唐雨林

（湘潭市水務局 湘潭市 411000）

水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈，是屬于國民經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的根本保證。加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中洪澇災害和干旱缺水問題，是保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)世界銀行的分類，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是屬于基礎(chǔ)設(shè)施中的公共工程類，包括農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)設(shè)施、截留提水設(shè)施和水土保持設(shè)施等。

在建設(shè)社會主義新農(nóng)村過程中，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和水資源總量不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的主要因素。農(nóng)田水利是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的重要條件，是改善農(nóng)村生態(tài)與環(huán)境的重要保障。

1 湖南農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀

湖南位于長江中游，屬亞熱帶季風氣候，四季分明，光熱充足，降水豐沛，雨熱同期，氣候條件比較優(yōu)越。全省土地總面積211 913 km2，共有耕地面積379.07萬hm2，是我國的一個農(nóng)業(yè)大省，也是一個水利大省。農(nóng)田水利基本建設(shè)對抵御農(nóng)田干旱與洪澇災害、保障糧食持續(xù)增產(chǎn)起著關(guān)鍵性的作用。湖南省水資源總量2 082.8億m3，人平占有量高于全國水平。全省水資源蘊藏量1 500萬kW，目前開發(fā)利用10%左右。由于地形、氣候等因素的影響，歷年水旱災害頻繁。湖區(qū)洪澇災害則多出現(xiàn)在6～8月，山丘區(qū)的山洪災害以夏季為多。在農(nóng)作物耗水多的農(nóng)業(yè)灌溉季節(jié)，往往又因降水少而造成干旱。經(jīng)過50年的水利建設(shè)，抗御水旱災害的能力有了明顯的提高。全省現(xiàn)有“蓄引提”總水量322.61億m3，總有效灌溉面積267萬hm2，占耕地面積的82%；有機械排灌設(shè)施76.72萬臺，398.3萬 kW；電力排灌設(shè)施27.89萬臺，173.65萬kW，全省機電排灌面積126.0萬hm2，占耕地面積38%。全省有水庫13 321座，總庫容量295.28億m3，有效灌溉面積 165.6萬hm2，占全省總有效灌溉面積的62%。其中大型水庫16座，有效灌面30.1萬hm2；中型水庫232座，有效灌面53.9萬hm2；小型水庫13 073座，有效灌面81.58萬hm2。

2 湖南農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施面臨的主要困境

不難看出，湖南省的蓄、引、提、井等多種形式的灌溉工程已經(jīng)有了很大發(fā)展，為確保湖南糧食安全生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，尤其在近幾年湖南連續(xù)遭受旱災、洪澇和地震等嚴重自然災害的情況下，這些農(nóng)田水利工程為抗災保收，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用。但湖南省的農(nóng)田水利工程仍存在很多亟待解決的問題。

2.1 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抗災力差

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的基本任務是灌溉、防旱、排澇和儲水，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種養(yǎng)品種優(yōu)良精細，科學技術(shù)含量高，農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟效益顯著，這就必然要求現(xiàn)代農(nóng)田水利工程設(shè)施配套、完善。然而，湖南農(nóng)田水利工程大多興建于20世紀60～70年代，由于受當時的經(jīng)濟和技術(shù)條件限制，工程建設(shè)標準低，質(zhì)量差。經(jīng)過數(shù)十年的運行，工程不可避免出現(xiàn)老化和損壞，存在不同程度的缺陷或隱患，出現(xiàn)了水利設(shè)施排灌效率降低、防洪能力減弱、毀損嚴重等問題，已不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。與此同時，對水利工程只建不管、重建輕管及農(nóng)田水利設(shè)施帶病運行問題比較普遍，使得眾多農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施功能無法發(fā)揮，已經(jīng)嚴重制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

2.2 政府對農(nóng)田水利設(shè)施投資存在的問題

（1）農(nóng)田水利設(shè)施投資理念偏差。

湖南農(nóng)田水利設(shè)施投資不足的制度因素，首先表現(xiàn)為投資理念的偏差。由于這種偏差的存在，致使在進行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的制度安排時，偏離了農(nóng)田水利設(shè)施這一公共產(chǎn)品的屬性，沒有從制度安排上確保這一公共產(chǎn)品所需的資金、用工，導致政府公共服務職能缺失或不到位。

