朱 璇 肖翠翠 楊姝影

（1. 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

論環(huán)境財(cái)政支出的范圍與方式—誰(shuí)為環(huán)境物品買單

朱 璇1肖翠翠2楊姝影2

（1. 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

面對(duì)環(huán)境保護(hù)資金不足的現(xiàn)狀，很多學(xué)者從增加財(cái)政支出，提高環(huán)境服務(wù)價(jià)格，引入市場(chǎng)供給等方面來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。本文認(rèn)為解決環(huán)保資金不足的關(guān)鍵在于界定干系人對(duì)于環(huán)境物品的供給責(zé)任，為環(huán)境保護(hù)資金的分擔(dān)提供依據(jù)。通過(guò)對(duì)公共物品理論、污染者付費(fèi)原則和財(cái)政理論的研究，本文認(rèn)為政府與消費(fèi)者環(huán)境責(zé)任的劃分取決于公共物品的屬性，純公共物品應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)公共物品可以部分地消費(fèi)者負(fù)擔(dān)；政府與企業(yè)的污染治理責(zé)任劃分應(yīng)依據(jù)污染者付費(fèi)原則，企業(yè)對(duì)污染治理負(fù)主要責(zé)任；政府供給模式與私人部門供給模式的選擇主要取決于供給效率，在市場(chǎng)成熟的領(lǐng)域不妨將具體任務(wù)外包給私人部門。

環(huán)境財(cái)政；公共物品；供給責(zé)任；私人供給；政府供給

目前，學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)環(huán)保投入不足，不能達(dá)到控制污染和生態(tài)破壞的普遍要求，有必要建立環(huán)境財(cái)政體系，增加政府在環(huán)境保護(hù)方面的投入。另一方面，擔(dān)負(fù)環(huán)境服務(wù)供給的私人部門如供水企業(yè)也不斷表示收入過(guò)低，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，要求提高供給價(jià)格。面對(duì)供水價(jià)格的上漲，公眾則表示不滿。

以上矛盾都涉及到一個(gè)問(wèn)題，環(huán)境物品供給的責(zé)任問(wèn)題，既環(huán)境物品究竟應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)供給，政府，污染企業(yè)還是消費(fèi)者？環(huán)保支出應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)，財(cái)政、公眾還是承擔(dān)服務(wù)的企業(yè)？

看來(lái)，厘清環(huán)境物品的供給責(zé)任，分清政府、居民和企業(yè)在環(huán)境物品供給中的責(zé)任和定位是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，是結(jié)束爭(zhēng)論，著手確定出資額度的依據(jù)。本文從環(huán)境財(cái)政的角度出發(fā)，通過(guò)界定環(huán)境財(cái)政支出的范圍、額度和方式，來(lái)分清政府和消費(fèi)者在環(huán)境物品供給中的責(zé)任與定位。值得注意的是，本文主要分析政府與消費(fèi)者、污染者之間的供給責(zé)任，政府內(nèi)部即中央與地方政府之間的環(huán)境財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不在討論范圍之內(nèi)。

1 相關(guān)理論

1.1 污染者付費(fèi)理論

在涉及到污染治理責(zé)任的分配時(shí)，學(xué)者們往往引用污染者付費(fèi)原則，甚至有人將這種原則引申到污水處理、垃圾處理等生活污染物處理領(lǐng)域，認(rèn)為生活污染物的處理成本也應(yīng)當(dāng)由居民來(lái)承擔(dān)。下面本文通過(guò)對(duì)理論原文的解析來(lái)判斷這種觀點(diǎn)。

污染者付費(fèi)原則（Polluter Pay Principle）作為公認(rèn)的原則得到確立是在《里約宣言》（Rio Declaration on Environment and Development）的發(fā)布。宣言的第十六條“環(huán)境成本的內(nèi)部化”提出：“國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)該努力促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)在化，應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，使得污染者原則上承擔(dān)污染導(dǎo)致的損失。（環(huán)境成本的內(nèi)在化）應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮公眾利益，并且防止國(guó)際貿(mào)易與國(guó)際投資的扭曲”。

