朱杰

（長沙縣水務(wù)局長沙市410100）

1 長沙縣基本情況

長沙縣毗鄰湖南省會長沙，全縣轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個街道辦事處，228個行政村，41個居委會，總?cè)丝?8.8萬，總面積1997 km2，耕地面積4.87萬hm2（73.1萬畝）。境內(nèi)有湘江一級支流4條，中型水庫4座，小型水庫165座，總庫容22 228萬m3，山塘51 000口，電力提灌機埠3 537處，裝機50 924 kW。

2 傳統(tǒng)管理狀況

自農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村山塘、渠道、水閘等小型農(nóng)田水利設(shè)施存在管理上的空白，大部分骨干山塘、渠道、水閘等基本無人管護，山塘淤塞和河流污染日益嚴(yán)重，蓄水功能銳減，水環(huán)境惡化，渠道破損，機埠電機被盜，用水無序，工程效益退化。再者，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)廢水隨意排放，加劇了對山塘、渠道、河流的淤塞和污染；三是傳統(tǒng)的管理方式效率較低，投入成本大而產(chǎn)生效益??；四是缺乏可行的引導(dǎo)機制和激勵機制。

3 用水者協(xié)會建設(shè)的發(fā)展

2006年以來，以用水者協(xié)會為組織形式的用水戶參與灌溉管理模式在長沙縣迅速發(fā)展。截止目前，已在全縣中小型灌區(qū)內(nèi)組建了依托現(xiàn)有渠系或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村劃為單元的用水者協(xié)會122個，涉及灌溉面積1.54萬hm2（23.13萬畝），參加農(nóng)戶5.12萬戶，14.06萬人，共涉及108個村923個組，用水者協(xié)會管理山塘11 095口，水庫83座，渠道3 058 km。協(xié)會管理水田灌溉面積達到全縣耕地面積31%。

經(jīng)過多年的實踐和探索，長沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會已得到跨越式發(fā)展，各協(xié)會探索出了一系列適合自身特點的運行管理模式；管水、維護、經(jīng)營從政府部門管理逐步向符合群眾利益、自主科學(xué)管理的模式轉(zhuǎn)變；原很多村組的用水管理過去體制不順，渠系無人管理、渠道淤積、用水無序、水利用率低、浪費嚴(yán)重，逐步轉(zhuǎn)向協(xié)會，管理到位，責(zé)、權(quán)明確，節(jié)約用水。

推行農(nóng)民用水者協(xié)會以來，用水戶積極參與灌溉管理，在管理、建設(shè)、財務(wù)上享有高度的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，保障了水利工程的效益發(fā)揮。第二，保護了供用水雙方的利益，明確了各方的責(zé)任，建立了透明的水費收繳制度。三是規(guī)范了用水秩序，減少了水事糾紛。農(nóng)民用水者協(xié)會成立后，按協(xié)會章程和用水管理制度辦事。用水過程中，根據(jù)實際情況，及時調(diào)整水量分配，為用水戶提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成了良好的用水秩序。四是水費征收透明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。

4 協(xié)會工作的措施

（1）提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)。為推進全縣小型水利建設(shè)和用水管水機制，發(fā)展和規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會，長沙縣人民政府于2006年11月以長縣辦［2006］84號文件規(guī)定，成立了以主管農(nóng)業(yè)的副縣長、縣委辦、政府辦、縣農(nóng)辦、水利局、民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成的農(nóng)民用水者協(xié)會建設(shè)和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并全面制度了實施方案和有關(guān)政策；在組建農(nóng)民用水者協(xié)會工作中，由長沙縣水利局主管、指導(dǎo)。