我國政府確立的農(nóng)田水利建設(shè)新機制，即“加大政府投入力度，建立以政府投入為主導、農(nóng)民自愿投入為基礎(chǔ)、其他社會投入為補充的多元化投入機制”。新機制的出發(fā)點是為了調(diào)動各方面積極性，通過采取政府投入與市場機制相結(jié)合的方式，穩(wěn)定農(nóng)田水利建設(shè)投資。新機制通過采取政府投入與市場機制相結(jié)合的方式，穩(wěn)定農(nóng)田水利建設(shè)投資。但新機制在投資理念上存在偏差，混淆了投資性項目與公益性項目的差別，忽視了農(nóng)田水利設(shè)施的公益性，把本應該由公共財政支出安排的項目推向了市場。其結(jié)果是財政支出相對減少、農(nóng)戶自愿投入意愿落空、其他經(jīng)濟組織投入徒有形式，最終導致農(nóng)田水利設(shè)施投資嚴重不足。同時，由于這種理念的偏差，政府在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)過程中，偏離了農(nóng)田水利設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性，導致這一公共產(chǎn)品所需的資金得不到相關(guān)制度的有效保證。

（2）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用工制度的缺失。

現(xiàn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資機制所規(guī)定的用工，是建立在“農(nóng)民自愿投入為基礎(chǔ)”的一項制度。既然是“自愿”，當然也可以不參加，而“不自愿”往往成為多數(shù)農(nóng)民的常態(tài)選擇。這樣，就難以保證農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的人力投入。

我國改革開放前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，農(nóng)民種田與興修水利利益一致，積極性高；改革開放以后，土地承包到戶，加之種糧效益比較低，農(nóng)村勞力缺乏，農(nóng)民對興修集體所屬的農(nóng)田水利積極性不高。2004年國家為減輕農(nóng)民負擔，取消了農(nóng)民參加興修水利的“義務工”和“積累工”制度，農(nóng)民每年投工投勞修水利數(shù)量銳減，只相當于以往的1/4左右。這樣，往往出現(xiàn)有錢沒人干活，這對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類勞動密集型項目來說，勞力要素缺失所造成的后果與資金要素缺失所帶來的后果基本相同。

2.3 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理面臨問題

（1）農(nóng)田水利建設(shè)管理體制不健全。

計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施都是集體建、集體管。轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟后，土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村集體組織逐漸退出農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理的主體地位，致使農(nóng)田水利工程歸屬不明確。國家、集體、受益農(nóng)民三者的職責和義務界定不清晰，使得農(nóng)田水利設(shè)施建、管、用之間脫節(jié)，管理、維護主體缺位，運行管理和維護責任難以落實。

長期以來，湖南農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施重新建、輕改造，重硬件、輕軟件的現(xiàn)象嚴重。很多地區(qū)片面地將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看作是大規(guī)模新建、擴建，而忽略了已建成的各類農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改造和養(yǎng)護。而且，一直以來湖南的農(nóng)田水利實行分級管理和“誰受益，誰負擔”的原則，縣級以下的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施分三級管理，干、支渠跨鎮(zhèn)域的，一般由縣水利部門直屬的水管單位管轄；干、支渠同一鎮(zhèn)但跨村域的由鎮(zhèn)水利所管轄；斗、毛渠由村級管理。大部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理費用從收取的水費中支付，由于部分地區(qū)農(nóng)用水費收繳困難，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理、維護經(jīng)費難以落實，導致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護工作無法進行，其使用壽命和使用效率大幅度降低。

