謝 科

（赫山區(qū)水利局 益陽(yáng)市 413002）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，要把水利工作擺上黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，著力加快農(nóng)田水利建設(shè)，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。農(nóng)田水利建設(shè)任重道遠(yuǎn)，農(nóng)田水利問(wèn)題已到了不得不解決的時(shí)候，推動(dòng)農(nóng)田水利發(fā)展已成為各級(jí)水利部門(mén)的重中之重。

1 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)的緊迫性

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利建設(shè)不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家糧食安全，而且關(guān)系到一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。西南地區(qū)發(fā)生的百年一遇的特大旱災(zāi)面前，薄弱的防災(zāi)減災(zāi)體系、脆弱的農(nóng)田水利設(shè)施充分暴露出我國(guó)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力低下的現(xiàn)狀，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)已到了不得不引起高度重視的時(shí)候。各級(jí)黨委、政府和廣大農(nóng)民要以“等不起、慢不得、坐不住”的緊迫感，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，推動(dòng)基層水利發(fā)展。

加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)是增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力的迫切需要。農(nóng)田水利設(shè)施是抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力的硬件基礎(chǔ)。我國(guó)地理氣候條件復(fù)雜，是世界上治水任務(wù)最艱巨的國(guó)家之一。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，洪澇災(zāi)害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，干旱災(zāi)害仍然是影響城鄉(xiāng)人民生產(chǎn)生活的重大隱憂，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。農(nóng)田水利建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，投入強(qiáng)度明顯不夠，建設(shè)進(jìn)度明顯滯后，保障水平明顯偏低。從西南5省的特大旱災(zāi)來(lái)看，農(nóng)田水利設(shè)施較好的地方，抗災(zāi)能力就強(qiáng)；農(nóng)田水利設(shè)施薄弱的地方，抗災(zāi)能力就弱。高度重視農(nóng)田水利建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，是增強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力的迫切需要。

加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)是支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本要素，沒(méi)有完善的農(nóng)田水利設(shè)施就沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。近年來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面發(fā)展較快，但農(nóng)田水利建設(shè)明顯滯后。據(jù)有關(guān)資料表明，我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積還不到耕地總面積的50%，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于“靠天吃飯”的被動(dòng)局面。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首先是農(nóng)田水利要現(xiàn)代化，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)特別是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善水利條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要。

加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的迫切需要。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。農(nóng)田水利建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村防洪安全、農(nóng)村人畜飲水及生態(tài)環(huán)境改善等方方面面，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工程?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，要大興農(nóng)田水利建設(shè)，加快中小河流治理和小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固，加快推進(jìn)工程性缺水地區(qū)重點(diǎn)水源工程建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全建設(shè)等。很顯然，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程量非常浩大，完成這些基礎(chǔ)工程建設(shè)既能增加資金、建材、勞動(dòng)力等需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，不論對(duì)近期還是遠(yuǎn)期，都具有重要意義。

2 小型農(nóng)田水利建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)取得了十分顯著的成就，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但我們也要看到，我國(guó)大部分大型農(nóng)田水利設(shè)施均修建于20世紀(jì)50～70年代。20世紀(jì)80年代以來(lái)，特別是實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于各方面原因，地方政府和農(nóng)民這兩大“主體”對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)、維修、管護(hù)重視不夠、職責(zé)不明、投入不足，造成農(nóng)田水利持續(xù)發(fā)展缺乏后勁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是“吃老本”。農(nóng)田水利關(guān)系廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活，關(guān)系水資源優(yōu)化配置和節(jié)約利用，關(guān)系國(guó)家糧食安全。加快小型農(nóng)田水利發(fā)展，是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)小型農(nóng)田水利存在兩大主要問(wèn)題：一是工程問(wèn)題，二是建設(shè)和管理體制機(jī)制上的問(wèn)題，后者又影響前者。

