陳彥超，曹媛媛

(沈陽工業(yè)大學思想政治理論課教學科研部，沈陽 110870）

黨內監(jiān)督模式新探

陳彥超，曹媛媛

(沈陽工業(yè)大學思想政治理論課教學科研部，沈陽 110870）

中國共產黨黨內監(jiān)督體制經歷長時期的發(fā)展，目前已經形成了以各級黨委為直接領導，以黨內專門監(jiān)督機關為工作中心，以廣大黨員的群眾監(jiān)督為基礎的監(jiān)督模式。這種模式與社會的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相結合，以其特有的先進性對加強我國社會主義民主政治建設、增強和提高黨的執(zhí)政能力建設以及拒腐防變起到了重大作用。但是，這種模式在實際運行中也面臨著種種挑戰(zhàn)。從黨內監(jiān)督模式現(xiàn)存的問題和面臨的挑戰(zhàn)入手進行分析，進而提出構建完善的黨內監(jiān)督新模式的設想。

中國共產黨;黨內監(jiān)督;黨代會監(jiān)督;紀檢監(jiān)督;群眾監(jiān)督;法律監(jiān)督;輿論監(jiān)督

黨內監(jiān)督是中國共產黨充分發(fā)揚黨內民主、加強自身建設的重要途徑和方式。建立健全合理的黨內監(jiān)督模式是馬克思主義執(zhí)政黨始終關注的重大歷史課題，也是今天中國共產黨保持先進性、發(fā)揮創(chuàng)造性的基礎和保障。筆者從改善黨內監(jiān)督模式的角度出發(fā)，對黨內監(jiān)督的主體進行分析，試圖為構建更為完善的黨內監(jiān)督模式而努力。

一、黨內監(jiān)督的發(fā)展及現(xiàn)狀

在中國共產黨的發(fā)展歷程中，不同歷史時期黨內監(jiān)督的具體情況各有不同。在革命戰(zhàn)爭時期，黨處于“地下的非法組織”地位，黨內監(jiān)督主要是服務于革命戰(zhàn)爭和地下工作的需要，著力保證黨組織集中統(tǒng)一領導的實現(xiàn)。這時的黨內監(jiān)督主要是上級對下級執(zhí)行黨的規(guī)定、決議和紀律的監(jiān)督。如早在黨的一大通過的綱領中就提到:“地方委員會的財政、出版和政策都應受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督和指導”。

建國以后，黨由原來的“非法的反對黨”變成了執(zhí)政黨。這時的黨內監(jiān)督已經不再是簡單的自上而下的單向行為，而是同時包含著自下而上的雙向運動，監(jiān)督是與發(fā)揚黨內民主相伴隨的。1956年，鄧小平在中共八大上所作的《關于修改黨的章程的報告》論述了黨內監(jiān)督的重要性和緊迫性:“強調堅持黨的集體領導，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監(jiān)督?！保?］在這次會議上，還再次設立了中央監(jiān)察委員會。

從此以后，特別是改革開放以來，隨著我國經濟社會發(fā)展和社會主義民主政治建設的不斷進步，在黨內監(jiān)督問題上更強調自下而上的民主監(jiān)督。2003年12月31日，中共中央向全黨印發(fā)了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行）》(以下簡稱《條例》），明確提出黨內監(jiān)督的目的是“發(fā)展黨內民主，維護黨的團結統(tǒng)一，提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力，堅持黨的先進性，始終做到立黨為公、執(zhí)政為民”，并進一步提出了黨內監(jiān)督的主要內容。這標志著黨內監(jiān)督工作進入規(guī)范化、制度化的新階段。至此，黨內監(jiān)督已經形成了監(jiān)督主體完整、監(jiān)督程序科學、監(jiān)督有制度保證的比較完善的黨內監(jiān)督模式，與對執(zhí)政黨的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會各方面的監(jiān)督一起，構成了發(fā)展社會主義民主、加強執(zhí)政黨建設的一套完整的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制。

二、黨內監(jiān)督存在的問題及原因

應該說，中國共產黨的監(jiān)督制度和監(jiān)督體制基本上順應了黨的發(fā)展規(guī)律，它對發(fā)揮黨內民主、保證黨的活力和增強黨的執(zhí)政能力都起到了無可取代的作用。但是，從黨的自身建設的情況來看，目前黨內各種腐敗現(xiàn)象和違反黨的紀律等方面的問題仍然屢見不鮮。出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，其中也包括在黨內監(jiān)督上仍然存在著一定的問題。