（2）產(chǎn)權(quán)主體不明確，維護資金缺乏。

傳統(tǒng)理論認為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性和自然壟斷特性，市場機制無法解決農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題，需要政府的有效干預，政府既是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給主體，又是產(chǎn)權(quán)主體，政府理應提供必要的維護。但是，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施受自然環(huán)境的影響，需要經(jīng)常進行維護和保養(yǎng)，若缺乏必要的維護投入，造成基礎(chǔ)設(shè)施 “有人用，無人管”，降低水利基礎(chǔ)設(shè)施的更新速度、老化失修和工程效益遞減，從而導致水資源的開發(fā)利用效率低下。長期以來，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護是以農(nóng)民義務工的形式提供，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革，農(nóng)民個體對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護投入與自己的預期收入的不確定性預期，維護投入明顯不足，降低了水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性，灌溉效率低下。

2.4 農(nóng)業(yè)水資源浪費問題

湖南很多地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)年代久遠，隨著自然條件的變化，以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟社會的發(fā)展，水資源的供需情況已經(jīng)發(fā)生了變化，原來的設(shè)計標準、參數(shù)選取和設(shè)施設(shè)備配置等與當前的實際需求存在較大的差異；在灌溉用水及管理方面，灌溉方式與技術(shù)落后，憑經(jīng)驗進行，大多采用土渠輸水、大水漫灌的方式，缺少計量設(shè)施，水資源管理和經(jīng)營粗放，致使灌溉水利用系數(shù)、水分生產(chǎn)率和灌溉保證率普遍較低，水資源浪費嚴重，同時還存在著邊利用邊污染的情況，水土流失較為嚴重，生態(tài)環(huán)境每況愈下。

3 加強湖南農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策和建議

3.1 完善政府對農(nóng)田水利設(shè)施投資的機制

樹立正確投資理念，堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，加強以農(nóng)田水利設(shè)施為重中之重的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的財政投資機制，明確各級政府的投資責任，加強社會監(jiān)督，改革用工制度。明確以各級政府為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資主體，是健全和完善農(nóng)田水利設(shè)施投資機制的核心。明確各級政府投資責任、加強社會監(jiān)督，是健全和完善以政府為投資主體的農(nóng)田水利設(shè)施投入機制的可靠保障。改革現(xiàn)行用工制度，是健全和完善農(nóng)田水利建設(shè)投資機制的關(guān)鍵。

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有很強的公益性、基礎(chǔ)性和外部性，且投資規(guī)模大、周期長，是小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，甚至一個區(qū)域都難以完成的任務，必須以政府投入為主導。但在目前國家財政投入總量有限的條件下，僅靠政府單獨投資顯然是不現(xiàn)實的，故應優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，在突出公共財政投入的主框架下，針對不同農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟特點，積極引入市場機制，采取多種方式拓寬農(nóng)田水利投融資渠道。建議通過廣泛宣傳，發(fā)動全社會力量支持農(nóng)田水利、參與農(nóng)田水利、投資農(nóng)田水利，并根據(jù)不同情況明確不同的投資主體，政府投資和民間資本供給相結(jié)合。

3.2 加強小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的建議

（1）加快水權(quán)市場管理體制改革。

產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革的核心，其關(guān)鍵是如何正確認識多年來廣大農(nóng)民在各級政府支持下已建成的大量農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施工程的資產(chǎn)性質(zhì)，妥善處理其歸屬問題。

農(nóng)田水利工程具有很強的社會公益性，在產(chǎn)權(quán)制度改革中只要其服務對象不變，就應該繼續(xù)承認其社會公益性。首先，政府應明晰農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上承諾進行必要的維護和更新。擁有產(chǎn)權(quán)的政府部門，可將灌區(qū)改造成國家控股公司，聘請企業(yè)法人，用企業(yè)管理方式經(jīng)營管理大中型灌區(qū)。賦予灌區(qū)人事管理權(quán)，推行全員勞動合同制，擇優(yōu)聘用，競爭上崗，精簡不必要的非專業(yè)人員。灌區(qū)要大力開展多種經(jīng)營，增加收入，安排剩余人員；其次，湖南應加快水權(quán)制度建設(shè)，促進水權(quán)市場的形成。建立水權(quán)制度是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水大戶的緊迫要求，對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施而言其前提條件是要保護農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民的切身利益，使農(nóng)民不僅有土地的長期使用權(quán)，也有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的長期使用權(quán)，這有利于將農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)、投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)民增產(chǎn)增收的意愿統(tǒng)一起來。