污染者付費(fèi)原則也被稱為“擴(kuò)展的污染者責(zé)任原則”（Extended Polluter Responsibility, EPR）。EPR原則是由瑞典政府在1975年首次提出的。當(dāng)時(shí)，瑞典政府為了將處理廢棄物的責(zé)任由政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)，要求產(chǎn)品價(jià)格中包涵廢物處理的成本。之后，經(jīng)合組織（OECD）對(duì)EPR原則進(jìn)行了界定：“（EPR）概念要求制造商和進(jìn)口商對(duì)產(chǎn)品的環(huán)境影響承擔(dān)重要的責(zé)任。這種環(huán)境影響是指產(chǎn)品整個(gè)生命周期的影響，包括原料選用的影響，制造過(guò)程的影響，以及使用過(guò)程和丟棄后的影響?！?/p>

由此可見(jiàn)，污染者付費(fèi)原則由始至終是與產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的，指向生產(chǎn)商和中間商等盈利機(jī)構(gòu)的。對(duì)于消費(fèi)者產(chǎn)生的污染，并不能輕易套用污染者付費(fèi)原則?！独锛s宣言》在要求污染責(zé)任內(nèi)在化時(shí)，也指明需要考慮公眾的利益。

美國(guó)環(huán)保署（EPA）也提出，污染者付費(fèi)原則的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)有所限制，在飲用水和市政污水處理服務(wù)方面，政府往往提供補(bǔ)貼，不會(huì)對(duì)污染者征用全部處理成本。

1.2 公共物品理論

薩繆爾森認(rèn)為具有非競(jìng)爭(zhēng)性（non-rivalness in consumption）與非排他性（non-excludability）的物品是公共物品，并且將物品分為純公共物品與純私人物品。在此基礎(chǔ)上，巴澤爾提出了準(zhǔn)公共物品的概念，認(rèn)為它是純公共物品與純私人物品的混合。隨著學(xué)者研究的深入，準(zhǔn)合物品又被區(qū)分為兩類：一類是具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，即俱樂(lè)部物品或自然壟斷物品；另一類是具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品，即公共池塘資源或共有資源。下面對(duì)公共物品的性質(zhì)進(jìn)行說(shuō)明，因?yàn)槲锲返男再|(zhì)與其供給方式是緊密聯(lián)系的，這對(duì)后文分析公共物品的供給方式具有基礎(chǔ)性的作用。

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性是指在給定生產(chǎn)水平下，一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少其他人的消費(fèi)，也被稱為收益的不可分性（indivisibility of benefits）。公共物品的非排他性是指物品在消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的利益不能被某個(gè)消費(fèi)者所專有，若要限制其他人消費(fèi)這種物品則代價(jià)太大。

在這兩個(gè)特征中，非競(jìng)爭(zhēng)性是公共物品的基本特征，非競(jìng)爭(zhēng)性是由物品自身決定的。就取用水資源而言，當(dāng)資源充沛的時(shí)候，取水是不具有競(jìng)爭(zhēng)性的，一個(gè)人的消費(fèi)不影響另一個(gè)人的消費(fèi)。但當(dāng)水資源不足的時(shí)候，一個(gè)人的消費(fèi)就會(huì)影響另一個(gè)人消費(fèi)的數(shù)量，因此消費(fèi)就變成競(jìng)爭(zhēng)性的。非排他性則是外生性的特征，是可以隨著技術(shù)和制度而變化的。例如，在實(shí)施了取水許可之后，取用水資源就具有了排他性，未經(jīng)許可的人不得消費(fèi)水資源。

從供給的角度看，對(duì)具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品收費(fèi)是沒(méi)有效率的。當(dāng)物品供給充沛，增加一個(gè)人的消費(fèi)并不影響其他人的消費(fèi)時(shí)，收費(fèi)將會(huì)減少潛在的消費(fèi)者，使得社會(huì)總福利下降。