1.黨代會監(jiān)督職能虛化

在黨的組織結構中，各級黨的代表大會是本級黨的最高權力機關，有權監(jiān)督由其產生的同級黨的代表大會的執(zhí)行機構(也是領導機關）——黨的委員會及其下級機構。但現(xiàn)實中，黨的各級代表大會并不是每年都開會，黨代表也不是常任制。這樣，在《條例》中相關的規(guī)定就只能是“黨委領導黨內監(jiān)督主體工作”。這就意味著，在黨內監(jiān)督主體中黨委是具有最高監(jiān)督地位的。于是，黨委就成了集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權于一身的事實上的最高機關。監(jiān)督主體本應作為一種外在的監(jiān)督力量才能有效地行使監(jiān)督權，現(xiàn)在卻與監(jiān)督客體處于同一個組織之中，彼此交叉，主客混淆，這勢必造成監(jiān)督無力、監(jiān)督假象的產生。目前，“黨代會的重要事項都是通過同級黨委決定的，所以黨代會往往成為實現(xiàn)黨委決定并使其合法化的工具，其監(jiān)督職能易于虛化?！保?］

2.紀檢監(jiān)督機構監(jiān)督乏力

根據(jù)黨章和《條例》的規(guī)定，黨的紀律檢查委員會作為黨內的專門監(jiān)督機構，其黨內監(jiān)督方面的主要職責是在本級黨委和上級紀委的雙重領導下行使監(jiān)督權和代理權，其本身的監(jiān)督權并不完整，難以成為權威的監(jiān)督主體。而且，這種“雙重領導體制”制約了紀檢監(jiān)督機構作用的發(fā)揮。由于各級紀委成員切身利益的決定權都掌握在同級黨委的手里，所以同級黨委在黨內監(jiān)督機制中處于領導位置，而上級紀委對下級黨委的監(jiān)督是模糊的，很多時候只能是“民舉官糾”。這導致了紀檢部門的不獨立，造成了在紀檢監(jiān)督過程中難于立案。因為立案的最終決定權在同級黨委手中，這樣就會出現(xiàn)“有案不立”的現(xiàn)象。此外，在監(jiān)督過程中還存在重對具體事務的監(jiān)督而輕對大政方針的監(jiān)督，重事后監(jiān)督而輕事前監(jiān)督等現(xiàn)象。

3.黨員對黨組織的監(jiān)督狀況亟待改善

當前，反腐倡廉是廣大人民群眾普遍關注的話題之一，也是廣大黨員關心的重大問題之一。但是，與此形成對比的是，很多黨員對黨章賦予的對黨組織和黨員尤其是黨員干部的監(jiān)督權卻很不以為然，有的黨員甚至害怕監(jiān)督。2009年，人民網理論頻道登載了相關學者進行的調查，結果顯示，向紀檢機關舉報過違紀違法問題的黨員只占調查總數(shù)的6.07%，其中“怕打擊報復”的占62.44%;不愿透露姓名的占27.1%，其主要原因還是擔心被打擊報復;“擔心紀檢機關泄密”的占32.89%。不能不說，黨員對民主監(jiān)督這件事情并不熱衷，個中原因值得人們深思。

三、構建科學的黨內監(jiān)督領導模式

本文認為，強化黨代會的核心作用，確保黨代會的最高監(jiān)督權是根本，充分發(fā)揮各級紀委的監(jiān)督職能是關鍵，而切實落實和完善黨員的民主監(jiān)督是基礎。

1.確保黨代會的最高監(jiān)督權是根本

按其性質來說，黨的代表大會是黨的“最高權力機關”和“立法機關”［3］574－575，也是黨內唯一的最高領導機關［4］335，在黨內權力結構中處于中心地位，扮演著黨內權力結構基礎的角色，是黨員行使權利最重要的場所和最重要的載體，也是實現(xiàn)黨內民主的最基本形式，是黨內民主的源頭。為此，應該從以下幾方面著手:

第一，在黨章中明確規(guī)定黨代會的權威性，明確它是黨內唯一的最高權力機關的性質。中國共產黨的權力中心就是黨的全國代表大會，黨的中央委員會是黨代會的執(zhí)行機關。在黨內監(jiān)督中，不能以黨的委員會來代替甚至取代黨的代表大會。在此基礎上，應進一步明確黨代會監(jiān)督的主要職責。黨代會權威監(jiān)督的側重點應該放在宏觀方面，重點對大政方針進行監(jiān)督。目前的監(jiān)督模式是一種自上而下的權威監(jiān)督，因而往往將監(jiān)督的重點對象定位于下級機關和一般的黨員干部，上級機關和黨的各級主要領導人往往游離于監(jiān)督之外，特別是對重大決策是否存在失誤的事前監(jiān)督和事后問責方面的監(jiān)督職能基本缺失，這應該作為今后黨代會監(jiān)督的重要職能予以明確。

第二，推行黨代會的年會制和代表任期制。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出:“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制”。黨代表任期制從內涵上是指黨代表在被選舉產生以后，其任期同本屆黨代會共始終，在一屆黨代會的任期內始終具有代表資格、行使代表權力、履行代表職責，非因法定原因和經過法定程序，任何人、任何組織和機構都無權在任期內剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實行任期制以后，黨代表就和人大代表一樣，其代表的資格和權利在任期中始終可以行使，并可以在任期內及時向黨委提出建議和意見，而不再是“五年一次會，只是三五天，開會畫畫圈，會后就靠邊?！?/p>

同時，黨代會的開法可以嘗試著改變。近幾年，有些地方政府的工作報告在人代會上沒有通過，兩院在人代會上遇到了30%的反對票。而各級黨(紀）委報告在黨代會上都是以高票通過，幾乎沒有反對的聲音，這不見得是件好事。黨內出現(xiàn)反對的聲音可能讓人覺得不愉快，“但這種反對對于一個黨來說，一定要比任何無批判的恭維更有益處”［5］399。如何有效地防止一言堂、個人專斷應該是黨代會改革的方向。對此，我們可以借鑒前蘇聯(lián)在列寧時期的副報告方法。副報告不是正報告的陪襯和點綴，正副的關鍵在于誰的手里掌握真理和哪個可以爭取到大多數(shù)人的認同。在1918年俄共(布）莫斯科區(qū)域局代表會議上，“左派共產主義者”洛莫夫作了正報告，列寧作了副報告，在對兩種觀點進行激烈的討論后，列寧的副報告被通過了。這也就是說，在一黨執(zhí)政的情況下，如果在每次重大決策時都有意識地安排關于副報告的討論，那么就等于允許黨內存在不是反對派的“反對派”。分歧并不可怕，真理會越辯越明，通過這樣的方式達到集思廣益對于我們黨來說可謂彌足珍貴。

第三，嘗試創(chuàng)新黨代表的選拔方法。中國共產黨的黨員人數(shù)眾多，規(guī)模龐大，黨內民主的主要形式只能是間接民主，即代議制民主，所以黨代表的任期制所要解決的首要問題是誰可以真正代表黨員群眾的利益，真正有對黨、對人民負責的能力。為此，應該擴大差額選舉，形成真正的競爭機制。黨的十三大對黨章中關于黨的代表的產生作了如下修改:“可以直接采用候選人多于應選人數(shù)的差額辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉?！保?］62這確立了黨代表產生上的差額選舉制度。胡錦濤在黨的十六屆四中全會上提出，要完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。這應該是今后黨代表選舉方面的改革方向。當前，差額選舉的比例還很小，層次也較高，對改善國家政治生活的作用比較有限，因而應該進一步擴大差額選舉。此外，黨代表的結構應進一步合理化。黨代表所要代表的是選舉他的那部分人的利益，只有真正做到黨代表來自“四面八方”，才能真正反映不同階層、不同界別黨員群體的心聲，如果在結構構成上某些界別的代表多于其他界別的代表，勢必會使決策有失公正。

2.保持紀委監(jiān)督的獨立性，充分發(fā)揮各級紀委的監(jiān)督職能是關鍵

獨立性原則是一切監(jiān)督部門充分發(fā)揮監(jiān)督職能的前提條件。所謂獨立性原則，是指監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權的過程中處于一種相對超然的地位，除授權組織外不受外界因素的干擾，能夠依法自主行使監(jiān)督權。與之對應的是同體監(jiān)督，它有其自身不可克服的弊端，正如為什么運動員不能同時擔任裁判員一樣。在相同的利益驅使下，這種監(jiān)督是很難做到公正的，所以裁判員必須保持中立，不偏不倚，不偏不袒。目前，在許多國家的監(jiān)督機構中，司法、審判、審計等國家機關都具有相對獨立性，這一點同樣適用于黨內監(jiān)督。為此，本文認為可以考慮以下運行機制:

第一，紀委與黨委同級別平行設立，實現(xiàn)真正的互相制約。目前，紀委和同級黨委有著千絲萬縷的聯(lián)系，紀檢人員的待遇、紀檢監(jiān)察干部的任命使用和升降規(guī)格都由同級黨委決定，同級黨委對紀檢人員的政治生命起著主導作用或決定作用。雖然從表面上看黨委和紀委是兩套班子，但在權力的歸屬和來源上卻有上下級的嫌疑。在這樣的機制下，紀檢機關很難放開手腳工作。這種被監(jiān)督者與監(jiān)督者的領導與被領導關系，容易使同級黨委處于“虛監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的樂土，而未受監(jiān)督的權力很可能會滋生違紀違法行為。同時，紀檢機關顯然不具獨立性、缺乏權威性，難以發(fā)揮應有的監(jiān)督職能。加強黨內監(jiān)督，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”［7］332。如果紀檢機關真的能做到“鐵面無私”，那么首先要保證紀委不受制于同級黨委?？梢园凑諜嗔κ谑芘c權力制約對稱的原則，讓紀委和黨委在級別上平行，即紀委不受黨委的直接領導，只接受黨代會和上級紀委的領導與監(jiān)督，通過黨代會產生的黨委和紀委是平行關系，紀委只需向黨代會負責。這樣可以使紀檢機關的獨立性大大增強，同時也會避免黨委中決策層的“虛監(jiān)”現(xiàn)象。

第二，保證質詢權和聽證權的充分行使。要使黨內權力行使過程中的每一個具體步驟都受到監(jiān)督，可行的方法是授予黨內監(jiān)督機關質詢和聽證的權力。質詢，就是監(jiān)督機關對干部在行使權力過程中出現(xiàn)的問題可以提出詢問，干部必須負責地予以答復;聽證，就是監(jiān)督機關對干部行使權力的過程中出現(xiàn)的問題舉行聽證會，干部應就有關情況作出說明。通過這種方式，監(jiān)督機關就可以對黨內權力的行使過程進行監(jiān)督，改變過去那種對黨內權力行使過程“空監(jiān)”的局面。對于這個問題，《條例》第35～37條首次明確了黨委委員和紀委委員的詢問權和質詢權:黨的地方各級委員會委員有權對黨的委員會全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出詢問或質詢，黨的地方各級紀律檢查委員會委員有權對紀律檢查委員會全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出詢問或質詢。這是一個重大的進步，但對于如何行使這種權力，以什么層級、依照什么樣的程序、按什么方式來行使這種權力的具體規(guī)定還有待出臺。

第三，提高紀檢機關的規(guī)格。在黨委、政府、人大、政協(xié)、紀委5套班子里，只有紀委低半格。這樣在同級紀委和黨委之間就會存在規(guī)格的差距，紀委在規(guī)格上總是“夠不著”同級黨委，導致無法實行有效監(jiān)督。這其實也是上述“領導與被領導”和“監(jiān)督不具有獨立性”的表現(xiàn)。建議應讓同級紀委書記享受與黨委書記同等的待遇，這樣對同級黨委的監(jiān)督才會更加到位。

第四，紀委辦公經費由上級部門劃撥，不從當?shù)刎斦蚱渌块T撥付，這樣可以避免其他機關的干預和制約，保證監(jiān)督系統(tǒng)在財政方面的獨立性，從而有利于開展有效且有力的監(jiān)督。紀檢部門有了相對獨立性，就會形成有力的監(jiān)督，而與黨代會的權威監(jiān)督不同的是，各級紀委的職能監(jiān)督主要是針對微觀事務的監(jiān)督。

3.落實黨員的民主監(jiān)督是基礎

《條例》強調實行自上而下、自下而上以及同級監(jiān)督相結合的監(jiān)督模式，保護黨員群眾的知情權、監(jiān)督權，還黨內監(jiān)督以民主監(jiān)督的本來面目。從黨的發(fā)展歷程來看，自上而下的監(jiān)督有基礎，而自下而上的監(jiān)督需要加強。結合我國社會發(fā)展的現(xiàn)狀，本文認為:

