楊 雪 周江濤

(中國政法大學國際法學院，北京 102249;濱州學院安全文化研究中心，山東濱州 256603)

食品安全監(jiān)管的法社會學思考

楊 雪 周江濤

(中國政法大學國際法學院，北京 102249;濱州學院安全文化研究中心，山東濱州 256603)

《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)的出臺，雖從法律制度上明確了我國的食品安全監(jiān)管體制，明確了相關部門的監(jiān)管職責，但僅僅依靠食品安全立法，難以解決我國食品安全監(jiān)管領域中存在的突出矛盾和問題，更難以從根本上消除食品安全隱患。食品安全法規(guī)的管理與發(fā)展需要法社會學，解決我國現(xiàn)實的食品安全法律問題需要依托法社會學，實現(xiàn)食品安全除了通過加強食品安全立法，理順食品安全監(jiān)管體制外，還需要在法社會學的指導下，進一步明確監(jiān)管責任，進一步加強監(jiān)管力度等多措并舉。

法社會學;食品安全;監(jiān)管

一、引言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全既關系到廣大人民群眾的身心健康和生命安全，又關系到社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，也關系到黨和政府的公眾形象。2009年2月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《食品安全法》，對進一步理順食品安全監(jiān)管體制，明確各監(jiān)管部門的職責，保障公眾飲食安全，推動我國對外食品貿(mào)易健康發(fā)展等，都具有重要意義?！妒称钒踩ā纷?009年6月1日實施以來，引起了社會各界的廣泛關注，并寄予了厚望。然而，一系列食品安全事件不斷觸動社會神經(jīng)。盡管各級政府、相關部門和社會各界對食品安全問題越來越重視，食品質量和安全問題已成為各級黨委、政府工作中重點解決的難點和群眾關注的熱點，但食品安全現(xiàn)狀與公眾期望仍存在較大差距。

誠然，食品安全事件頻發(fā)與食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)安全主體責任落實不到位，行業(yè)誠信道德體系建設滯后等密切相關，而廣大消費者的食品安全防范意識薄弱，食品安全應對能力不高，以及正當維權的意識不強、渠道不暢等，也在一定程度上助長了不安全食品的橫行。而且，作為公共服務的政府食品安全監(jiān)管不力，食品安全監(jiān)管體制不盡合理等，使得食品安全隱患的消除捉襟見肘。

二、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制分析

《食品安全法》的實施，標志著我國食品安全監(jiān)管體制走上了嶄新的發(fā)展之路?！妒称钒踩ā返谒臈l規(guī)定:“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。”可見，《食品安全法》依然維持了“分段監(jiān)管為主，品種管理為輔”的食品安全監(jiān)管體制，即農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，質監(jiān)部門負責食品安全加工環(huán)節(jié)，工商部門負責食品安全流通監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責餐飲業(yè)和餐廳等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。分段監(jiān)管體制與部分食品按品種管理之間難免存在矛盾，如“乳品、轉基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！雹贀Q言之，對部分按品種管理的食品，監(jiān)管部門按本部門的規(guī)定實施監(jiān)管，如生豬屠宰由商務部負責監(jiān)管，這就容易導致在管理過程中出現(xiàn)同一環(huán)節(jié)有多部門管理的情況。

食品從“田間”到“餐桌”，食品消費從田地里到消費者嘴里，如同一個供應鏈，涉及原材料供應—采購—儲存—生產(chǎn)加工—運輸—流通—銷售—消費等各個環(huán)節(jié)?！妒称钒踩ā返某雠_，雖從法律制度上明確了我國的食品安全監(jiān)管體制，盡管進一步明確了各監(jiān)管部門的職能，注重了各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，構建了專門監(jiān)管、指導協(xié)調(diào)、公益宣傳、社會監(jiān)督等多道防線，但要從我國國情、社情出發(fā)，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管無縫隙監(jiān)管，從根本上消除安全隱患，實現(xiàn)真正意義上的食品安全，尚需進一步明確和完善我國的食品安全監(jiān)管體制。

