了共同調查的原則,即規(guī)定行政機關對類似或同一事項應通過實施共同調查避免重復調查。其次，韓國《行政調查基本法》第4條明確規(guī)定了允許實施共同調查的情形。第一種情形是在出現(xiàn)一個行政機關內部兩個以上的部門對同一或類似的業(yè)務領域，以同一被調查對象進行行政調查時，應實施共同調查。第二種情形是不同的行政機關根據總統(tǒng)令確定的領域，對同一調查對象實施行政調查時，應實施共同調查。再次，韓國《行政調查基本法》第15條規(guī)定了限制重復調查。即規(guī)定行政機關首長在實施定期或隨時調查時，不得對同一案件的同一調查對象再進行調查。但是該行政機關確已掌握了已接受過行政調查的對象，具有違法嫌疑的新的證據的情形除外。

（三）完善行政調查的行政救濟制度。

對被調查人權利的立法和程序保護屬于事前和事中保護的路徑，被調查人如認為通過事前和事中保護路徑其權利沒有得到保護，就應該尋求事后的救濟手段。實踐中行政調查案件主要有身份查驗案件、收容審查和留置盤問案件、扣押車輛案件、證據保全案件、對住宅和場所的檢查案件、行政調查信息公開案件、行政調查賠償案件和不作為行政調查案件。上述案件中的行政調查可以分為兩類，一是非權力性行政調查行為，身份查驗案件、收容審查和留置盤問案件、扣押車輛案件、證據保全案件、對住宅和場所的檢查案件屬于此類行政調查。二是權力性行政調查行為。行政調查信息公開案件、行政調查賠償案件和不作為行政調查案件屬于此類行政調查。由于這兩類行政調查行為具有不同的特點，而且根據我國現(xiàn)行的立法，能夠納入行政復議的范圍和行政訴訟的受案范圍的行政機關的行為，特別強調其成熟性、處分性，因而其救濟途徑也不同。首先，如果認為一個行政調查行為是非權力性的，即它是行政機關作出行政決定的一個前提，被調查人對行政調查本身不能提起行政復議或行政訴訟。但是依據前述非權力性的行政調查行為作出的后續(xù)的行政決定不服，可以提起行政復議或行政訴訟。其次，權力性行政調查行為應認為是行政行為的一種，被調查人對此類行政調查不服，可以直接提起行政復議或行政訴訟。實踐當中人民法院已經受理過被調查人不服此類行政調查提起訴訟的案件。如果被調查人認為違法的行政調查行為給其造成了實際損失，還可以提起行政賠償。以上的行政復議、行政訴訟及行政賠償?shù)染葷緩降那疤岫际且蜻`法的行政調查行為引起的，而在實踐中合法的行政調查行為也有可能侵犯被調查人的權利，如行政機關以公共利益為目的征收土地之前，對土地的測量或調查引起的損失應由行政機關補償給被調查人，由此引發(fā)的爭議，被調查人也可以提起行政復議或行政訴訟。

總之，在保證行政調查的合法性，提高行政調查的效率的同時對被調查人的權利給予合法、正當?shù)谋Ｗo是在行政調查中不容忽視的一個重要問題，是實現(xiàn)社會公正的必然要求。因此，加強被調查人權利的保護，這將是在今后的立法和實踐中應予以重點關注的一個問題。只有通過行政調查的立法、程序及行政救濟環(huán)節(jié)，即通過事前、事中、事后的控制手段，全方位地規(guī)范和限制行政調查行為的實施，才能提高被調查人權利保護的實效性，被調查人權利才有可能得到充分的保護。

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1003-8477（2012）01-0159-04

康貞花（1974—），女，延邊大學法學院副教授，吉林大學法學院2009級憲法學與行政法學專業(yè)博士生。

責任編輯 勞志強