（2）加快水務管理體制改革。

湖南省應借鑒其他地區(qū)水務管理體制改革的先進經(jīng)驗。全面整合分散于水利、國土、建設(shè)、環(huán)保等部門的水務職能，建立集水資源規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、配置、污水處理等職能于一體的水務管理體制。逐步建立政事分開、政企分開、政資分開的水務管理體制，強化水務局作為政府水行政主管部門在資源管理、規(guī)劃編制、政策制定、監(jiān)督檢查、組織協(xié)調(diào)等方面的職能，同步推進作為政府行政職能延伸的事業(yè)單位改革。徹底解決多家治水、漏洞百出的問題。水務管理體制改革應著眼于長遠，下大決心，不能因為湖南省水資源相對豐富、供水壓力相對較小，而拖延改革的時機。

（3）促進水價形成機制改革。

水是商品，合理的價格政策是保證水利產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要前提。第一，科學核定農(nóng)業(yè)用水成本，扣除管理單位因機構(gòu)的附加成本，逐步實施成本加微利的定價原則，積極推行用水戶水價聽證會制度，增加農(nóng)業(yè)用水定價透明度，以爭得農(nóng)民和社會各界對水價改革的理解和支持；第二，實行超定額累進加價制度，科學核定農(nóng)業(yè)用水定額，作為農(nóng)戶基本使用水權(quán)。在定額范圍內(nèi)實行基本水價，超額部分實行累進加價。這樣既可限制超額用水，又不加重大多數(shù)農(nóng)戶的負擔；第三，經(jīng)濟收入低或供水成本過高、暫時難以按成本收費的地區(qū)，如大型高揚程提水灌區(qū)、機電井灌區(qū)等，可采取提價與補貼相結(jié)合的辦法解決供水成本與價格倒掛問題，并逐步把水費補貼轉(zhuǎn)移到對節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應用的補貼上。

3.3 農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合

實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的根本要求。在農(nóng)田水利建設(shè)中貫徹這一要求，就要處理好幾個關(guān)系：一是處理好水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護的關(guān)系，不僅要注重經(jīng)濟效益和社會效益，更要注重生態(tài)效益和環(huán)境效益。改變?nèi)伺c水爭地的做法，嚴禁不加節(jié)制地開發(fā)利用水資源以及隨意排放污水；二是處理好水利建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，要認清當前水資源普遍短缺的嚴峻形勢，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的過程中充分考慮水資源的承受能力，不搞過度開發(fā)、盲目開發(fā)；三是處理好當前利益與長遠利益的關(guān)系，農(nóng)田水利建設(shè)在一定時期內(nèi)仍以解決“三農(nóng)”問題為重點，但長遠來看，要將其納入國土整治、生態(tài)與環(huán)境修復的重要組成部分來考慮，實現(xiàn)綜合開發(fā)，合理利用。

3.4 大力普及節(jié)水灌溉技術(shù)

將農(nóng)田水利建設(shè)與節(jié)水工程建設(shè)結(jié)合起來，大力推廣應用噴灌帶，發(fā)揮噴灌帶投資少、使用方便、水壓要求低，便于管理的優(yōu)勢，逐步在果園和已成片開發(fā)建發(fā)的農(nóng)田中推廣。積極發(fā)展大棚滴灌，實現(xiàn)大棚膜下滴灌化。搞好渠道、河道漿砌防治工程，進一步提高水資源的利用率。同時盡快研究制定有利于節(jié)水灌溉發(fā)展的經(jīng)濟補償政策和計劃用水、節(jié)約用水的管理制度和實施方案，提高農(nóng)民節(jié)水積極性。

4 結(jié) 論

農(nóng)田水利基本建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，它擔負著提高湖南農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，促進農(nóng)民增收的重要任務。在全面建設(shè)湖南社會主義新農(nóng)村的過程中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和水資源總量不足又是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的主要因素。加強農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是著眼全局、著眼長遠、著眼發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務。