（1）工程不配套，老化失修嚴(yán)重。

由于小型農(nóng)田水利工程大都建于改革開(kāi)放前，且以農(nóng)戶投勞為主，受當(dāng)時(shí)的技術(shù)、資金影響，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套率低，且經(jīng)幾十年運(yùn)行，老化失修嚴(yán)重。水利設(shè)施老化失修是一個(gè)普遍現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰減等。小型農(nóng)田水利設(shè)施工程狀況落后嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民的切身利益、水資源節(jié)約和國(guó)家糧食安全。

（2）缺水與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。

增辟水源，興修水利工程，是全面提升農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)綜合能力的基礎(chǔ)。加快發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，建立健全節(jié)水灌溉技術(shù)服務(wù)體系，是提高農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)綜合能力的重要內(nèi)容?？傮w上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)缺水與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，不能適應(yīng)日趨嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的緊迫要求。

一是農(nóng)業(yè)灌溉用水利用效率不高，農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。二是工程節(jié)水設(shè)施建設(shè)滯后。全部耕地中只有少部分能實(shí)施節(jié)水灌溉，低壓管灌和噴微灌面積等高效節(jié)水灌溉面積更少，多數(shù)耕地還是大水漫灌。三是發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)忽視非工程節(jié)水。農(nóng)業(yè)節(jié)水難以達(dá)到最優(yōu)水平。

（3）投入嚴(yán)重不足，缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

一方面，在水利建設(shè)布局上，國(guó)家更重視“大江大河”的治理，各級(jí)政府把各種水利建設(shè)資源重點(diǎn)投放在大型水利設(shè)施建設(shè)和城市、工業(yè)用水保障上，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)重視不夠。另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)屬于“公共品”，需要集體投入，但現(xiàn)實(shí)情況是原有的“兩工”等體系被取消后沒(méi)有相應(yīng)的替代機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)公共投入缺失，甚至有些農(nóng)村原有的溝、塘、渠、堰等因無(wú)人管護(hù)而荒廢。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型農(nóng)田水利建設(shè)管理投入嚴(yán)重下滑。盡管近年來(lái)國(guó)家和省不斷加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建設(shè)，雖然自2005年開(kāi)始設(shè)立了小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金，但數(shù)量太少，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。調(diào)查表明，農(nóng)田水利投入普遍存在的問(wèn)題：一是縣級(jí)財(cái)政無(wú)力投入；二是省級(jí)財(cái)政投入有限；三是中央財(cái)政投入杯水車(chē)薪；四是農(nóng)民投工投勞難以組織。目前，國(guó)家投入農(nóng)村小型水利工程的資金渠道很多，除了水利外，還有國(guó)土綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等。但基本是各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，工程規(guī)劃及布局上缺乏整體考慮，建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)也很不一致，造成農(nóng)村小型水利工程規(guī)劃內(nèi)容難以形成合力，整體推進(jìn)難度大。

（4）管護(hù)機(jī)制不健全，管護(hù)主體缺位。

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)的功能逐步下降，大多數(shù)由集體管理的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理就流于形式，存在產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、有人建設(shè)、無(wú)人管理的現(xiàn)象。即使部分有專(zhuān)人管理的工程，管理人員報(bào)酬低，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本無(wú)來(lái)源，加上管理人員整體素質(zhì)不高，管理水平較低，難以支撐工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

近年來(lái)雖然不斷加大對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)力度，興建了許多小型農(nóng)田水利工程，并進(jìn)行了已建成工程的產(chǎn)權(quán)改革，但仍未形成有效的小型農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制。一些工程建成后沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)，造成只建不用、只用不管、管用脫節(jié)。一些地方引入了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織，對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行管護(hù)，但農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展也面臨日常管理困難、經(jīng)費(fèi)不足等諸多問(wèn)題。大多數(shù)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)作不夠規(guī)范，管理水平較低，協(xié)會(huì)工作經(jīng)費(fèi)缺乏，又收不了水費(fèi)，沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，工程維修養(yǎng)護(hù)缺乏必要的資金，沒(méi)有建立良性運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，影響了工程效益的發(fā)揮。