三、食品安全監(jiān)管的法社會學探析

法社會學作為研究法律與社會關系的學科，更側重于觀察法律在社會中的運作過程，發(fā)現(xiàn)法律在社會中運作的規(guī)律。尤根·埃里希指出“我們必須盡量將法律文件作為活法的一部分，并從中推導出活法?！被谶@種理念，我們不能僅僅將食品安全問題作為一個法律命題來看待，更重要的是將食品安全問題放到社會大背景之中，探求“行動中的法”，并能對其法律現(xiàn)象進行動態(tài)分析。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，20世紀早期許多發(fā)達國家便制訂了一系列有關食品安全的法律，并不斷修改完善。盡管其中還存在許多亟待解決的問題，但其基本策略及途徑已經(jīng)形成，食品安全法制化管理已經(jīng)相對成熟。然而，對于長期處于自然經(jīng)濟的我國，一直以來自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟導致商品經(jīng)濟欠發(fā)達，對食品安全的認識更多局限于食品腐爛、疾病傳播等問題上，多以飲食禁忌、警語的形式體現(xiàn)，多見于藥典，這就導致了我國有關食品的立法多體現(xiàn)在“數(shù)量安全”上，而較少涉及“質量安全”。我國的食品安全研究與管理相對起步較晚，向國外“借鑒”較多，且西方的法律文化與中國法律傳統(tǒng)在對接上易出現(xiàn)偏差與錯位，這就造成了我國食品安全立法的先天不足，后天發(fā)展也往往深受多種因素的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是法律“萬能化”。人們往往認為只要有完善、周密、清晰的法律就能把一切社會關系都置于法律的調(diào)整之下，于是國家及有關部門更多關注法律法規(guī)的制定，法律法規(guī)數(shù)量之多，內(nèi)容之龐雜令人嘆為觀止。全國人大、國務院、省市，乃至縣一級人民政府、經(jīng)濟特區(qū)、特別行政區(qū)以及國務院部委、中央軍委都有一定范圍的立法權，而其權限范圍又在法律上無明確規(guī)定，這就必將產(chǎn)生對同一問題的重復立法，不同部門執(zhí)法交叉重疊。僅就食品領域而言，我國涉及食品安全的現(xiàn)行法律中就有十余部，相關行政法規(guī)更多，還有大量的部門規(guī)章，這就可能出現(xiàn)各監(jiān)管部門及地方分支機構彼此理解不一，且依照各自的法律法規(guī)辦事，導致管理交叉、職責不清、盲目執(zhí)法、重復執(zhí)法，越位、缺位乃至錯位等現(xiàn)象時有發(fā)生，導致執(zhí)法力度的不平衡，不同部門執(zhí)法寬嚴程度不一，等等，這些都會給我國的食品安全監(jiān)管工作留下巨大隱患。二是違法責任制度設計不科學。埃德加·博登海默在所著《法理學——法律哲學與法律方法》中指出，“如果一個糾紛未得到根本解決，那么社會機體就肯定產(chǎn)生潰爛的傷口;如果糾紛是以不適當?shù)暮筒还降姆绞浇鉀Q的，那么社會機體上就會留下一個創(chuàng)傷，而且這種創(chuàng)傷的增多，又有可能嚴重危及對令人滿意的社會秩序的維護?！北M管我國已經(jīng)建立了食品安全監(jiān)管法律體系，國務院及相關部門還經(jīng)常發(fā)布加強食品安全監(jiān)管的規(guī)范性文件，但違法責任制度設計不科學必然導致食品安全事件屢禁不止。

法國法學家、社會連帶主義法學創(chuàng)始人狄驥主張社會連帶不是假定，而是無可爭議的永恒事實，每個個人在社會中都有一定的責任要履行，法治要求每個人都要為充分實現(xiàn)社會連帶作貢獻，因為社會是以滿足共同需要的共同目的而相互作用的每個人組成。食品生產(chǎn)經(jīng)營者畢竟是社會成員中的少數(shù)，而全體社會成員都是食品的消費者，維持其日常生活的主要食品多靠購入，而不可能全部從自己的生產(chǎn)中直接獲取。由于社會連帶的存在，最終的結果必然回歸到利益之上。個人利益與社會利益本身不存在必然的矛盾，給食品安全造成隱患的生產(chǎn)經(jīng)營者作為社會連帶的成員，即已違反了連帶之維系義務，無疑必須主動承擔起恢復社會連帶之和諧的義務。因此，《食品安全法》明確規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品質量的第一責任人，并規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的許可制度、行為準則、進貨查驗、出廠檢驗、食品標簽和食品添加劑管理、食品召回以及食品廣告管理等方面的具體要求。當然，從我國社會實際出發(fā)，目前的監(jiān)管體制依然是以行政權力作為主體，對食品安全起實質保障作用的，仍然是行政處罰與行政強制措施并舉，也是符合國情的。

