王律軍，丁四海，謝 丹

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浉河區(qū)集體林權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及對(duì)策

王律軍，丁四海，謝 丹

（浉河區(qū)林業(yè)局，河南 信陽(yáng) 464000）

為轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，拓展林業(yè)兩大體系發(fā)展空間，浉河區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展了集體林權(quán)制度改革?？偨Y(jié)了浉河區(qū)林權(quán)制度改革的積極作用，同時(shí)分析了改革中存在的的問(wèn)題并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策。

集體林權(quán)制度；改革；問(wèn)題及對(duì)策

為轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，拓展林業(yè)兩大體系發(fā)展空間，浉河區(qū)進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，加快了林業(yè)資源整合和資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的步伐，激發(fā)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的活力，提高了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富的信心，消除了容易激發(fā)社會(huì)矛盾的隱患，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了非常積極的作用。該區(qū)集體林權(quán)制度改革在取得顯著成效的同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題能否妥善解決，將影響改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，我們經(jīng)過(guò)調(diào)研，對(duì)改革引起的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)解決問(wèn)題的途徑進(jìn)行了探索。

1 集體林權(quán)制度改革取得的成效

浉河區(qū)集體林權(quán)制度改革于2008年開(kāi)始，2011年改革完成。在2年時(shí)間里，全區(qū)104 246.6 hm2集體林地明晰了產(chǎn)權(quán)、落實(shí)了經(jīng)營(yíng)主體，為林農(nóng)頒發(fā)林權(quán)證56 521本，調(diào)處糾紛林地7 513.3 hm2，有力促進(jìn)了本區(qū)林業(yè)生態(tài)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

1.1 盤(pán)活了農(nóng)村集體林業(yè)資產(chǎn)

一直以來(lái)，農(nóng)村集體林業(yè)資產(chǎn)一直處于重用輕管或只用不管的狀態(tài)。撫育、管護(hù)措施無(wú)人實(shí)施，科學(xué)營(yíng)林更無(wú)從談起，許多集體林場(chǎng)或林地一直是維持現(xiàn)狀，有的甚至不如以前，這種狀況很不利于森林資源的增長(zhǎng)和森林質(zhì)量的提高。進(jìn)行集體林權(quán)制度改革后，明晰了林業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，落實(shí)了經(jīng)營(yíng)主體，明確了責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，激發(fā)了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富的積極性，增強(qiáng)了投資者的信心。取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶和企業(yè)為履行責(zé)任、行使權(quán)利、獲取利益，將積極采取措施，逐漸把這部分林業(yè)資產(chǎn)盤(pán)活，使之成為財(cái)富資源，不久就可形成以林養(yǎng)林的良性循環(huán)。

1.2 拓寬了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富門(mén)路，夯實(shí)了創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)

通過(guò)集體林權(quán)制度改革，農(nóng)民切實(shí)掌握了林業(yè)資源的使用權(quán)、管理權(quán)，有了創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)民可按照自己的意愿、特長(zhǎng)，對(duì)林地實(shí)施立體開(kāi)發(fā)。山上造林、栽植經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的綠化樹(shù)、藥用樹(shù)等有特種用途的樹(shù)木，林下自然放養(yǎng)雞或開(kāi)展其他野生動(dòng)物養(yǎng)殖，還在林下種植中草藥材和香菇、黑耳等食用菌類，生產(chǎn)綠色特種林產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)致富的愿望。

1.3 促生農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展

改革后，有能力的農(nóng)戶利用林地創(chuàng)業(yè)，沒(méi)能力開(kāi)發(fā)的農(nóng)戶通過(guò)租賃、入股等形式，把林地集中到大戶手中，進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)利用，規(guī)?；s經(jīng)營(yíng)，培育新的產(chǎn)業(yè)或強(qiáng)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。無(wú)論是農(nóng)戶自己創(chuàng)業(yè)還是大戶或企業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)，都將是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，將促生林產(chǎn)品加工、森林旅游等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。和土地承包到戶一樣，農(nóng)村集體林權(quán)制度改革將使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)又一個(gè)春天。