3 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)的幾點(diǎn)探討

（1）把農(nóng)田水利建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全等方面發(fā)揮著重要作用。水利建設(shè)能否擺在優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，農(nóng)田水利建設(shè)能不能成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，關(guān)鍵要看各級(jí)政府對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的認(rèn)識(shí)高度、重視程度及投入力度。首先，各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)田水利建設(shè)的重要性和緊迫性，增強(qiáng)憂患意識(shí)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀。其次，要緊緊圍繞國(guó)家加快水利改革和發(fā)展的重要機(jī)遇，高度重視農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃，正確處理好遠(yuǎn)期和近期、城市與農(nóng)村、山區(qū)與壩區(qū)、全局與區(qū)域的關(guān)系，在農(nóng)田水利建設(shè)中加強(qiáng)監(jiān)管，注重提高農(nóng)田水利的建設(shè)效率和使用效益。再次，要研究人民群眾參與治水的政策機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界尤其是廣大農(nóng)民群眾建設(shè)農(nóng)田水利的積極性，加快建設(shè)一批帶動(dòng)力強(qiáng)、覆蓋范圍廣、受益群眾多的骨干水源工程，推進(jìn)山區(qū)“五小水利”建設(shè)，推動(dòng)形成全社會(huì)共同關(guān)心、支持和參與農(nóng)田水利建設(shè)的強(qiáng)大合力。

（2）解決農(nóng)田水利建設(shè)的主體問(wèn)題。

如何建立新的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制以保持農(nóng)田水利建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村水利工作的難點(diǎn)問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)農(nóng)田水利工程的功能，明確農(nóng)田水利建設(shè)及管護(hù)主體，并督促建設(shè)及管護(hù)主體各負(fù)其責(zé)。農(nóng)田水利工程按功能可以分成公益性工程、經(jīng)營(yíng)性工程和生產(chǎn)性工程。首先，公益性工程的建設(shè)主體是政府，公益性工程所提供的服務(wù)具有公眾性和非排他性，其受益者不僅僅是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)由社會(huì)公眾共同承擔(dān)，政府是該類(lèi)工程建設(shè)的主體，發(fā)揮著行政組織、資金引導(dǎo)、矛盾協(xié)調(diào)等作用。其次，經(jīng)營(yíng)性工程的建設(shè)主體是經(jīng)營(yíng)者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水利工程供水已被界定為經(jīng)營(yíng)性行為，農(nóng)田水利中屬于經(jīng)營(yíng)性的工程，應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。再次，生產(chǎn)性工程的建設(shè)主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，生產(chǎn)性工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相連，建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)是直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織，工程建設(shè)投入相當(dāng)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入成本。

（3）構(gòu)建多渠道的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，主要原因是農(nóng)田水利建設(shè) “欠賬”太多。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)需要構(gòu)建多渠道的投入機(jī)制。首先是建立公共財(cái)政投入經(jīng)常性機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，要逐步建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，財(cái)政、發(fā)改、水利、國(guó)土資源等部門(mén)要整合資金大力支持農(nóng)田水利建設(shè)；地方政府要承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)投入納入投資和財(cái)政預(yù)算。其次是完善村級(jí)“一事一議”籌資籌勞政策。農(nóng)田水利建設(shè)要花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，這是分散的農(nóng)戶無(wú)力擔(dān)負(fù)的，必須依靠集體力量。在農(nóng)田水利建設(shè)中，政府要在規(guī)劃、宣傳發(fā)動(dòng)、資金補(bǔ)助扶持、技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等方面多做工作，注重引導(dǎo)村集體或農(nóng)民采用“一事一議”方式搞好農(nóng)田水利建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)村集體和農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。再次是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造全社會(huì)參與農(nóng)田水利建設(shè)的氛圍，廣泛吸納社會(huì)資金投入農(nóng)田水利建設(shè)，使農(nóng)田水利建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理更具活力，發(fā)揮持久的、最大的效益。