一些公共物品具有自然壟斷的特性。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的效率要求企業(yè)的技術(shù)表現(xiàn)出不變的或遞減的規(guī)模收益，當(dāng)某一行業(yè)在產(chǎn)出達(dá)到較高水平之后存在規(guī)模收益遞增或成本遞減情況時(shí)，就會(huì)形成自然壟斷。而壟斷定價(jià)不是按價(jià)格等于邊際成本規(guī)則，壟斷者可能通過(guò)限制產(chǎn)量以獲得較高的價(jià)格。在具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品供給領(lǐng)域，可能會(huì)出現(xiàn)自然壟斷，如城市供水系統(tǒng)，城市燃?xì)庀到y(tǒng)等，因而，這些領(lǐng)域的政府管制是必要的。

1.3 新公共管理理論

“新公共管理”（NPM）是學(xué)者們對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)興盛于英美等西方國(guó)家的行政改革活動(dòng)和思潮的總結(jié)與歸納。新公共管理往往被認(rèn)為是以下措施的組合：撤銷龐大的政府機(jī)構(gòu)，取代以小規(guī)模的分散機(jī)構(gòu)；提倡政府部門間的競(jìng)爭(zhēng)；提倡政府部門與私人部門間的合作；為政府行為提供更多的經(jīng)濟(jì)刺激。

學(xué)者們從不同的角度對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了研究：從市場(chǎng)與政府管理的角度，從政府公共功能的重新厘定角度，從公共管理運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)角度，從行政組織體制的創(chuàng)新角度等等。本文從行政價(jià)值、政府功能界定角度和市場(chǎng)參與公共管理的角度論述新公共管理對(duì)公共物品供給的影響。

新公共管理提倡政府的效率理念。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒概括的新公共管理十項(xiàng)特征之一即“講究效果的政府:按效果而不是投入撥款”。針對(duì)政府官僚主義和效率低下的問(wèn)題，新公共管理提出效率應(yīng)是政府運(yùn)作的原則。撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的政府改革就將“3E”（Economy、Effectiveness、Effiency）作為政府管理的原則。針對(duì)政府管理效率低下的問(wèn)題，新公共管理理論提出在準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，由更有效率的私人單位提供公共物品。

新公共管理理論主張政府的管理范圍應(yīng)當(dāng)限于其核心功能。傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為政府應(yīng)該提供所有的公共物品，而新公共管理則將公共物品區(qū)分為兩種：核心公共物品和混合公共物品。核心公共物品是只能由政府提供和政府生產(chǎn)的基本公共服務(wù)，混合公共物品則是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務(wù)。新公共管理的新公共理念概念更為清晰地將政府的作用限定在核心公共領(lǐng)域，為整個(gè)社會(huì)提供導(dǎo)向功能和服務(wù)功能。

在縮小政府功能的基礎(chǔ)上，新公共管理主張市場(chǎng)介入公共管理領(lǐng)域，推行公共服務(wù)管理的社會(huì)化，允許私人部門與非政府組織以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，以商業(yè)化的運(yùn)作手段提供混合公共物品。

因而我們可以看出新公共管理理論是從改革政府官僚作風(fēng)，提高政府效率的角度提出由私人部門提供公共產(chǎn)品的。

2 財(cái)政支出的范圍與方式

2.1 財(cái)政支出的范圍

我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，那么政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的范圍如何界定？這涉及到財(cái)政支出的范圍。

根據(jù)公共物品國(guó)家論，國(guó)家的職能即提供公共物品。由此可見(jiàn)，財(cái)政支出的范圍即國(guó)家對(duì)純公共物品和準(zhǔn)公共物品的供給。企業(yè)的排放治理，在政府的管制要求之內(nèi)的，已經(jīng)經(jīng)由國(guó)家法律界定了產(chǎn)權(quán)，確立了治理責(zé)任，不屬于財(cái)政支出的范圍。

從資源配置的角度來(lái)說(shuō)，政府從事微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的類型有三方面：第一，管制，即政府可以立法以調(diào)節(jié)支配商品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)制度；第二，規(guī)定價(jià)格，即政府通過(guò)征稅或補(bǔ)貼改變交換的價(jià)格，以減少負(fù)外部性商品和服務(wù)的消費(fèi)和供給，增加正外部性商品和服務(wù)的消費(fèi)和供給；第三，生產(chǎn)，政府通過(guò)生產(chǎn)和服務(wù)來(lái)直接配置資源。

