劉明喆，范海燕

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

水利規(guī)劃后評(píng)價(jià)是在規(guī)劃批復(fù)實(shí)施一個(gè)階段以后，從實(shí)際出發(fā)，選取合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行總結(jié)性評(píng)價(jià)，重點(diǎn)分析規(guī)劃方案與實(shí)施情況的差距，研究造成問題的原因，既提出規(guī)劃調(diào)整的方向及有效的對(duì)策措施，又為今后修編規(guī)劃提出建議。

1 國(guó)內(nèi)外規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作沿革

早在20世紀(jì)30年代，美國(guó)、瑞典等一些發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政、審計(jì)機(jī)構(gòu)及援外單位就已經(jīng)開始了工程項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作。到了20世紀(jì)70年代，后評(píng)價(jià)廣泛地被國(guó)外許多國(guó)家和世界銀行等國(guó)際金融組織所采用，隨后推廣和延伸到規(guī)劃后評(píng)價(jià)領(lǐng)域，并逐漸形成了一套比較完善的評(píng)價(jià)體系。

我國(guó)后評(píng)價(jià)工作是從20世紀(jì)80年代開始的，首先應(yīng)用于固定資產(chǎn)投資的工程項(xiàng)目領(lǐng)域。1996年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》中正式規(guī)定國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行后評(píng)價(jià)。1998年水利部頒發(fā)了《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》，規(guī)定后評(píng)價(jià)是水利工程建設(shè)程序的第八個(gè)階段，同時(shí)制定了《水利建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》及《水利建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制規(guī)程》。而對(duì)于水利規(guī)劃的后評(píng)價(jià)工作，《水利規(guī)劃管理辦法》第三十八條提出“各級(jí)水行政主管部門要建立健全規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估制度，適時(shí)組織開展水利規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估和后期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中的問題，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂的意見，提高規(guī)劃的實(shí)施效果”。目前國(guó)內(nèi)規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作正處于探索、研究和試點(diǎn)階段，有關(guān)部委和科研單位也提出了一些初步成果。

2 海河流域水利規(guī)劃體系建設(shè)與實(shí)施

新中國(guó)成立以來，海河流域先后編制水利規(guī)劃60余項(xiàng)，規(guī)劃安排大型水利工程項(xiàng)目1 000多個(gè)，總投資約3 000億元，直接指導(dǎo)了流域水利長(zhǎng)期以來大規(guī)模的開發(fā)治理工作，使流域在防洪、供水、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等方面取得了巨大成就，支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

海河流域水利規(guī)劃體系經(jīng)過60多年的發(fā)展，逐步形成以流域綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以專業(yè)規(guī)劃為指導(dǎo)、以專項(xiàng)規(guī)劃為落實(shí)的流域水利規(guī)劃體系。目前，海河流域有強(qiáng)調(diào)以指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略任務(wù)、空間布局和重大舉措為重點(diǎn)的《海河流域綜合規(guī)劃》；強(qiáng)調(diào)以總體布局、治理目標(biāo)、建設(shè)方案和對(duì)策措施為重點(diǎn)的專業(yè)規(guī)劃，主要有《海河流域防洪規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》《海河流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)水資源保障規(guī)劃》等；強(qiáng)調(diào)以建設(shè)任務(wù)、工程措施、管理對(duì)策和投資安排為重點(diǎn)的水利專項(xiàng)規(guī)劃，主要有《海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》《海河口獨(dú)流減河口永定新河口綜合整治規(guī)劃》《漳衛(wèi)新河口治理規(guī)劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺(tái)河段治理規(guī)劃》等。與此同時(shí)，為推動(dòng)流域水利發(fā)展，以資金配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性需求為主導(dǎo)編制了一些發(fā)展規(guī)劃，主要有 《海河流域水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃》《海河流域水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。

3 水利規(guī)劃后評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容

3.1 規(guī)劃實(shí)施過程評(píng)價(jià)