1.4 促進(jìn)生態(tài)建設(shè)快速發(fā)展

掌握林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶或企業(yè)為追求自身利益，他們將利用宜林地造林，對(duì)低產(chǎn)低效林改造，并開(kāi)展精細(xì)的撫育和周到的管護(hù)，在挖掘林地經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，增加了有林地面積，提高了森林的質(zhì)量，減少了人畜為害和森林病蟲(chóng)害及森林火災(zāi)的發(fā)生機(jī)率，將大幅度提高林地的生態(tài)效能，增強(qiáng)森林的生態(tài)防護(hù)功能，有力促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，改善和優(yōu)化森林生態(tài)環(huán)境。

1.5 加快和諧新農(nóng)村建設(shè)步伐

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革可以加快發(fā)展、穩(wěn)定、和諧的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：確權(quán)發(fā)證、明晰產(chǎn)權(quán)，消除了林權(quán)糾紛，化解了農(nóng)村部分矛盾，促進(jìn)了鄰里和睦，改善了干群關(guān)系；農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)公益事業(yè)的能力提高，教育、衛(wèi)生、文化、孤寡扶助等事業(yè)將得到長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平將再上新臺(tái)階；林地經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)后，農(nóng)戶可自主創(chuàng)業(yè)，也可以在林地開(kāi)發(fā)帶動(dòng)的相關(guān)行業(yè)擇業(yè)，將大幅提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)率，促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定；取得穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶或企業(yè)，將逐步綠化荒山，美化農(nóng)村居住環(huán)境，把傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美的社會(huì)主義新農(nóng)村。

2 存在的問(wèn)題

該區(qū)的集體林權(quán)制度改革雖然取得了顯著成效，但經(jīng)過(guò)廣泛深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)還存在以下問(wèn)題。

2.1 存在山林倒賣、炒賣現(xiàn)象

經(jīng)過(guò)集體林權(quán)制度改革，山林權(quán)屬落實(shí)到了林農(nóng)手中。部分林農(nóng)因資金不足、技術(shù)缺乏，無(wú)力盤(pán)活山林，或因外出務(wù)工、經(jīng)商，無(wú)心經(jīng)營(yíng)山林，于是產(chǎn)生了出讓山林的意愿。這就給少數(shù)投機(jī)者倒賣、炒賣山林以可乘之機(jī)。投機(jī)者利用資金、地緣等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)流轉(zhuǎn)，以較低的價(jià)格把山林權(quán)屬集中到自己手中，然后進(jìn)行炒作，抬高山林價(jià)格，把山林倒賣給真正愿意投資林業(yè)建設(shè)的企業(yè)或個(gè)人，從中賺取差價(jià)。投機(jī)者層層倒賣、炒賣山林，將損害林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益，增加了林業(yè)建設(shè)的成本，在一定程度上阻礙了林業(yè)的快速發(fā)展，影響了林業(yè)建設(shè)的質(zhì)量。

2.2 如監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致局部森林質(zhì)量下降

集體林權(quán)制度改革后，集體林地的經(jīng)營(yíng)主體由集體變?yōu)檗r(nóng)戶，由少變多，林地的保護(hù)利用監(jiān)管難度加大，森林質(zhì)量的穩(wěn)定及提高與農(nóng)戶增收存在著一定的矛盾。獲取經(jīng)濟(jì)效益是林地經(jīng)營(yíng)者的首要目的，經(jīng)營(yíng)者取得山林的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)后，其經(jīng)營(yíng)方向必然指向提高經(jīng)濟(jì)效益。如果監(jiān)管不到位，林地保護(hù)利用措施將無(wú)法徹底落實(shí)，少數(shù)經(jīng)營(yíng)者將按照自己的方式經(jīng)營(yíng)林地，經(jīng)營(yíng)措施、管理手段很可能與本地區(qū)林地保護(hù)利用目標(biāo)相背，雖然把山上的目的樹(shù)種培育得很好，但非目的樹(shù)種或林下植被可能會(huì)被清除，森林結(jié)構(gòu)趨于簡(jiǎn)單，局部森林生物群落受到破壞，森林質(zhì)量下降，自我修復(fù)、調(diào)節(jié)能力降低，抵御自然災(zāi)害的能力減弱，將給小區(qū)域內(nèi)森林的持續(xù)經(jīng)營(yíng)和永續(xù)利用帶來(lái)不利的影響。