可以看出，這三種手段對(duì)應(yīng)著不同的財(cái)政支出強(qiáng)度，直接生產(chǎn)手段強(qiáng)度最大，補(bǔ)貼次之，而對(duì)產(chǎn)權(quán)的管制則不涉及到財(cái)政直接支出。一般來(lái)說(shuō)，政府直接生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的支出，政府向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)的支出，以及政府對(duì)某些產(chǎn)品和服務(wù)的補(bǔ)貼都在財(cái)政支出的范圍內(nèi)。

根據(jù)公共物品的屬性和新公共管理理論的公共服務(wù)市場(chǎng)化要求，國(guó)家對(duì)純公共物品和準(zhǔn)公共物品的供給方式和干預(yù)力度是不同的。

純公共物品或核心公共物品必須由政府來(lái)提供。由于純公共物品的非排他性，例如修建大壩，顯然無(wú)法排除某些受益者享受控制洪水的效益，向使用者收費(fèi)是不可行的。由于純公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)其收費(fèi)也是沒(méi)有效率的。在這種情況下，為純公共物品買單的必然是政府。

準(zhǔn)公共物品可以由政府提供，也可以由私人提供，或者由私人提供并輔之以補(bǔ)貼。對(duì)于具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，即具有自然壟斷性質(zhì)的公共物品，如果由私人部門提供，為保障其生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平，政府應(yīng)該提供補(bǔ)貼，同時(shí)為了防止壟斷企業(yè)設(shè)置高價(jià)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這一類準(zhǔn)公共物品進(jìn)行價(jià)格管制。

2.2 財(cái)政支出的額度

按照財(cái)政支出的額度，財(cái)政支出可以分為財(cái)政全部負(fù)擔(dān)與財(cái)政部分負(fù)擔(dān)。財(cái)政的負(fù)擔(dān)是指對(duì)于公共物品的供給成本，是由政府以稅收收入負(fù)擔(dān)，還是向特定消費(fèi)者收費(fèi)負(fù)擔(dān)。財(cái)政的全部負(fù)擔(dān)與部分負(fù)擔(dān)是對(duì)公共物品的供給成本而言，并不影響其供給主體。換言之，公私合營(yíng)的公共設(shè)施也可由政府全部負(fù)擔(dān)成本，只不過(guò)一部分成本是以酬勞的方式支付給運(yùn)營(yíng)公司的。同樣，政府直接供給的公共設(shè)施的成本也不一定是全部由政府負(fù)擔(dān)的，例如國(guó)營(yíng)的自來(lái)水廠的成本部分來(lái)自居民的水費(fèi)。

財(cái)政全部負(fù)擔(dān)是指財(cái)政負(fù)擔(dān)公共物品供給的全部成本，包括建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本。財(cái)政部分負(fù)擔(dān)是指財(cái)政負(fù)擔(dān)公共物品供給的部分成本，其余成本以收費(fèi)的方式向公民收取。財(cái)政與消費(fèi)者之間的成本分擔(dān)可以有多種組合，比如財(cái)政負(fù)擔(dān)資本性成本，居民負(fù)擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本，或者由財(cái)政負(fù)擔(dān)資本性成本和部分運(yùn)營(yíng)成本，居民負(fù)擔(dān)其余運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性公共物品，收費(fèi)是沒(méi)有效率的，只會(huì)排除潛在的使用者，造成效用的降低；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共物品，收費(fèi)的有利的，可以減少擁擠，增加供給的總效用。

公共物品的屬性是決定財(cái)政支出額度的依據(jù)，純公共物品應(yīng)當(dāng)由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)公共物品可以由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，也可以財(cái)政部分負(fù)擔(dān)，視準(zhǔn)公共物品的競(jìng)爭(zhēng)性而定。

