安清平

(黑龍江省水利水電勘測設(shè)計研究院，哈爾濱150080)

0 前言

水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院于2011年12月下發(fā)了《全國水利扶貧規(guī)劃工作大綱》，全國有11個集中連片特殊困難地區(qū)，其中大興安嶺南麓山區(qū)列于其中，黑龍江省有11個貧困縣，分別為龍江、泰來、甘南、富裕、林甸、克東、拜泉、明水、青岡、望奎、蘭西縣。

實施水利行業(yè)扶貧，加快貧困縣的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，縮小水利發(fā)展差距，是貧困縣實現(xiàn)自我發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。因此，需要全面加強水利行業(yè)扶貧工作，科學制定水利扶貧的頂層設(shè)計，為今后一段時期科學指導全省水利的扶貧工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

1 規(guī)劃指導思想

針對新時期水利扶貧開發(fā)的新形勢和新要求，水利扶貧工作要把貫徹中央扶貧開發(fā)工作會議精神、落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》任務(wù)與貫徹落實2011年中央1號文件、中央水利工作會議精神結(jié)合起來，突出加強貧困縣水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，全力推進貧困縣水利發(fā)展新跨越，為實現(xiàn)扶貧開發(fā)總體目標提供有力的水利支撐和保障。

2 貧困原因分析

2.1 自然條件差

生態(tài)環(huán)境惡化、自然災害頻繁及自然條件較差的局面沒有根本得到改善，因災年返貧的狀況依然突出。富裕、林甸、明水、青岡等縣耕地具有鹽堿性，土壤pH值都在8以上，不但產(chǎn)出率低，且一遇自然災害，減產(chǎn)減收、絕產(chǎn)絕收面積相對增多。嫩江流域水資源短缺，水資源開發(fā)利用程度低，控制性工程少，機電井井深在100 m以上。

2.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

由于地方財政收入少，負擔重，長期以來對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入嚴重不足，農(nóng)田灌溉和除澇設(shè)施不配套，種植業(yè)靠天吃飯，缺乏抵御災害的能力;大型農(nóng)業(yè)機械保有量逐年減少，設(shè)備陳舊落后，土地板結(jié)，地力下降;水土流失現(xiàn)象沒有得到有效遏制，年年都發(fā)生大面積水拉地現(xiàn)象，減少農(nóng)業(yè)收入。

2.3 自然災害發(fā)生頻繁

連年遭受春旱、秋澇、早霜、冰雹、病蟲等多種自然災害，據(jù)對 2006年 11個貧困縣統(tǒng)計，農(nóng)作物受災面積為65.13萬hm2，成 災 面 積 為 34.8萬hm2，其 中 旱 災17.47萬hm2，洪災17.33萬hm2。農(nóng)作物絕收面積為8.2萬hm2。自然災害造成糧食總損失 51.7萬t，直接經(jīng)濟損失為6.57億元。貧困縣水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災害的能力薄弱，遇到災害年糧食減收、欠收甚至顆粒無收，經(jīng)濟損失嚴重。

2.4 收入結(jié)構(gòu)單一

大部分農(nóng)戶仍以種植業(yè)為主要收入來源，主要種植玉米，投入高，產(chǎn)出低。并且基本處于靠天吃飯狀態(tài)，收入很不穩(wěn)定，75%以上農(nóng)戶在遇災、遇病等情況后返貧速度加快。

2.5 綜合素質(zhì)較低

貧困人口中，多數(shù)農(nóng)民思想觀念陳舊，小農(nóng)意識頑固，對怎樣脫貧致富懶思考、怕困難、怕?lián)L險;有些農(nóng)民想致富，但受地理位置、經(jīng)濟條件等因素的制約，又難以找到一條致富的好門路;農(nóng)民素質(zhì)偏低，信息渠道狹窄，接受新知識、新技術(shù)的能力差，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平很難提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益跟不上。特別是受貧困的影響，農(nóng)民受教育的面不廣，貧困農(nóng)民脫貧的難度加大。據(jù)調(diào)查，多數(shù)貧困村屯初中文化以上的勞動力只占52%，而初中文化程度以下的占48%，勞動力文化素質(zhì)偏低，不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益，而且還影響了他們外出務(wù)工競爭收入較高的非農(nóng)崗位就業(yè)機會。