（2）發(fā)展和規(guī)范并重，質(zhì)量與管理并重。多年來，長沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)展按照“一發(fā)展、二規(guī)范、三登記、四質(zhì)量、五管理”的原則。水行政主管部門結(jié)合本地實際，加大對農(nóng)民用水者協(xié)會的培育力度，有計劃、有組織地做好發(fā)展、登記、管理工作。首先注重發(fā)展?？h水務(wù)局派遣水利技術(shù)人員和協(xié)會籌備組人員對發(fā)展協(xié)會區(qū)域進行現(xiàn)場踏勘，了解水系、渠系，了解灌溉歷史，確定水庫、塘、壩和水利工程，查看供水邊界，征求意見，收集村組、群眾的要求，廣泛宣傳，推動農(nóng)民積極參與農(nóng)民用水者協(xié)會，推進協(xié)會籌建和發(fā)展。再是注重規(guī)范。制定規(guī)范的籌建程序、章程范本等，各灌區(qū)、村組按照程序并結(jié)合自身實際開展籌建工作，真正做好協(xié)會“民主組建、自主管理、自我發(fā)展”。三是加強登記許可。各協(xié)會籌備組通過規(guī)范的籌建后，按照縣主管部門對登記的要求，準(zhǔn)備好相關(guān)材料和申請登記表格，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位先行審核，再報縣水行政主管部門批準(zhǔn)、民政部門登記注冊。四是注重質(zhì)量建設(shè)。從籌建到成立再到運行。堅持將協(xié)會質(zhì)量建設(shè)放在第一位，對農(nóng)民用水者協(xié)會進行質(zhì)量跟蹤，日常不定期進行檢查。五是注重管理。農(nóng)民用水者協(xié)會成立后，管理是決定協(xié)會生存的重要基礎(chǔ)，管理出效益，管理出成果。長沙縣對農(nóng)民用水者協(xié)會管理實行考核制，共分三大類18項，涉及協(xié)會各項事務(wù)，以考核規(guī)范管理、以考核促進管理。

（3）推廣和投入并重，將農(nóng)民用水者協(xié)會推廣與水利建設(shè)投入有機結(jié)合起來。近幾年來，長沙縣對中型灌區(qū)骨干工程、小型農(nóng)田水利工程進行節(jié)水改造，而末級渠系建設(shè)投入一直乏力，直接影響了灌區(qū)整體效益的充分發(fā)揮。長沙縣在田間工程建設(shè)和管理方面做了一些有益的探索，實踐證明，政府安排部分補助資金，以農(nóng)民用水者協(xié)會為載體，通過協(xié)會開展“一事一議”，加強末級渠系、山塘等小型農(nóng)田水利建設(shè)，是有效可行的途徑。從2007年開始，縣財政每年拿出資金采取“以獎代投”方式，通過協(xié)會運作，重點支持田間小型水利工程建設(shè)；從2009年起，縣在全縣開展山塘清淤工程建設(shè)，重點支持協(xié)會山塘清淤擴容工程，用4年內(nèi)時間基本完成全縣2.4萬口骨干山塘的清淤擴容工作。截止目前，共完成山塘清淤擴容5 291口，清淤水面面積18 132.09畝，完成投資2 176萬元，共新建、改造渠道300 km。

長沙縣小型農(nóng)田水利建設(shè)，通過向協(xié)會傾斜，不僅支持了協(xié)會的水利工程建設(shè)，還調(diào)動了協(xié)會成員改造、維修水利工程的積極性，協(xié)會成員不僅自愿投工投勞，還共同投資維修渠道，完善山塘渠系工程。用水者協(xié)會熱火朝天的水利建設(shè)，完善的渠道，合理的配水，一把鋤頭看水，讓周邊未成立協(xié)會的村組和農(nóng)民羨慕，同時認(rèn)識到組建協(xié)會的重要性，紛紛積極組織籌建協(xié)會。

通過將工程建設(shè)和協(xié)會結(jié)合，不僅帶動了廣大農(nóng)民修建完善水利工程設(shè)施，還很好的調(diào)動了積極性，同時也促進了農(nóng)民用水者協(xié)會的發(fā)展和壯大。

（4）嚴(yán)格實行“以管定建”，推行小水利產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)民用水者協(xié)會開始在長沙縣發(fā)展以來，水利建設(shè)一直是比較重視的，投入也逐年加大，各協(xié)會對政府部門依賴性越來越強，忽視了協(xié)會管理，縣水務(wù)局根據(jù)協(xié)會發(fā)展情況，適時地調(diào)整了政策方向，將建設(shè)為主向管理為主轉(zhuǎn)變，強調(diào)協(xié)會管理出效益、管理出成果、管理促發(fā)展。

試點推行小水利產(chǎn)權(quán)改革，通過拍賣、租賃、承包、股份合作等形式，實現(xiàn)水利工程資產(chǎn)和資本的重組，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的歸屬，盤活水利資產(chǎn)，解決水利工程重建輕管，建管脫節(jié)的矛盾，調(diào)動社會參與水利建設(shè)的熱情，為農(nóng)田水利基本建設(shè)注入新的活力。

5 發(fā)展中存在的問題

（1）農(nóng)民用水者協(xié)會的政策支撐體系有待進一步加強和完善。在協(xié)會發(fā)展中，小型水利工程產(chǎn)權(quán)是重要內(nèi)容，現(xiàn)在很多小型水閘、機埠、山塘等水利設(shè)施雖然歸屬協(xié)會管理，但產(chǎn)權(quán)卻不所有，協(xié)會不能全心全意搞好設(shè)施的維護和維修，不能完全發(fā)揮水利設(shè)施功能，影響協(xié)會發(fā)展。同時，協(xié)會需要針對性強的扶持、投資、引資等相關(guān)政策。