“風險社會理論”認為，風險是永恒存在的，人類社會沒有絕對的安全;“高風險性”已成為現(xiàn)代社會的一種典型特征，與傳統(tǒng)社會的風險相比，風險的復雜性、不確定性、不可預見性和迅速擴散性都在日益增強;現(xiàn)代社會風險是由于社會進步所帶來的副作用與負面效應，特別是科學技術迅猛發(fā)展帶來的副作用和負面效應;在全球化時代的背景和條件下，社會風險能夠跨越時空的限制。因此，為了應對現(xiàn)代社會風險，國家的角色不應僅僅是階級統(tǒng)治的工具而更應該是市場競爭的組織者、市場經(jīng)濟的維護者和市場規(guī)則的裁判者，國家的目標在于保持對各種風險發(fā)生的警戒、處置能力，包括對國家自身行為危險的自覺?！妒称钒踩ā窂娀藢Ω鞣N風險的警戒與處置，如:規(guī)范了食品添加劑的生產(chǎn)和應用，規(guī)定不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質;明確了代言問題食品者的責任，規(guī)定社會團體或其他組織、個人在虛假宣傳廣告中推薦食品，使消費者受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔連帶責任等等。

四、完善食品安全監(jiān)管的幾點建議

食品安全重于泰山，食品安全監(jiān)管是我國政府履行其法定職能，加強社會管理的重要體現(xiàn)。“任何一項社會制度都不是孤立的，他都是在總體社會制度結構中處于一定位置并與其他社會制度相互作用，而且一種社會制度發(fā)揮其功能與效力也都需要其他制度的配合，因此我們對某個制度做預期的時候是不可置其他制度于不顧的?！彼裕谶M行食品安全體制改革的同時，我們必須看到各種社會關系相互之間的影響，分析各種關系的成因，找到最科學的解決方法，從而選擇更適合我國國情的改革方向，至少還應作出如下幾方面的努力。

(一)法律法規(guī)需進一步完善

我國目前涉及食品安全方面的法規(guī)盡管有《食品安全法》、《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》和《消費者權益保護法》等10余部，但大都過于原則化，不易操作，甚至尚存在漏洞和盲區(qū)，亟需完善。例如，應賦予消費者組織代表不特定多數(shù)消費者進行公益訴訟的權利，以免在群體性消費事件中，消費者勢單力薄，舉證困難，消費維權陷入尷尬境地的現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，要盡量避免部門、行業(yè)立法，以充分體現(xiàn)國家的整體社會利益而非其它利益。

(二)監(jiān)管責任需進一步明確

進一步明確執(zhí)法主體及責任，避免各執(zhí)法部門的職責權限和執(zhí)法規(guī)則不清晰，避免重復、交叉執(zhí)法以及推諉扯皮等現(xiàn)象發(fā)生。在符合國家法律原則的基礎上，統(tǒng)一執(zhí)法體系，避免個別地方所實行的食品安全監(jiān)管體制與中央一級的體制不完全一致的問題出現(xiàn)，使各部門的職責從中央到基層上下對口、縱向管理清晰合理。通過整合監(jiān)管資源，歸并監(jiān)管職能，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，逐步建立和完善綜合性食品安全監(jiān)管機構，在食品的生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)實現(xiàn)以一個部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系、高效率”的監(jiān)管模式。