3 規(guī)劃內(nèi)容及主要目標

3.1 水利發(fā)展現(xiàn)狀

3.1.1 防洪減災工程初見雛形

建國以來，國家和堤防在防洪工程投入了一定資金，建設(shè)了已批防洪工程，已建堤防長度1 427 km，其中達標堤防長度722 km，保護耕地39.8×104hm2，人口139萬人，現(xiàn)有除澇面積41×104hm2。

3.1.2 資源綜合利用取得一定進展，全面為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)

現(xiàn)有大型水庫2座，中型水庫13座，小型水庫196座，現(xiàn)有塘壩258座，引水工程938處，引水能力配套機電井77 361眼，具有一定的引水和調(diào)蓄水能力。

3.1.3 農(nóng)村水利建設(shè)初有成效

有效灌溉面積達到54萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積35.27萬hm2，農(nóng)村飲水安全達標人口219萬人，有92萬人吃上自來水。

3.1.4 生態(tài)環(huán)境得到初步治理，社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展進一步得到協(xié)調(diào)

水土流失治理面積達到936×104hm2，生態(tài)修復面積達到1.5×104hm2。

3.1.5 水利保障體系建設(shè)得到加強

水利保障體系建設(shè)得到加強，為保障水利建設(shè)的順利進行創(chuàng)造了一定條件。水利社會管理和公共服務(wù)得到了進一步強化。

3.2 存在的主要問題

3.2.1 水資源供需矛盾突出

11個貧困縣位于松嫩平原，區(qū)域內(nèi)水資源短缺，且有效開發(fā)利用程度低，多數(shù)在10%左右，供需矛盾已成為國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展與保障人民生活水平提高的制約性因素之一。工農(nóng)業(yè)爭水，工業(yè)擠占農(nóng)業(yè)用水、限制了農(nóng)業(yè)灌溉的發(fā)展，加之缺少控制性工程，現(xiàn)有水資源未能充分利用，農(nóng)業(yè)大都靠天吃飯，產(chǎn)量低，收入低，農(nóng)民人均年收入為3 800元，其中甘南縣農(nóng)民人均收入僅為1 650元。

3.2.2 現(xiàn)有水利工程配套率低，工程老化嚴重

大部分灌澇區(qū)、堤防、水庫雖都已具備了一定規(guī)模，但大都屬“大躍進”和群眾“掀高潮”產(chǎn)物，達標率低，先天不足，多數(shù)為“半截子”工程。加之使用年限已久，水毀和人為破壞嚴重，工程大都帶病運行，效益低，運行成本高，且存在諸多安全隱患。

3.2.3 自然災害頻繁

見文中“2.3”。

3.2.4 農(nóng)田水利工程建管理不到位

農(nóng)田水利工程特點是分散、偏遠、產(chǎn)權(quán)不明，多數(shù)工程無專門管理單位或?qū)Ｂ毠芾砣藛T，責任不明確。有的雖有管理機構(gòu)或管理人員，但也存在管理人員不夠、專業(yè)技術(shù)人員緊缺、管理經(jīng)費不足等問題，達不到應(yīng)有的效果。如新蒲澇區(qū)管理站，無專業(yè)技術(shù)人員，沒有管理站、維修管護經(jīng)費，使工程管理難以正常運行。造成一些工程小病時無人管，發(fā)展嚴重時想管又管不起。同時，設(shè)備丟失、工程人為破壞現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生。再者，一些小水庫和塘壩工程，鄉(xiāng)村采取承包管理，承包人都只使用，不維護。總之，由于工程管理不到位，使工程不能正常發(fā)揮效益或達不到設(shè)計使用年限。

3.2.5 地方財政投入不足

其一，要凸顯“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，充分發(fā)揮其電子技術(shù)的特點，做好財務(wù)信息的整合，對下屬組織的財務(wù)狀況加以監(jiān)管，以便節(jié)約成本，減少浪費；其二，加強非結(jié)構(gòu)化的財務(wù)管理，財務(wù)數(shù)據(jù)可以證實，及時為支持服務(wù)器，并自動傳輸?shù)截攧?wù)信息系統(tǒng)，可以方便的進行相關(guān)的測試工作，促進了財務(wù)集中管理、閑置資金的靈活應(yīng)用，提高企業(yè)管理人員的資本平衡和資金調(diào)度能力，進行集中財務(wù)控制。