2.3 財(cái)政支出的方式

按照公共物品的提供主體分類，公共物品的供給形式包括政府直接供給、政府投資委托私人運(yùn)營(yíng)和政府監(jiān)管下的私人投資運(yùn)營(yíng)三種。

政府直接供給是指政府或其附屬機(jī)構(gòu)直接組織公共物品的生產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于政府直接供給模式，財(cái)政支出包括資本性支出，如購(gòu)買土地和固定資產(chǎn)，也包括經(jīng)常性支出，如支付人員工資，購(gòu)買經(jīng)營(yíng)所需商品。

政府投資委托企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式指政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保有基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，但將其經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)合同委托給私人部門，例如污水處理行業(yè)的TOT模式。在這一模式下，財(cái)政支出不僅包括用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本性支出，也包括政府購(gòu)買服務(wù)的支出，即對(duì)委托企業(yè)服務(wù)的支付。

企業(yè)投資及運(yùn)營(yíng)（BOT）是是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。在BOT模式下，政府并不對(duì)公共物品的運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行支付，只是進(jìn)行價(jià)格管制，控制其利潤(rùn)。因此，BOT模式是政府對(duì)公共物品供給干預(yù)最弱的模式。

公共物品私人供給與政府供給之間的選擇主要取決于效率原則。本著節(jié)約財(cái)政支出的目的，公共物品的生產(chǎn)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由供給成本最低，供給效率最高的部門承擔(dān)。在政府投資比投資商投資總額大，投資商的運(yùn)營(yíng)管理成本遠(yuǎn)低于政府管理的領(lǐng)域，建議將建設(shè)責(zé)任或運(yùn)營(yíng)責(zé)任交由私人部門處理。另外，公共物品的供給也要考慮安全原則，涉及國(guó)家核心利益的公共物品如國(guó)防等，為保證國(guó)家的絕對(duì)控制權(quán)，一般不允許私人部門供給。

3 環(huán)境財(cái)政支出的方式

3.1 環(huán)境財(cái)政支出的范圍

根據(jù)財(cái)政支出以提供公共物品為目的的定位，本文識(shí)別出環(huán)境領(lǐng)域具有公共物品屬性的產(chǎn)品和服務(wù)，環(huán)境財(cái)政的范圍就是對(duì)這些公共物品的供給范圍。同時(shí)，由于公共物品屬性的不同（純公共物品、準(zhǔn)公共物品），其對(duì)應(yīng)的財(cái)政支持強(qiáng)度和方式也不盡相同。下面按照公共物品屬性從強(qiáng)到弱的順序，論述各種環(huán)境公共物品的特點(diǎn)和財(cái)政支出方式：

3.1.1 生態(tài)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的財(cái)政支出

本文認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)管理、濕地保護(hù)、天然林保護(hù)和森林建設(shè)、區(qū)域性河流或湖泊的污染修復(fù)等生態(tài)保護(hù)或污染修復(fù)行動(dòng)屬于純公共物品，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政提供。一方面，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)或修復(fù)的受益者具有不可分割性。濕地、森林、河湖等環(huán)境資源往往具有調(diào)節(jié)氣候、改善水氣循環(huán)、提供獨(dú)特審美價(jià)值等全國(guó)性的使用價(jià)值，還具有存在價(jià)值。其受益者不局限于當(dāng)?shù)鼐用?，不僅包括當(dāng)代人，還包括未來(lái)世代，因而試圖厘清受益者的范圍并向其收費(fèi)是不可能的。另一方面，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)或修復(fù)具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，從生態(tài)環(huán)境的很多價(jià)值而言，如審美價(jià)值，改善氣候的價(jià)值，其消費(fèi)都不具有競(jìng)爭(zhēng)性，因而以限制使用為目的的收費(fèi)是無(wú)效的。