2.3 森林資源增長(zhǎng)和農(nóng)民增收之間的矛盾依然存在

多年來(lái)，森林資源增長(zhǎng)與農(nóng)民增收之間的矛盾一直沒(méi)有得到妥善解決，林農(nóng)增收在一定程度上仍依賴森林資源的消耗。經(jīng)過(guò)集體林權(quán)制度改革，林農(nóng)取得了更大面積的林地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為了增加收入，他們將想方設(shè)法把林地上的林木等加以利用，使之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)階段林農(nóng)主要通過(guò)3個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)林地收益：把天然次生林改造為經(jīng)濟(jì)林；采伐林地上的林木，加工成段木或袋料，進(jìn)行食用菌培殖；采伐林木，直接銷售木材。這3個(gè)途徑都將消耗森林資源或破壞森林的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，不僅影響森林資源的增長(zhǎng)，還可能破壞野生動(dòng)植物的繁衍生息空間，不利于生物多樣性的發(fā)展。

3 解決問(wèn)題的對(duì)策

結(jié)合區(qū)情和森林資源保護(hù)利用需要，我們提出以下對(duì)策：

3.1 制定配套政策法規(guī)

集體林權(quán)制度改革完成后，林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)將是盤(pán)活山林的重要途徑。加強(qiáng)對(duì)林地流轉(zhuǎn)和林地經(jīng)營(yíng)的管理，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)和林地經(jīng)營(yíng)行為，防止林地流轉(zhuǎn)演變成林地倒賣、炒賣，防止林地經(jīng)營(yíng)無(wú)序，避免林地用途改變，降低林地經(jīng)營(yíng)成本，是鞏固林改成果、保證林改預(yù)期目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的首要任務(wù)。政府要制定與林改相配套的政策、法規(guī)，監(jiān)督和約束林地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)行為，防止林地倒賣、炒賣和隨意經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)平衡林農(nóng)與林地受讓者之間的利益分配，保護(hù)各方的合理、合法權(quán)益，協(xié)調(diào)林地的保護(hù)和利用，保證林地的保護(hù)利用向既定方向發(fā)展，森林質(zhì)量穩(wěn)步提高，森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，使林地功能正常發(fā)揮。

3.2 創(chuàng)新資源管理機(jī)制

林地經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)屬落實(shí)到個(gè)人或企業(yè)手中后，必然會(huì)給森林資源的管理帶來(lái)一些問(wèn)題，傳統(tǒng)的資源管理模式將不能滿足林改后的森林資源管理需要，必須進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，探索出一條適應(yīng)新的形勢(shì)下森林資源管理需要的路子，兼顧森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)、森林質(zhì)量穩(wěn)步提高和林農(nóng)收入增長(zhǎng)。政策約束和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合，引導(dǎo)林農(nóng)按規(guī)經(jīng)營(yíng)，合法經(jīng)營(yíng)，使林地的使用和經(jīng)營(yíng)與本地區(qū)林地保護(hù)利用總體規(guī)劃保持一致，防止森林質(zhì)量降低，促進(jìn)森林資源快速增長(zhǎng)和林農(nóng)穩(wěn)定增收。

3.3 引導(dǎo)建立多種形式的林業(yè)合作組織

通過(guò)政策支持和利益驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)林農(nóng)之間、林農(nóng)與企業(yè)之間建立新型的合作關(guān)系。鼓勵(lì)林農(nóng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，建立林業(yè)合作社，把資金、資源集中使用，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；支持林農(nóng)與企業(yè)合作，把勞力、資源、資金、技術(shù)、營(yíng)銷等優(yōu)勢(shì)組合起來(lái)，進(jìn)行系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)效益最大化，形成林農(nóng)就業(yè)、穩(wěn)收和資源充分合理利用的多贏局面。

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1003-2630（2012）02-0049-02

2011-06-10

（責(zé)任編輯：王文彬）