目前農(nóng)田水利工程建設(shè)投入機制是國投、地方配套及群眾自籌?？h域經(jīng)濟增收緩慢，縣級可支配財力十分有限，長期以來對農(nóng)業(yè)的投入不足，全縣沒有配套的農(nóng)田灌溉和除澇設(shè)施，種植業(yè)靠天吃飯，缺乏抵御風險能力;大型農(nóng)業(yè)機械保有量逐年減少，設(shè)備陳舊落后，土地耕暄制落實難度大，土地板結(jié)，地力下降;水土流失現(xiàn)象沒有得到有效遏制，年年都發(fā)生大面積水拉地現(xiàn)象，減少農(nóng)業(yè)收入。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容及目標

3.3.1 農(nóng)村飲水安全

加大農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)力度，到2015年，全部解決現(xiàn)有203萬飲水不安全人口，達到“人人有好水喝”;到2020年，自來水普及率達到61%。

3.3.2 防洪抗旱減災

通過實施大江大河和重點中小河流治理工程、病險水庫和水閘除險加固工程、農(nóng)田除澇工程、抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)，有效提高城鄉(xiāng)防洪、除澇、抗旱保障能力。到2015年，嫩江干流堤防防洪標準達到20～35 a一遇，重要支流的重點河段堤防防洪標準達到20～30 a一遇，中小河流堤防防洪標準達到20 a一遇。山洪災害防治區(qū)監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防體系基本建立。各類病險水庫、水閘安全隱患基本消除。農(nóng)田除澇標準達到3～5 a一遇。到2020年，重要支流、中小河流基本得到治理，縣城和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到國家防洪標準，基本建成貧困地區(qū)較為完善的防洪減災體系。

3.3.3 農(nóng)田水利

發(fā)展節(jié)水灌溉。到2015年，貧困縣基本農(nóng)田和農(nóng)田水利設(shè)施有較大改善，保障人均基本口糧田，改善和發(fā)展灌溉面積30.53萬hm2，其中新增高效節(jié)水灌溉面積25.47萬hm2;到2020年基本完成大型和重點中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，田間灌排渠系基本配套，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高，改善和發(fā)展灌溉面積64.8萬hm2，其中新增高效節(jié)水灌溉面積33.6萬hm2。

3.3.4 水資源開發(fā)利用和保護

加快推進貧困地區(qū)骨干水利工程建設(shè)，到2015年新增供水能力 10億m3，萬元工業(yè)增加值用水量達到91 m3/萬元。農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達到0.55。主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率53%，飲用水水源地水質(zhì)達標率61%。到2020年，城鄉(xiāng)人均供水能力達到全國平均水平，新增供水能力24億m3，萬元工業(yè)增加值用水量達到71。農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達到0.62。主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率60%，飲用水水源地水質(zhì)達標率70%。

3.3.5 水土保持與生態(tài)建設(shè)

通過5～10 a的努力，加快貧困地區(qū)水土流失和坡耕地綜合治理步伐，力爭從根本上扭轉(zhuǎn)貧困地區(qū)水利建設(shè)明顯滯后的局面。到2020年，基本建立水土流失綜合防治體系和水生態(tài)環(huán)境保護體系，水土流失狀況得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)水生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

3.3.6 水利改革與管理

著力落實最嚴格的水資源管理制度，到2020年，在水資源管理體制、農(nóng)村水利改革、水價改革、水利工程管理體制，水利投融資機制等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得明顯成效，建立完善基層水利管理與服務(wù)體系，水利公共服務(wù)能力顯著增強。

3.3.7 水利行業(yè)能力建設(shè)

到2020年，基本建立較為完善的水資源監(jiān)控體系和水土保持等監(jiān)測體系，水利信息化水平明顯提高，水利基礎(chǔ)工作全面加強，水利人才隊伍不斷壯大。提出水利人才培養(yǎng)指標目標。

［1］ 黑龍江省水利廳.黑龍江省水利扶貧規(guī)劃［R］.哈爾濱:黑龍江省水利廳，2012.