規(guī)劃實(shí)施過程評(píng)價(jià)重點(diǎn)是對(duì)規(guī)劃安排與項(xiàng)目立項(xiàng)的實(shí)際情況進(jìn)行比較與分析，找出差別，分析原因。規(guī)劃實(shí)施過程評(píng)價(jià)一般包括規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)、規(guī)劃保障機(jī)制評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施管理評(píng)價(jià)等方面。規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)一般指對(duì)遠(yuǎn)、近期項(xiàng)目布局和安排中所列重點(diǎn)規(guī)劃工程項(xiàng)目和非工程項(xiàng)目的立項(xiàng)建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，側(cè)重對(duì)項(xiàng)目前期立項(xiàng)工作（如項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等）和規(guī)劃安排的相符性等提出評(píng)價(jià)。規(guī)劃保障機(jī)制評(píng)價(jià)指對(duì)規(guī)劃實(shí)施的外部條件，如人力、物力、財(cái)力、移民搬遷、國(guó)家政策、有關(guān)協(xié)議等進(jìn)行評(píng)價(jià)。規(guī)劃實(shí)施管理評(píng)價(jià)指對(duì)規(guī)劃指導(dǎo)水利項(xiàng)目建設(shè)，規(guī)劃間相互協(xié)調(diào)，水工程規(guī)劃同意書簽署等工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)主要是將規(guī)劃中對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)測(cè)成果與實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行比較，分析造成差別的主要原因。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)一般包括規(guī)劃中對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)成果、預(yù)測(cè)方法的分析等。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)成果，重點(diǎn)是對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局和發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、人口發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、能源發(fā)展等方面的評(píng)價(jià)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水利保障，對(duì)于相應(yīng)的水利發(fā)展預(yù)測(cè)也要作出評(píng)價(jià)，比如供用水量、防洪建設(shè)等方面。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃管理、規(guī)劃調(diào)整以及今后規(guī)劃編制都有重要的指導(dǎo)意義。

3.3 總體規(guī)劃方案評(píng)價(jià)

總體規(guī)劃方案評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃功能定位、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃布局與流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展相互適應(yīng)性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。主要評(píng)價(jià)內(nèi)容有分析規(guī)劃方案是否適應(yīng)國(guó)家、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展重點(diǎn)，是否與不同時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平提高的要求相適應(yīng)；研究規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境、自然資源利用和生態(tài)等帶來的影響及展望；調(diào)查規(guī)劃方案受益部門、受益地區(qū)和受損部門、受損地區(qū)及有關(guān)主管部門對(duì)規(guī)劃方案及其實(shí)施情況的評(píng)價(jià)、意見和建議。對(duì)照檢查原規(guī)劃方案所擬定的規(guī)劃原則、方針和任務(wù)是否正確和完善以及功能分區(qū)是否合理以及規(guī)劃目標(biāo)是否完成，分析評(píng)價(jià)總體規(guī)劃方案和主要工程布局及治理措施的合理程度、完成情況，針對(duì)重要問題提出規(guī)劃調(diào)整的初步意見。

3.4 專業(yè)規(guī)劃方案評(píng)價(jià)

綜合治理規(guī)劃一般包括若干個(gè)專業(yè)規(guī)劃，如海河流域綜合規(guī)劃包括水資源規(guī)劃、防洪減災(zāi)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等。專業(yè)規(guī)劃方案評(píng)價(jià)，是對(duì)于每個(gè)專業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)、布局、任務(wù)、項(xiàng)目完成情況、工程效益等方面進(jìn)行的評(píng)價(jià)。防洪規(guī)劃中可以對(duì)防洪方針、防洪標(biāo)準(zhǔn)、防洪布局和治理工程進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析防洪與規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。水資源規(guī)劃中可以對(duì)水資源配置、城鄉(xiāng)供水、灌溉、水能、航運(yùn)等布局和治理工程進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析水資源規(guī)劃支撐規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度和存在的問題，提出調(diào)整規(guī)劃的建議。另外，對(duì)于多個(gè)專業(yè)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)性、相互影響、綜合效益等也要作相應(yīng)的分析評(píng)價(jià)。

3.5 重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目評(píng)價(jià)

重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃安排的控制性工程建設(shè)運(yùn)行及效益進(jìn)行的評(píng)價(jià)。主要包括工程規(guī)劃布局和實(shí)施安排與實(shí)際建設(shè)情況的對(duì)比分析；工程規(guī)劃任務(wù)和規(guī)模與實(shí)際開發(fā)任務(wù)和建設(shè)規(guī)模的對(duì)比分析；工程規(guī)劃的預(yù)期效益及影響與實(shí)際效益及影響以及對(duì)總體規(guī)劃影響的對(duì)比分析；對(duì)規(guī)劃工程建設(shè)情況進(jìn)行分析，歸納未建設(shè)工程的原因，對(duì)規(guī)劃分期實(shí)施方案提出調(diào)整意見。

4 水利規(guī)劃后評(píng)價(jià)的主要方法

4.1 調(diào)查統(tǒng)計(jì)法

對(duì)于規(guī)劃實(shí)施情況，分不同行業(yè)、不同群體，選擇代表進(jìn)行調(diào)查，總體了解規(guī)劃對(duì)于水利建設(shè)的指導(dǎo)作用以及水利對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的保障作用。常用的方法有直接走訪、座談、問卷調(diào)查等。該方法比較適合規(guī)劃布局和重大水利建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，能夠從總體、全面、綜合的角度總結(jié)出規(guī)劃實(shí)施的主要效益，同時(shí)也能得出規(guī)劃實(shí)施和水利建設(shè)目前存在的主要問題，缺點(diǎn)是工作量大、數(shù)據(jù)量少、結(jié)論會(huì)受調(diào)查者意愿的影響等。