3.1.2 環(huán)境相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的財(cái)政支出

環(huán)境相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指以提供居民生活必須的環(huán)境資源為目的，或以減少居民生活污染為目的的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如提供飲用水服務(wù)和清潔能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供污水處理和生活垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這類基礎(chǔ)設(shè)施往往具有比較明確的收益群體，其收益群體是一個(gè)城市或一定區(qū)域內(nèi)的居民，并且政府有能力對(duì)服務(wù)的提供設(shè)置一定關(guān)卡，例如限制對(duì)部分居民的供水、供氣等。因而，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不具有公共物品的排他性，是一類準(zhǔn)公共物品。

對(duì)準(zhǔn)公共物品的提供，政府負(fù)有一定的責(zé)任，但不一定采取政府直接生產(chǎn)的方式，可以采取政府投資、私人運(yùn)營(yíng)的方式或者在政府監(jiān)控下的私人投資和運(yùn)營(yíng)，例如污水處理行業(yè)的BOT和TOT模式等。

準(zhǔn)公共物品的提供是否應(yīng)該收費(fèi)，這取決于其是否具有競(jìng)爭(zhēng)性。環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施一般提供了某種資源的使用，如水資源、天然氣等，考慮到資源的耗竭性，應(yīng)當(dāng)對(duì)服務(wù)收取一定的費(fèi)用。然而，收費(fèi)的目的是為了減少資源使用量，刺激消費(fèi)者減少效用過(guò)低的使用，而不是為了收回全成本。例如，對(duì)供水的收費(fèi)，可以實(shí)行梯形水價(jià)，對(duì)超過(guò)基本用量的部分征收高費(fèi)，減少奢侈性用水。

值得注意的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往是具有自然壟斷的屬性，如果由私人部門提供，政府必須進(jìn)行價(jià)格管制和補(bǔ)貼。例如，在供水和污水處理方面，政府一方面對(duì)水價(jià)和污水處理費(fèi)實(shí)行管制，一方面對(duì)居民的使用進(jìn)行補(bǔ)貼，保證居民基本用水的權(quán)利。

3.1.3 對(duì)工業(yè)企業(yè)污染治理的補(bǔ)貼

按照污染者付費(fèi)的原則，生產(chǎn)過(guò)程中的污染應(yīng)該由廠商負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上政府也時(shí)常對(duì)污染者的治理提供補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼的目的是刺激排污者在滿足政府管制之后，繼續(xù)提高治理水平。例如對(duì)企業(yè)實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造的補(bǔ)貼，對(duì)實(shí)施若干項(xiàng)重大節(jié)能技術(shù)改造的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，以及對(duì)企業(yè)節(jié)能節(jié)水的補(bǔ)貼等，對(duì)單位產(chǎn)品能耗或水耗處于先進(jìn)水平的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

值得注意的是，對(duì)工業(yè)企業(yè)補(bǔ)貼的目的必須是在企業(yè)滿足環(huán)境管制要求之后，依靠經(jīng)濟(jì)刺激來(lái)提高企業(yè)對(duì)環(huán)境產(chǎn)品的提供，并不是為企業(yè)的全部污染治理成本買單。對(duì)企業(yè)的污染治理補(bǔ)貼也涉及到貿(mào)易公平性問(wèn)題，補(bǔ)貼過(guò)高會(huì)造成資本和貿(mào)易對(duì)局部地區(qū)的傾斜。根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》對(duì)不可起訴的環(huán)境補(bǔ)貼的要求，資助數(shù)額在適應(yīng)性改造工程成本的20%以內(nèi)。

3.1.4 對(duì)農(nóng)業(yè)污染治理的補(bǔ)貼

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)從業(yè)者也屬于生產(chǎn)者，按照污染付費(fèi)原則，其污染治理成本應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，最終包括在農(nóng)產(chǎn)品成本中。然而，我國(guó)農(nóng)民一般屬于低收入者，支付能力極差，無(wú)法負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)污染治理的投入，其污染治理的成本在很大程度上應(yīng)當(dāng)有政府補(bǔ)貼。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立各種農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民實(shí)施最佳耕作技術(shù)的補(bǔ)貼，對(duì)使用有機(jī)肥的補(bǔ)貼，對(duì)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖污染處理設(shè)施的補(bǔ)貼等。