（2）資金投入單一，政府部門獨木難支。隨著協(xié)會發(fā)展壯大，水利工程改造也隨之增大，需要龐大建設(shè)資金，協(xié)會成立后，最主要面對的問題就是改造水利設(shè)施，只通過政府部門投入，只是杯水車薪，不能解決根本問題。

（3）收入較低，影響協(xié)會發(fā)展改革進程。長沙縣各協(xié)會根據(jù)自身實際情況制定了相關(guān)水費標(biāo)準(zhǔn)，但水費遠離供水成本，加之收繳不到位，致使協(xié)會的日常維護、看放水人員工資、電費等不足，缺少必要的收入，制約了協(xié)會的持續(xù)、健康發(fā)展。

（4）部分協(xié)會體制不完善，管理水平低。協(xié)會一味按照范本制定章程制度，不能結(jié)合自身實際，造成很多規(guī)章制度形同虛設(shè)、體制不順；協(xié)會執(zhí)委管理水平低，只注重建設(shè)，不注重管理。

6 破解方式探討

（1）協(xié)會管水、用水結(jié)合水權(quán)制度改革。長沙縣水庫、山塘較多，水資源較為豐富，但農(nóng)民用水比較浪費，節(jié)水意識淡薄，一旦發(fā)生干旱，搶水、打架事件較多。發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會以來，通過制度約束，科學(xué)管水，合理分配，荒廢、搶水等情況不再發(fā)生；然而用水量偏大，節(jié)約意識有待加強，2010年起，灌區(qū)開始探索水權(quán)制度改革，考慮縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整因素，合理確定配水面積和定額。為確保每個用水戶的水權(quán)落到實處，灌區(qū)制定年度水資源使用權(quán)配置方案，并把水權(quán)總量逐級分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、協(xié)會、用水戶。農(nóng)民用水者協(xié)會依照有關(guān)章程和規(guī)定，組織農(nóng)戶積極參與用水管理，重點就是管理、控制水的方量。

（2）對用水者協(xié)會扶持方式進行轉(zhuǎn)變，以項目支持為主，資金支持為輔。

長沙縣從2008年開始逐步改變扶持方式，如2008年實施的小農(nóng)水渠道改造項目，2009～2011年實施的山塘清淤工程，2010年的山塘整修工程。著力改善農(nóng)村水利設(shè)施的基礎(chǔ)條件，同時對有特色、管理好、運行好的用水者協(xié)會給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持，2010年共投入扶持資金達34萬元。

（3）提升用水者協(xié)會的地位和作用，將政府部門的部門管理權(quán)下放給協(xié)會，發(fā)揮民主管理作用，調(diào)動農(nóng)民積極性、改變原村組管理不落實、工程不維護等現(xiàn)象，能有效解決水利基本建設(shè)中的部分問題。

（4）引入競爭機制、構(gòu)建合理的激勵機制和有效的約束機制。

2010年長沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會出現(xiàn)首個兼并，青山鋪鎮(zhèn)金福庵協(xié)會2007年8月成立，一直是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行較好的協(xié)會，但管理面積較小，資金運行能力弱，水利設(shè)施不能較好維護；至2010年下半年，新成立的黃鴣協(xié)會管理符合實際，資金充裕；通過協(xié)商，將金福安協(xié)會并入其下，雙方成員一致通過。

長沙縣水行政主管部門針對協(xié)會制定相關(guān)激勵機制和約束機制，同時協(xié)會對用水組、成員也形成激勵機制和約束機制，形成部門管理協(xié)會，協(xié)會管理用水組、成員的良好局面，管、建、獎形成一條直線，層層管理、環(huán)環(huán)相扣、節(jié)節(jié)相關(guān)。

（5）推進大產(chǎn)業(yè)和大協(xié)會發(fā)展。根據(jù)長沙縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著重培育大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大協(xié)會發(fā)展并軌運行，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作組織成立用水者協(xié)會。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、協(xié)會發(fā)展、水利發(fā)展同步，有效地解決了政府水利投入資金龐大，協(xié)會發(fā)展無力，管理模式落后，水利設(shè)施維護少等一系列問題，也為新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和水利發(fā)展打開新的一頁，這也是協(xié)會未來發(fā)展的方向。