4.2 綜合分析評(píng)價(jià)法

水利行業(yè)人員從規(guī)劃總體布局、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃執(zhí)行情況、綜合效益、規(guī)劃指導(dǎo)作用、規(guī)劃協(xié)調(diào)性、規(guī)劃保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度等方面進(jìn)行全面、綜合的分析評(píng)價(jià)。該方法比調(diào)查統(tǒng)計(jì)法更加深入，而且有了一定量化的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，一般作為規(guī)劃執(zhí)行情況的總結(jié)出現(xiàn)，提出規(guī)劃調(diào)整的建議，為下一步規(guī)劃執(zhí)行和水利建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

4.3 典型指標(biāo)對(duì)比法

將規(guī)劃中的重要因素，從不同方面選取關(guān)鍵數(shù)據(jù)對(duì)規(guī)劃安排與規(guī)劃實(shí)施的差異進(jìn)行評(píng)價(jià)。常用的是比較法，引入“偏差率”這個(gè)術(shù)語，即：偏差率＝｜實(shí)際值-規(guī)劃值｜/規(guī)劃值×100%。這個(gè)評(píng)價(jià)比較直觀，而且有說服力，可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)價(jià)、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況及完成情況評(píng)價(jià)、規(guī)劃總體目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)。此方法受人為影響因素較少，偏差率也能反映規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果與規(guī)劃安排的差異程度，缺點(diǎn)是選擇幾個(gè)典型指標(biāo)往往不能夠代表規(guī)劃的全部，而且對(duì)于不易量化的規(guī)劃內(nèi)容不宜采用典型指標(biāo)對(duì)比法來評(píng)價(jià)。

4.4 層次分析法

對(duì)規(guī)劃進(jìn)行分解，從總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管理規(guī)劃、保障措施、效果評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施安排等方面選取具有代表性的指標(biāo)，組成規(guī)劃后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，再賦以指標(biāo)權(quán)重，最后加權(quán)計(jì)算出規(guī)劃后評(píng)價(jià)的總體數(shù)據(jù)。該方法目前已運(yùn)用于很多領(lǐng)域，而且比較成熟，易被大眾接受和具體計(jì)算操作，而且評(píng)價(jià)比較全面和深入，缺點(diǎn)是代表性指標(biāo)的選取、指標(biāo)間相互影響關(guān)系、權(quán)重等這些方面由于認(rèn)識(shí)不同會(huì)有差別，而且在加權(quán)計(jì)算過程中可能會(huì)掩蓋規(guī)劃實(shí)施主要存在問題。

5 對(duì)于流域規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)建議

經(jīng)過多年的努力，海河流域水利規(guī)劃體系己基本建成，下一步的主要工作就是對(duì)專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的補(bǔ)充完善、全面推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施、根據(jù)實(shí)際情況做好規(guī)劃調(diào)整及修編等工作。為此，從規(guī)劃實(shí)施角度對(duì)流域規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作提出以下三點(diǎn)建議。

5.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，進(jìn)一步提高對(duì)規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)

水利規(guī)劃后評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)規(guī)劃執(zhí)行情況、掌握水利建設(shè)實(shí)際情況的重要手段，也是適時(shí)調(diào)整規(guī)劃、指導(dǎo)流域水利建設(shè)的重要基礎(chǔ)依據(jù)。因此，規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作的重要作用和指導(dǎo)意義。

5.2 建章立制，保障規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作的成熟和完善

2010年水利部頒發(fā)了《水利規(guī)劃管理辦法（試行）》（水規(guī)計(jì)〔2010〕143 號(hào)），對(duì)于規(guī)劃體系建設(shè)、規(guī)劃貫徹執(zhí)行、規(guī)劃管理等方面作出了界定，主要側(cè)重于規(guī)劃實(shí)施過程中的管理和要求，而對(duì)于規(guī)劃實(shí)施后的總體評(píng)價(jià)工作尚未有專門的管理辦法和工作要求。因此，建議盡快制定并出臺(tái)該方面的管理辦法，從制度上保障和指導(dǎo)流域規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作。

5.3 試點(diǎn)先行，先期開展一批規(guī)劃的后評(píng)價(jià)工作

目前國(guó)內(nèi)的規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作雖然已有許多成果，這些成果在規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目決策過程中發(fā)揮了應(yīng)有的指導(dǎo)作用。但是，由于出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注角度不同，規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作的思路、標(biāo)準(zhǔn)、方法不完全一致。建議對(duì)于實(shí)施完畢的規(guī)劃，如《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺(tái)河段治理規(guī)劃》等規(guī)劃開展規(guī)劃后評(píng)價(jià)工作，總結(jié)規(guī)劃執(zhí)行情況、項(xiàng)目建設(shè)情況和存在問題，指導(dǎo)下一步水利建設(shè)和規(guī)劃修編。