3.2 環(huán)境財(cái)政支出的方式

財(cái)政支出的方式按照支出額度分為財(cái)政全部負(fù)擔(dān)和財(cái)政部分負(fù)擔(dān)，按照公共服務(wù)的直接供給主體分為政府供給、公私聯(lián)合供給和政府補(bǔ)貼下的私人供給。值得注意的是，財(cái)政負(fù)擔(dān)的額度與公共服務(wù)的供給之間并沒(méi)有一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，財(cái)政全部負(fù)擔(dān)并不意味著政府直接供給，相反也可以由公私聯(lián)合供給，只是私人部門供給的費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)；財(cái)政部分負(fù)擔(dān)也并不意味著公共物品必須是公私聯(lián)合供給，也可以由政府直接供給，只是居民負(fù)擔(dān)部分供給成本。

根據(jù)財(cái)政支出的額度和方式，結(jié)合環(huán)境物品的特點(diǎn)，給出環(huán)境物品的財(cái)政支出矩陣，如圖1所示。以下對(duì)不同環(huán)境物品的財(cái)政支出模式進(jìn)行闡述：

（1）生態(tài)保護(hù)或環(huán)境污染修復(fù)的成本應(yīng)當(dāng)由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，供給方式可采取政府直接提供或政府將服務(wù)外包給企業(yè)的形式。例如植樹造林、河湖生態(tài)修復(fù)等工程中，在政府作出總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，具體任務(wù)可以外包給環(huán)保企業(yè)執(zhí)行。

（2）供水、污水處理、垃圾處理和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)可以采取政府部分負(fù)擔(dān)的方式，同時(shí)按照消費(fèi)量向居民收費(fèi)，刺激居民減少使用量。就供給方式而言，基礎(chǔ)設(shè)施的供給可以采取公共部門直接供給的方式，也可以政府投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)的TOT方式，對(duì)于供水和污水處理，目前我國(guó)也有一些采用BOT模式的案例。

（3）工業(yè)企業(yè)污染治理的責(zé)任主體是企業(yè)，政府的干預(yù)應(yīng)當(dāng)以管制為主，輔以補(bǔ)貼的手段。為了鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)開展污染治理的技術(shù)研究，使用高于排放標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)的工藝或污染治理設(shè)施，開展自愿性的高于法律強(qiáng)制性要求的治理行動(dòng)，可以由政府提供一定的補(bǔ)貼。

（4）農(nóng)業(yè)污染治理的責(zé)任主體是農(nóng)戶，但是在目前農(nóng)民收入、技術(shù)能力、組織水平都較低的情況下，政府應(yīng)當(dāng)提供較多的組織支持、技術(shù)支持和補(bǔ)貼。

4 討論與不足

本文主要討論了三個(gè)問(wèn)題，第一，污染治理責(zé)任應(yīng)由政府還是企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答是，在政府的管制要求之內(nèi)的，應(yīng)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，不在財(cái)政支出的范圍之內(nèi)；第二，特定環(huán)境物品供給的成本應(yīng)當(dāng)由全體國(guó)民負(fù)擔(dān)還是由物品的消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，這取決于物品的競(jìng)爭(zhēng)性性質(zhì)；第三，環(huán)境物品應(yīng)當(dāng)由國(guó)家直接提供還是私人部門提供，這取決于供給效率。

本文的不足在于，（1）對(duì)于環(huán)境物品應(yīng)該做出更為細(xì)致的分類，討論對(duì)其收費(fèi)的合理性，私人部門供給的可行性；（2）對(duì)于環(huán)境物品供給的公私合營(yíng)方式應(yīng)當(dāng)做更為詳細(xì)的論述，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分析各種供給方式的優(yōu)勢(shì)和限制，應(yīng)用到特定環(huán)境物品供給的可行性。

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X196

A

1673-288X（2012）03-0042-06

項(xiàng)目資助: 2011年環(huán)保公益項(xiàng)目《我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總體設(shè)計(jì)與示范研究》(項(xiàng)目編號(hào):201109076)

朱璇, 在讀博士研究生, 主要研究方向?yàn)樗廴痉乐握?/p>