謝連和，邱錦輝

(1.肇源縣水利抗旱服務站，黑龍江肇源166500;2.黑龍江農墾勘測設計研究院，哈爾濱150090)

1 問題的提出

水利行業(yè)近10年推動的改革主要有涉水事務一體化管理改革、水利工程管理(簡稱水管)體制改革和水價改革。目前最急迫的是水利工程管理體制改革。10 a來這項改革雖有很大推進，但受制于地方財力所限，使這項改革在經濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是在靠財政轉移支付的縣，存在著文件有說法，但實際操作難以兌現(xiàn)，或是沒兌現(xiàn)到人頭。更重要的是，在全社會維穩(wěn)的大環(huán)境下，按照《水利工程管理單位定崗標準》，多出來的人員很難裁減。

那么，這諸多矛盾的源頭在哪?為什么要進行水管體制改革呢?

2 問題的由來

從1950年代起，我國為了解決人多地少造成的糧食短缺，一直沿襲用灌溉農業(yè)來提高單產的農業(yè)思路。為此，全國建了大批水利工程，這些工程為解決我國的糧食問題做出了巨大的貢獻。但由于農業(yè)供水價格一直低于成本，造成了水利工程維修經費的短缺，導致了大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護，效益嚴重衰減，并對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患。至2002年已發(fā)展至全國有數(shù)千億水利資產成為不良資產。

為此，國務院于近年發(fā)布了《水利工程管理體制改革實施意見》，開始了我國水管體制改革。

但經過幾年后我們看到，原有的水利工程管理單位難以為繼的問題雖正在解決，但新建成投產后的水利工程管理單位也發(fā)生了無法運行的問題。譬如尼爾基水利樞紐工程。這是為什么呢?

原來，很多業(yè)主為了促使本地區(qū)水利項目上馬，存在著在可行性研究階段，夸大防洪效益和經濟效益以促成項目上馬，建成后運行就虧損的問題。

從黑龍江省的情況看，造成這種局面的原因，是地方政府為了完成國家大幅度增產糧食的要求，在有耕地但缺水的情況下，只能大上水源工程。當然，這種建設也使地方政府同時完成了拉動經濟增長的指標。在這種上下合力的作用下，可行性研究經常要按照項目必須上的要求去做，因而其中的許多指標只能服從國家缺糧的大背景。

目前，只有少量給城市供水的水管單位因水價較高尚能正常運行，大量給農業(yè)供水的水利工程建成后不能達到設計要求、不能正常運轉，造成了水管單位難以為繼的難題，這是多年來制約水利行業(yè)良性發(fā)展的主要羈絆。

3 解決的思路

如何在可行性研究階段就把住水管單位難以為繼的源頭，我們認為:進一步公開水管單位難以為繼的真實信息，用實事求是的可研，扼住違規(guī)上項目的沖動。具體的建議有:移民補償超過總投資40%就別上;發(fā)電、養(yǎng)魚和旅游收入不能維持運行費用就別上;公共財政投資的項目，防洪庫容一定要占一半以上。

對于只有社會效益，沒有經濟效益的水利工程，就需要百分之百的資本金或百分之百的撥款，因為運行后沒有錢還銀行貸款。工程的運行費用就需要由將來的管理單位來承擔，建設前就必須拿到有關部門的承諾書。今后除了有些跨流域的骨干工程，誰掏錢就讓誰去管理。省里管的工程，在立項的時候，省財政就得作出承諾，每年給這個工程多少運行管理費。沒有這個承諾，就不批這個項目。因為批了以后，又成了不良資產。我們必須從源頭上解決不良資產的問題。

同時，建設中堅決不準調概，堅決避免低報預算、高報決算。徹底解決雖有很多規(guī)定但執(zhí)行中形同虛設的沉疴。在后評估中建立對可研的編制者、審批者獎勵或是問責的機制。

水利工程只有按照以上思路來算帳，這樣才能保證將來工程建成后能夠正常運行，成為良性資產，而不會是不良資產。如果先天不足，企業(yè)的經營就會非常困難。目前某些水利工程，連起碼的維修運行經費都得不到保證，這些問題在工程立項時就應該得到解決。

目前，大批水利工程運行后就不能按時開支造成的職工牢騷滿腹、怨聲載道，還只是水管單位難以為繼的一個縮影?，F(xiàn)階段避免此類悲劇的唯一源頭，只有靠可研。不讓納稅人投入巨資建的大量水利設施因無維修經費而老化失修、積病成險，也只有靠真實的可研了。

4 相應的配套措施

在目前大上水利項目的背景下，僅靠可行性研究在源頭上把關，還不足以徹底解決水管單位難以為繼的難題。還需抓住國家水管體制改革的契機，努力爭得地方財政對水管單位的支持。

目前，黑龍江省轄區(qū)內的82市、縣(市、區(qū))，都已經按照國家水管體制改革文件的要求，完成了“兩定”(單位定性、人員定崗)、“兩費”(人員基本支出經費、工程維修養(yǎng)護經費)測算;并已按照水管體制改革規(guī)定的程序，先后進行了編制改革方案、政府審批方案、編制部門核定單位性質和落實人員編制，基本完成了水管體制改革。全省完成水管體制改革的水管單位共508個。其中:有245個水庫管理單位、89個市、縣所屬河道管理單位、174個灌澇區(qū)、泵站等其它類水管單位基本完成了水管體制改革任務。省水利廳直屬的6個水管單位完成體制改革工作。共核定人員編制1628人，增編894人。

同時，全省各市、縣(市、區(qū))已通過編制部門批準完成分類定性的水管單位共508個水管單位，其中:定性為純公益性單位215個，定性為準公益性單位293個，共批準人員編制11 052人，實際到位13 358人。

據(jù)最新調查統(tǒng)計，共落實“兩費”42 070萬元，占應落實的86%，比去年增加了10%，其中:落實人員基本支出經費26 134萬元，占應落實的90%，落實公益性維修養(yǎng)護經費15 936萬元，占應落實的81%。省里為減輕基層水管單位維修養(yǎng)護經費嚴重不足的壓力，從2007年開始省級財政增加1950萬歲修費，使省財政投入的維修養(yǎng)護經費從過去的每年2 710萬元達到了4 660萬元。河道工程修建維護管理費在全省已恢復征收。

據(jù)統(tǒng)計，全省應實行管養(yǎng)分離的水管單位351家，目前已完全實行管養(yǎng)分離的119家，內部實行管養(yǎng)分離的136家，未實行管養(yǎng)分離措施的96家。目前全省真正意義上的將維養(yǎng)工程推向競爭市場很少，主要受到養(yǎng)護資金還不能到位的限制。

我們還應認識到:由于國家在事業(yè)單位改革方面還沒有出臺明確的改革意見，我省在事業(yè)單位改革政策上還沒有明確說法，僅靠水利行業(yè)內部的推動，無法徹底解決水管單位人員嚴重超編的問題。因此，確保水管單位能正常運行，還有賴于國家整體改革的大氣候。

［1］ 趙立峰，趙樹久，王巖.對當前水管單位體制改革有關問題的探討［J］.水利發(fā)展研究，2001(04):40－41.