首先，應該保障黨員的知情權，這是黨員行使監(jiān)督權的前提。如果黨員對于黨內事務了解的程度很有限，那他怎么可能有效地履行監(jiān)督權呢?在《黨內監(jiān)督條例》中正式確立了“重要情況通報和報告制度”，這就是用制度保障了黨員的知情權。只有了解黨內事務以后才談得上黨員的監(jiān)督權，從這個角度來說，“秘密是民主最大的敵人”［8］163。

其次，完善黨員的選舉權，建議廢除委任制。鄧小平指出:“不管黨也好，政也好，根本問題是選舉?！保?］129黨員最重要的權利就是選舉權。而要實行有效的選舉，就必須保障黨員能自由地參加投票。如果黨員不能憑自己的意志參加選舉，則選舉結果仍有可能與多數(shù)黨員的意志不相符甚至背離，因此，黨員的選舉權利就不能轉化為對黨內權力的制約力量。在這里值得一提的是委任制。列寧說:“我們，革命的社會民主黨的代表、多數(shù)派的擁護者，曾經不止一次地說過，在秘密工作的條件下，徹底實行黨內民主化是不可能的，在這種條件下，‘選舉原則’不過是一句空話而已……從前的一些少數(shù)派的擁護者也不止一次地指出，事實上過去從未實行過任何認真的民主化和真正的選舉。但是，我們布爾什維克一向承認，在新的條件下，在向政治自由過渡的情況下，必須轉而采用選舉原則?！保?0］78毫不夸張地說，委任制是對黨員民主權利的剝奪，已經不再適合我國新的實際情況。在戰(zhàn)爭年代，委任制確實發(fā)揮了重要作用，但我國新的實際情況需要的是黨內民主，是黨員發(fā)揮監(jiān)督主體作用，以權利制約權力是時代賦予黨員的權利。

再次，建立安全的平臺和合理的獎勵機制。黨章中規(guī)定黨員有批評、監(jiān)督黨的任何組織和任何黨員的權利，但由于缺乏配套措施，廣大黨員群眾的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮出來。建立安全的平臺和合理的獎勵機制，可以引導黨員積極參與到黨內監(jiān)督中來。安全的平臺可以保證黨員敢于說真話、能夠說真話，合理的獎勵機制對黨員群眾參與黨內監(jiān)督有巨大的激勵作用。在保護黨員權利的同時充分調動黨員的積極性，才能形成黨內監(jiān)督的良性循環(huán)。

［1］陳彥超，曹媛媛．黨的民主集中制原則的發(fā)展和完善［J］．沈陽工業(yè)大學學報:社會科學版，2010，3(2）: 102－106．

［2］毛政相．實現(xiàn)黨代會的監(jiān)督職能是提高黨內監(jiān)督質量的關鍵［J］．理論探討，2007(1）:127．

［3］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1958．

［4］周葉中，鄧聯(lián)繁．黨的作風建設的新視野［M］．北京:人民出版社，2002．

［5］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集:第34卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［6］中共中央文獻研究室．十三大以來:上［M］．北京:人民出版社，1991．

［7］鄧小平．鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，2002．

［8］科恩．論民主［M］．北京:商務印書館，1988．

［9］鄧小平．鄧小平文選:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［10］列寧．列寧全集:第12卷［M］．北京:人民出版社，1987．

New exploration on intra-Party supervision mode

CHEN Yan-chao，CAO Yuan-yuan
(Department of Teaching and Research of Ideological and Political Theory Courses，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

Through long period of development，the intra-Party supervision system of Communist Party of China(CPC）has formed a supervision mode，which is directly led by Party committees at all levels，centered on the intra-Party special supervision departments，and based on themass supervision of themajority of Party members．Combined with legal supervision，supervision by public opinion，etc．，thismode plays a significant role in strengthening the construction of socialist democratic politics in China，improving and promoting the governing capability of the Party，and enhancing the ability of eliminating and preventing corruption by its special progressive character．But thismodel also facesmany challenges in practice．By analyzing the existing problems and challenges，the proposition of constructing perfect intra-Party supervision mode is proposed．

Communist Party of China(CPC）;intra-Party supervision;supervision by Party congress; supervision by discipline inspection department;supervision by the mass;legal supervision; supervision by public opinion

D 262

A

1674－0823(2012）01－0076－05

2011－06－07

遼寧省社會科學基金資助項目(L10DKS026）。

陳彥超(1966－），男，遼寧沈陽人，副教授，碩士，主要從事馬克思主義中國化及鄧小平理論等方面的研究。

(責任編輯:郭曉亮）