(三)監(jiān)管力度需進一步加強

以農(nóng)村消費市場為例，之所以存在大量不安全產(chǎn)品，很主要的一個原因是市場監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管能力受到客觀條件的限制。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的一個工商所要負責上百平方公里的范圍，而每個工商所的工作人員有限，并且除了監(jiān)管市場還要履行其它職責，衛(wèi)生、食品藥品、質檢等部門多是設在縣城，監(jiān)管范圍更廣，難以更好履行監(jiān)管職責。監(jiān)督執(zhí)法時緊時松，以罰代管、一罰了之的想象還較為普遍，防患于未然更無從談起。

(四)標準體系需進一步健全

食品標準是食品質量安全的重要保證。隨著改革開放的深化，世界經(jīng)濟一體化進程的加快，我國食品安全標準的制定仍舊相對滯后，暴露出了諸多漏洞，食品質量標準混亂、缺乏權威標準且存在許多空白點。建立健全既符合國情又與國際接軌的食品安全標準體系勢在必行。

(五)財政投入需進一步提高

我國作為發(fā)展中大國，政府財力相對不足是一個不容回避的問題。國家急需的部分檢測項目能力不足，如對食品中不明有毒有害物質的鑒定技術、違禁物品、激素、農(nóng)藥殘留、轉基因食品的安全性評價等，監(jiān)督檢驗能力與國際先進水平存在差距，制約了食品衛(wèi)生監(jiān)督管理水平的提高。基層食品衛(wèi)生監(jiān)督機構人員不足，基礎設施建設不能適應監(jiān)管工作的需要，檢測機構資源配置不合理等等，都需要通過加大財政投入解決。

(六)輿論宣傳需進一步強化

公眾與食品生產(chǎn)經(jīng)營者信息不對稱，致使消費者一直處于弱勢地位。要充分發(fā)揮媒體作用，加強食品安全宣傳、普及食品安全知識，以加強群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督。媒體要及時向公眾發(fā)布食品安全信息，利用廣播、電視和網(wǎng)絡等媒介宣傳食品安全法律知識、報道食品安全事件、曝光不合格食品及其生產(chǎn)經(jīng)營廠家，讓公民了解食品安全事件的真相。

五、結束語

法社會學注重法的社會性，重視研究法的社會功能和社會效益，強調(diào)法與民族傳統(tǒng)文化模式及其心理結構的關系，強調(diào)法學家要更多的走出書齋，改變繁瑣的注釋方式，從事社會實證的考察分析，致力于解剖社會的“活法”。食品安全法規(guī)的管理與發(fā)展需要法社會學。自中國實行改革開放以來，中國的社會、經(jīng)濟、文化就一直處于轉型之中，而社會變革必然會反饋到法律領域，《食品安全法》的出臺恰恰說明了這一點。正是法學的現(xiàn)實性呼喚著法社會學，深度研究則需要適時調(diào)整或擴大法學研究的視野，對法律現(xiàn)象進行不同角度的觀察和分析，從社會實際出發(fā)，用新的角度或更寬的視野去觀察分析法律，使人們對法的認識更全面、更深刻、更符合實際，法社會學的學理和方法恰好給人們提供了一種新的、更深刻、更符合實際的廣闊視角。

解決我國現(xiàn)實的食品安全法律問題需要依托法社會學。簡單地認為通過制定一部法律就可以改變?nèi)藗兊纳?，可以實現(xiàn)社會的深刻變革將是片面的，同時也不能指望通過短期培訓就可以有效提高民眾對法律的理解，從而自覺按照法律規(guī)范從事各種社會活動，因為法律的作用始終是有限的，這些問題已成為當前困擾著我國法制建設的突出矛盾。如何使之得以有效解決，已成為社會向法學界提出的一項緊迫任務。基于以上這些實際問題的存在，滿足于“就法論法”“以法治法”的思路顯然不行，借鑒和采納法社會學中的一些分析方法就成為必然。在種種情況下，不僅要進行法律的規(guī)范研究和實證研究，還要關注法律在社會中受到哪些因素的影響，為什么會是這種影響，而不是那種影響，法律在運作中到底存在什么問題等等，否則再完備的法律也是一紙空文，食品安全等社會問題也難以依法有效解決。

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1003－4145［2012］專輯－0190－03

(責任編輯:宋緒芬)